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Inicio > Constitución española > Título IV. Del Gobierno y de la Administración > Sinopsis artículo 97
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Concordancias: Artículos 62, 64.1, 70.1b), 73.2, 77.2, 82, 84, 85, 86, 87, 90.3, 92.2, 93, 95.2, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 1145, 115, 116, 124.4, 131.2, 134, 135, 151.2, 153 b), 154, 159.1, 161.2, 162.1 a), 166, DT 2, DT 8 2, DT 9.
Sinopsis |
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Con el artículo 97 da comienzo el Título IV, que, bajo el epígrafe "Del Gobierno y de la Administración", la Constitución dedica a la configuración del Poder Ejecutivo.
El citado artículo 97, aún sin definirlo, se refiere a la naturaleza de este segundo poder del Estado, en cuanto que, como dice Garrido Falla, da respuesta implícita a la situación constitucional del Poder Ejecutivo, y, de forma explícita, a la cuestión, de amplio alcance, de las relaciones Gobierno-Administración.
A estas cuestiones nos referiremos en primer término, para después pasar a examinar, partiendo de la consideración del precepto como cláusula general, las funciones que, a tenor del mismo le competen, y que, en muchos casos, se concretan en competencias específicamente previstas en otros artículos de la Constitución o en otras normas.
A) El Gobierno como Poder Ejecutivo
De los tres clásicos poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), cuya separación proclama -como no podía ser menos- la Constitución, al Gobierno corresponde, a tenor del artículo 97 de la Constitución, no el poder, sino la función ejecutiva.
Si recordamos el proceso histórico de la separación de poderes, tal y como lo describe Garrido Falla, "así como los poderes Legislativo y Judicial se forman con las competencias que se han ido arrancando de manos del antiguo Monarca absoluto, en cambio, el Poder Ejecutivo es justamente lo que queda en manos de aquel Monarca una vez realizadas las antedichas sustracciones... Se deduce de aquí el carácter residual del Poder Ejecutivo, que debe ser muy tenido en cuenta para comprender debidamente el tipo de funciones que le corresponden". Y repasa el autor citado la evolución constitucional española, que demuestra cumplidamente cuanto se acaba de decir.
La Constitución de 1812, aparte de atribuir a las Cortes -con el Rey- "la potestad de hacer las leyes" (art. 15) y a los Tribunales la de "aplicar las leyes en las causas civiles y criminales" (art. 242), produce, en lo fundamental, una absoluta identificación del Rey con el Poder Ejecutivo, tal y como se desprende de los artículos 16 y 170: "La potestad de hacer ejecutar las leyes reside exclusivamente en el Rey, y su autoridad se extiende a todo cuando conduce a la conservación del orden público en lo interior y a la seguridad del Estado en lo exterior, conforme a la Constitución y a las leyes."
Significativamente, la Constitución de 1869 afirmaba -empleando ya la clásica terminología- que "El Poder Ejecutivo reside en el Rey, que lo ejerce por medio de sus Ministros" (art. 35). Y la Constitución canovista de 1876, vuelve a repetir, en su artículo 50, la fórmula de la de 1812.
Hasta aquí, pues, la identificación del Poder Ejecutivo con el Rey que está en la base de la organización estatal, como también lo está la creencia de que el Ejecutivo sigue siendo el "poder nuclear" o residual. Ello explica que el texto del artículo 172 de la Constitución de 1812, ya citado, enumere doce "restricciones de la autoridad del Rey", que son correlativas garantías de los derechos ciudadanos. Y explica, asimismo, que ningún precepto constitucional se refiera al Gobierno y sus competencias; pues, en definitiva, éste no es sino el instrumento a través del cual el Rey ejerce sus atribuciones.
El cambio se produce con la Constitución republicana de 1931, que configura como órganos diferentes y separados al Presidente de la República (art. 67) y al Gobierno. Aquél se concibe como Jefe del Estado, por encima, teóricamente, de los tres clásicos poderes, y prácticamente sin el Poder Ejecutivo, que se atribuye, en cambio, al Gobierno, constituido, según el artículo 86, por el Presidente del Consejo y los Ministros.
En resumen, de la evolución constitucional descrita resulta que se ha ido produciendo, progresivamente, lo que podría considerarse una "despersonalización" del poder, que concluye con la configuración de una Jefatura del Estado (el Rey, en nuestro caso) desprovista total y absolutamente de poderes de gobierno o potestades ejecutivas, (al menos en el caso de las Jefaturas del Estado monárquicas) y con la identificación entre Gobierno y Poder Ejecutivo.
Esta concepción es la que acoge nuestra actual Constitución, que atribuye al Rey la Jefatura del Estado (art. 56), y dedica todo un Título (el Título II) a la Corona; mientras que los Títulos IV y V se refieren, respectivamente, al Gobierno -en el que reside, según estamos viendo que declara el artículo 97, la función ejecutiva- y a la Administración el Título IV; y a las relaciones del Gobierno con las Cortes Generales, es decir, con el Poder Legislativo -como es propio de un régimen parlamentario- el Título V.
B) El Gobierno y la Administración
Si, según acaba de exponerse, en el Gobierno recae, en los Estados constitucionales actuales, el Poder Ejecutivo, ¿qué papel juega en ellos la Administración?
Porque resulta obvio que Gobierno y Administración son dos órganos distintos, aunque estrechamente vinculados, según se desprende de la rúbrica del Título IV de la Constitución. Tal impresión se refuerza por los artículos 98 y 103 de la Constitución, que establecen, el primero, la composición del Gobierno, el segundo, la remisión a la Ley para la de la Administración. Y, en efecto, distintas leyes regulan, además, uno y otro órgano: la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
A tenor de la dicción constitucional, tributaria en este punto de la doctrina alemana (Laband, Jellinek, Otto Mayer), el Gobierno "dirige... la Administración civil y militar". Pero de esta redacción no puede entenderse, sin más, que si el Gobierno dirige, la Administración obedece; o dicho de otro modo, que al Gobierno corresponde desarrollar una actividad política, principal, y a la Administración una actividad administrativa o subordinada.
Y ello por varios motivos, a saber:
-En primer término, porque desde un punto de vista orgánico, se produce una cierta identificación entre el Gobierno y los altos cargos de la Administración, que son Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios y Secretarios Generales con rango de Subsecretario. El Gobierno y sus componentes constituyen, pues, el vértice de la pirámide administrativa
-Por otro lado, desde un punto de vista funcional, también el Gobierno -y no sólo la Administración- produce actos administrativos, y se encuentra sometido, por tanto, en cuanto a éstos, a la revisión de la jurisdicción contencioso-administrativa. En cuanto a la vieja cuestión de los "actos políticos del Gobierno", (que el maestro Posada definía como "actos de poder encaminados a la dirección política del Estado"), exentos de control jurisdiccional a la luz del artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, queda resuelta por el artículo 3 de la actual Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, que incluye en el ámbito de la Jurisdicción contencioso -administrativa la protección de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que sean procedentes en relación con los actos del Gobierno o Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que sea la naturaleza de esos actos.
-En fin, la Administración se ha convertido hoy en el eje central del Poder Ejecutivo, habiendo incluso eclipsado al Gobierno, de modo que hoy es forzoso replantearse el esquema de relaciones entre ambos, que, como acertó a decir Garrido Falla, deben responder al principio de "neutralidad política de la Administración y neutralidad administrativa del Gobierno".
Para zanjar la cuestión, nada mejor que citar las palabras del propio Tribunal Constitucional: " El Gobierno de la Nación... según el Título IV de la Constitución, aparece diferenciado de la Administración propiamente dicha... a la que dirige" (STC 16/1984, de 6 de febrero). "Tampoco cabe entender que por "Gobierno" el artículo 107 comprenda, en general, el llamado Poder Ejecutivo, incluyendo cualquier Administración pública, como hace, en cambio, el artículo 103 de la Constitución, pues Gobierno y Administración no son la misma cosa y están perfectamente diferenciados en el propio Título IV en que el artículo 107 se inserta" (STC 204/1992, de 26 de noviembre)
Palabras del Tribunal Constitucional que nosotros completamos aquí con la conclusión de Gallego Anabitarte en los Comentarios a la Constitución de 1978, de Alzaga: la Administración, desde un punto de vista material, actividad o función, es una actividad dirigida al cumplimiento completo de los fines del Estado, comprometida y no independiente, aunque persiga la satisfacción del interés general, en el marco del preestablecido ordenamiento jurídico. De modo que la Administración aparece como un poder o función determinado, frente al carácter indefinido, sin contornos predeterminados de la función de gobierno.
Cuestión muy relacionada con ésta que tratamos es la de la personalidad jurídica del Estado/Administración, cuyo comentario excede el objeto de estas páginas, pero ampliamente tratada por autores de la talla de García de Enterría, Gallego Anabitarte y Santamaría Pastor, en obras citadas en la Bibliografía.
C) Funciones de gobierno
Dejando al margen de estas líneas cuestiones polémicas, puestas de manifiesto por la doctrina (Sánchez Agesta, Álvarez Conde), tales como la deficiente sistemática constitucional en este punto, la dificultad de precisar qué sea la función de gobierno, y el carácter taxativo o no de la enumeración del artículo 97, sí procede señalar que la Constitución parece referirse a dos tipos de funciones, unas de carácter político, que integrarían la función de gobierno, y otras de carácter jurídico, propias de la función ejecutiva. Con independencia de que esta clasificación tiene un alcance puramente sistemático, es, además, una distinción bizantina, puesto que es difícil identificar con claridad qué es materia gubernamental y qué no, y, del mismo modo, no es raro descubrir visos de carácter político en una actuación que "a priori" parece puramente ejecutiva.
Teniendo en cuenta las referidas observaciones, veamos las funciones que el artículo 97 atribuye al Gobierno.
1.- La función de dirección política.
En el ejercicio de esta función es donde parece presentarse un mayor margen de discrecionalidad en la actuación del Gobierno; dirección de la política, según la letra del artículo 97, tanto interior, como exterior del país. Se trata, no obstante esta discrecionalidad, de una actividad normada, que tiene su fundamento en la Constitución. En el desempeño de la función de dirección política -determinante para calificar al Gobierno como órgano constitucional- se ponen de manifiesto las relaciones del Gobierno con los demás órganos constitucionales. A este respecto, sin intentar establecer una enunciación taxativa, podemos resumirlas, siguiendo a Álvarez Conde, de la siguiente forma:
-En relación con la Jefatura del Estado, el Gobierno no interviene en la configuración de la Corona, pero sí en toda la actividad constitucional del Monarca. Además del refrendo ministerial -véase al respecto el comentario al artículo 64- como manifestaciones concretas de las relaciones Gobierno-Jefe del Estado cabe citar la aprobación de Reales Decretos, acordados en Consejo de Ministros y expedidos por el Rey, o la propuesta de nombramiento y separación de los altos cargos de la Administración del Estado.
-En relación con el Parlamento, las competencias del Gobierno son, debido a la propia mecánica del sistema parlamentario, mucho más numerosas, afectando a cuestiones tales como el funcionamiento de las propias Cámaras (el Gobierno asiste con voz y sin voto a las reuniones de la Junta de Portavoces, interviene en la fijación del orden del día, puede solicitar la celebración de sesiones extraordinarias, y el Presidente del Gobierno determina la disolución de las Cortes Generales y la convocatoria de nuevas elecciones); el ejercicio de la potestad legislativa (el Gobierno está legitimado para ejercer la iniciativa legislativa a través de los proyectos de ley y para oponerse a las proposiciones de ley que supongan un aumento del gasto público, y es partícipe de dicha función a través de los supuestos de delegación legislativa y legislación de urgencia); el ejercicio casi exclusivo de la actividad económica del Estado (que se manifiesta principalmente en la elaboración de los Presupuestos Generales, la emisión de Deuda Pública y el ejercicio de la planificación económica); la declaración de los estados de alarma y excepción y la proposición al Congreso de la declaración del estado de sitio; la autorización de la negociación de los tratados internacionales en los supuestos constitucionales en que así proceda; la participación en los supuestos de reforma constitucional; la necesidad de someterse al control político del Parlamento (normalmente, a través de preguntas, interpelaciones, mociones; extraordinariamente, a través de Comisiones de investigación; y, en su máxima manifestación en los supuestos de cuestión de confianza y moción de censura).
-En relación con el Poder Judicial, hay que citar la intervención del Gobierno en el nombramiento del Fiscal General del Estado y en la composición del Tribunal Constitucional, así como su carácter de órgano activamente legitimado ante el mismo; todo ello, sin olvidar las funciones del Gobierno en relación con la Administración de Justicia.
-En fin, por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, hay que tener en cuenta su presencia en la configuración de las mismas, así como su intervención en el control de su actividad, tanto a través de la figura del Delegado del Gobierno como en los supuestos establecidos en los artículos 153 y 155 de la Constitución.
2.- La dirección de la Administración civil y militar y la defensa del Estado.La dirección de la Administración civil y militar constituye otra de las funciones clásicas del Gobierno. En concreto, y sin entrar en más detalle, los Ministros tienen una posición dual en tanto que, de una parte, son miembros del Gobierno y, de otra son la cúspide de su Ministerio ostentando la condición de órgano superior del mismo (art. 55.3 a). 1º de la Ley 40/2015, de 1 de octubre). De ahí, que se produzca una conexión directa entre la dirección de la Administración y el propio Gobierno (arts. 60 y 61).
La defensa del Estado -que también participa de la naturaleza de la función de dirección política- debe ser puesto en relación con la posición constitucional atribuida a las Fuerzas Armadas por el artículo 8 de la Constitución y con la señalada en el artículo 104 a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Porque ambos colectivos se encuentran sometidos a la autoridad del Gobierno, que es quien tiene el poder de mando efectivo, no correspondiéndole al Monarca, en virtud del artículo 62 h), más que funciones meramente honoríficas y simbólicas en el ámbito de las Fuerzas Armadas.
Y es que la función atribuida a las Fuerzas Armadas, configuradas como garantes del ordenamiento constitucional, exige tener en cuenta dos aspectos: por un lado, que no se trata de una defensa jurídica de la Constitución, competencia ésta propia del Tribunal Constitucional y de los Tribunales ordinarios, únicos legitimados para velar por la adecuación del ordenamiento jurídico a la Constitución; y, por otro, que se trata de una defensa política de la Constitución, pero que no podrá ser ejercida genéricamente, sino que tiene su ámbito específico de actuación en los supuestos de estados excepcionales previstos en el artículo 116 de la Constitución, en los cuales el protagonismo corresponde al Congreso de los Diputados y al Gobierno, según los casos. Esa función de dirección de la Administración militar queda regulada específicamente en la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.
3.- La función ejecutiva.Aun cuando la Constitución atribuye al Gobierno tal función, el Gobierno, según se ha indicado más arriba, es algo más que Poder Ejecutivo. Además, tampoco el Gobierno ejerce en exclusiva la función ejecutiva; por el contrario, existen otros poderes públicos -la Administración y, muy especialmente, los Gobiernos autonómicos- de los cuales se puede predicar, asimismo, el ejercicio de estas funciones. En fin, la función ejecutiva debe diferenciarse del ejercicio de la potestad reglamentaria, a la que de inmediato nos referimos.
4.- La potestad reglamentaria.El ejercicio de esta competencia plantea una problemática específica cuyo tratamiento completo excede del objeto del presente comentario. No obstante, sí al menos es imprescindible esbozar algo de la misma.
Por potestad reglamentaria se entiende, de forma muy sencilla, la potestad de dictar normas propia del Poder Ejecutivo. Así como al Parlamento le corresponde dictar leyes, el Gobierno dicta reglamentos, normas de rango inferior a aquéllas, y siempre sometidas al superior imperio de la ley; potestad reglamentaria del Gobierno que es distinta de la mera ejecución de las leyes, y que es compartida no sólo con la potestad reglamentaria de los Ministros y la Administración, sino también con la atribuida a otros órganos constitucionales en el ejercicio de sus competencias.
Al respecto, y en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria por el Gobierno, debe tenerse en cuenta lo establecido en el Título V, art. 22 a 28 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 por el que se aprueban las Directrices de Técnica Normativa
Por otra parte, al contrario que en otros ordenamientos jurídicos, se debe partir de la inexistencia de una reserva reglamentaria en el Ordenamiento Jurídico español tal y como ha resaltado la STC 329/2005.
Sobre el origen, fundamento y evolución de la potestad reglamentaria, así como la relación ley-reglamento, véase la doctrina de las fuentes del Derecho en I. de Otto y en J.A. Santamaría Pastor.
En fin, todas las funciones hasta aquí enumeradas siguiendo fielmente el texto constitucional las ha de ejercer el Gobierno, como es obvio y se encarga de recordar el segundo inciso del artículo 97 que se comenta, "de acuerdo con la Constitución y las leyes". En este sentido, conviene tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo a la hora de establecer las distintas vías de control de la actuación del Gobierno. En concreto, la STC 45/1990 señala que no toda la actuación del Gobierno, cuyas funciones enuncia el art. 97 CE está sujeta a Derecho Administrativo. Así, cita las relaciones con los otros órganos constitucionales.
Sobre este particular, no podemos dejar de mencionar que al ser el Gobierno un órgano constitucional existe una vía específica para la resolución de conflictos con los otros órganos constitucionales cual es la recogida en los arts. 59 y 73 y siguientes de la LOTC, lo que garantiza un control sobre su actuación fuera de la jurisdicción ordinaria. De hecho, así también lo ha afirmado el Tribunal Supremo en su Auto 14727/2010, de 25 de noviembre en relación con la "potestad del Gobierno reconocida en el artículo 134.6 de la Constitución ejercida en el ámbito de la actividad parlamentaria, que en modo alguno constituye un acto susceptible de control en vía jurisdiccional contencioso administrativa".
En cuanto a la bibliografía básica se pueden destacar los trabajos de Alzaga, Alvarez Conde, García de Enterría o Garrido Falla, entre otros.
Sinopsis realizada por:
Isabel Mª Abellán Matesanz. Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizada por Vicente Moret. Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda. Letrado de Cortes Generales. 2016.