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Sinopsis artículo 137

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Concordancias: Artículos 2, 140, 141, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 158, DA 1, DA 3, DA 4, DT 1, DT 2, DT 3, DT 4, DT 5, DT 6, DT 7.

Sinopsis

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     El primero de los artículos del texto constitucional vigente enuncia la organización territorial del Estado y distingue tres tipos de Administraciones Públicas territoriales diferenciadas .

     El modelo de Estado está delineado en la Constitución de forma imprecisa. Sabemos que es un Estado de Derecho, social y democrático (art. 1.1) y que su forma política es la Monarquía parlamentaria (artículo 1.3.). Pero no sabemos con certeza si es un Estado unitario o federal o un tipo intermedio que participa de algunas notas de ambos. La Constitución no se define en este punto ni acuña un nombre distintivo que caracterice la peculiar estructura del Estado español, en contraste con la Constitución de 1931 que lo denominó "Estado integral".

     En ausencia de una caracterización constitucional de la configuración del Estado, se le designa por la doctrina con fórmulas tales como "Estado plural" (Tierno Galván), "Estado autonómico" (Sánchez Agesta),"Estado regional" (Peces Barba), "Estado de las Autonomías" (Clavero Arévalo), "Estado federal unitario" (Ariño), "Estado unitario regional" (Fernández Rodríguez), "Estado semifederal, semirregional o semicentralizado" (Muñoz Machado), "Estado federo-regional" (G.Trujillo), "Estado autonómico con matices federalistas" (Entrena Cuesta), "Estado unitario con espíritu federalista" (Simón Tobalina), "Estado integral" (Herrero y Rodríguez de Miñón).

     En resumen, nos encontramos ante un modelo de Estado constitucionalmente innominado al que el Tribunal Constitucional denomina "Estado de las Autonomías", sin pretender con ello atribuirle una calificación jurídica precisa.

     La Constitución de 1978 es señaladamente autonómica ya que introduce en la organización territorial un nuevo Ente, distinto de la provincia y del Municipio, que es la Comunidad Autónoma, al que dedica el Capítulo III de su Titulo VIII. En el artículo 2 se "reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones".

     Por otro lado, el principio de autonomía, afirma el Tribunal Constitucional es "un principio general de la organización del Estado plasmado en nuestra Constitución". Y la sentencia de 28 de Julio de 1981, declara que el principio de autonomía "es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución".

     El principio de autonomía da lugar a una distribución en cascada del poder. Efectivamente, la Constitución, dice la STC 32/1981, configura una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel, que son fundamentalmente el Estado titular de la soberanía; las Comunidades Autónomas, caracterizadas por su autonomía política y las provincias y municipios, dotados de autonomía administrativa de distinto ámbito ...

     En lo que parece estar de acuerdo la doctrina es en el carácter atípico de las Comunidades Autónomas y en la originalidad del modelo. Mientras que para unos el Estado de las Autonomías es motivo de aplauso, para otros lo es de censura. Así, Peces-Barba lo califica de "aportación española al Derecho Constitucional", al tiempo que Gil-Robles lo entiende como una lamentable originalidad.

     Al tratar los autores de encuadrar, dentro de los modelos construidos por la doctrina, el Estado configurado por nuestra Constitución, han expuesto múltiples opiniones, afirmando unos y negando otros el carácter federal del Estado. Para Fernández-Ordóñez estamos ante "la idea de un Estado cuasi federal que es el modelo al que finalmente caminamos". Según Fontán "el nuevo Estado de las Autonomías está destinado a ofrecer semejanzas funcionales con algunos de los modernos Estados que llaman federales ... (si bien) se distingue claramente de ellos, acercándose más bien al Estado regional previsto por la vigente Constitución de la República italiana".

     González Casanova dice que es un "Estado fundado en el derecho al autogobierno, del que sólo el tiempo nos dará la calificación definitiva". Herrero y Rodríguez Miñón rechaza tanto la fórmula del Estado federal como la del Estado regional. Del federalismo dice que es, simplemente, un término cargado de connotaciones afectivas, políticamente relevantes, pero ajenas a los planteamientos técnico-jurídicos, y a la hora de determinar si una figura concreta es o no federal, la opción resulta hasta difícil incluso en la tierra de elección del federalismo clásico, siendo preciso recurrir a calificaciones híbridas como la de "Federalismo cooperativo" o la de "Estado federal unitario".

     Del Estado regional opina que "es una categoría inútil desde un punto de vista jurídico y desde una perspectiva política aparece como un concepto gastado y no menos insuficiente.

     Todo esto le lleva a la conclusión de que "si el federalismo carece de un sentido jurídico y político preciso y el regionalismo es una categoría tan insuficiente técnicamente como políticamente gastada, se hace acuciante la necesidad de nuevas fórmulas de autonomía que obvian estas dificultades".

     Según Fernández Rodríguez, en el caso, que es el nuestro, de los viejos Estados unitarios del Continente que caminan hacia el pluralismo intraestatal "esa tendencia apunta a la cristalización de lo que ha dado en llamarse Estado unitario regional, es decir, de un nuevo modelo estructural basado en una redistribución del poder político entre el centro y la periferia, el todo y las partes". Luego afirma que desde el punto de vista jurídico no es posible su encuadramiento en ninguno de los dos tipos dogmáticos convencionales, cuyos elementos conceptuales aparecen estrechamente entrelazados.

     Para Ariño: "Nuestro sistema no puede ser calificado sin más de federal, en el estricto sentido que la doctrina del Derecho Público da a este concepto, por la simple razón de que las llamadas "nacionalidades y regiones" no tienen poder originario ni, por tanto, competencia constituyente, como tienen los Estados miembros de un Estado federal para darse -o reformar- sus Constituciones".

     El mismo Ariño añade "Es incuestionable que nuestra Constitución configura un Estado nacional, único soberano común a todas las regiones y pueblos de España; la nación española es la titular última y única de la soberanía, de la que todos los demás grupos e instituciones reciben su reconocimiento y poder ... No cabe, pues, diversidad de Estados. Caben si, Gobiernos regionales con auténtico poder político, con legitimación directa en la Constitución, con poderes propios otorgados por ésta y, por todo ello, con una cierta capacidad de afirmación frente al Estado central, pero que tampoco es una autonomía otorgada graciosa, que aquél pueda revocar o delimitar a su arbitrio".

     Sánchez Agesta entiende que "El Estado español como Estado autonómico se identifica con un Estado nacional y que se "fundamenta en la indisoluble unidad de la nación Española", que se vincula a una sola soberanía nacional -que reside en el pueblo español- y que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades culturales y las regiones históricas que contribuyeron a su formación en el decurso de los siglos.

     Prosigue Sánchez Agesta "... España, como Estado autonómico, tiene un principio que lo diferencia de una estructura federal: no hay un pacto de entidades preexistentes soberanas, sino que de acuerdo con los art. 1 y 2 de la Constitución, es la nación o el pueblo en ejercicio de su soberanía, el titular de un poder constituyente que define una estructura política compleja, con una división territorial del poder, en que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran".

     Por otro lado, Clavero Arévalo afirma que "La Constitución ofrece un modelo de Estado en cierto modo unitario en cuanto que la soberanía nacional es única y reside en el pueblo español. Las Comunidades Autónomas, aunque promulguen leyes elaboradas por Asambleas elegidas por sufragio universal, no son soberanas, ni, por supuesto, constituyen Estados federados, ni aún en el caso de aquellas que en sus Estatutos se han denominado "nacionalidades". La Constitución abre el camino para una amplia descentralización político-administrativa, sobre la base de auténticos poderes territoriales, pero ninguna Comunidad Autónoma encuentra su incorporación al Estado en virtud de un pacto federal".

     Podemos ver cómo en las intervenciones de los representantes de los distintos grupos parlamentarios se encuentran abundantes testimonios de que los constituyentes optaron por la unidad del Estado, frente a las tesis federalistas. Así, Pérez Llorca dijo: "A través del sistema que dibujan el artículo 2 del proyecto constitucional y el Título VIII que lo desarrolla, se ha conseguido un texto equilibrado que, salvaguardando en todo caso y a toda costa aquellos principios no susceptibles de debate, tales como la unidad del Estado, de la Nación y de la soberanía ..., se concilian tales principios con un sistema complejo y flexible de acceso a la autonomía".

     Letamendía se lamentaba de que "no solamente se ha cerrado el paso a la defensa del derecho de autodeterminación en esta Constitución, sino que se cierra el paso al federalismo". Y luego añade: "El Estado que contempla la Constitución en su Título VIII, sobre organización territorial y en las disposiciones adicionales, no es un Estado federal, sino centralista regionalizado. De ello es expresión clarísima el apartado 1 de este artículo (el actual 145) en donde se dice que "en ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas".

     Fraga por su parte, dijo "El régimen autonómico no es una mera descentralización administrativa, pero no es tampoco un Estado miembro de una Federación. La diferencia radica justamente en que esta autonomía institucional es distinta de la del Estado miembro que tiene su propio poder constituyente dentro del pacto federal.

     Queda así claro que los constituyentes no adoptaron como modelo de Estado el Estado federal.

     El Tribunal Constitucional ha venido también a confirmar la unidad del Estado en su Sentencia número 4/1981.

     El Estado es un ente complejo con una pluralidad de órganos y aunque en determinados aspectos actúa como una unidad y como tal constituye una persona jurídica, reparte o distribuye entre sus distintos órganos las también distintas funciones a cumplir.

     Ya que nuestro Estado no es un Estado federal, sería inconstitucional cualquier intento de dotar de una estructura federal al Estado español. Sólo mediante una reforma constitucional, a través de los procedimientos que la propia Constitución señala, podría implantarse en España el federalismo. Es imprescindible respetar el contenido de las instituciones.

     El Tribunal Constitucional ha sentado esta doctrina con ocasión del análisis de la garantía que debe dispensarse a la provincia, según el art. 141 de la Constitución, en su sentencia número 32/1981, recaída sobre la Ley de transferencia urgente y plena de las Diputaciones catalanas a la Generalidad: La Ley del Parlamento Catalán no suprimía frontalmente la provincia, cuya personalidad jurídica reconoce la Constitución, pero de hecho la vaciaba de contenido. Y este vaciamiento no podría llevarse a cabo sin vulnerar el artículo 149 que enumera las competencias exclusivas del Estado y el Tribunal Constitucional habrá de velar por su estricta observancia. No puede olvidarse que la Constitución "contempla la necesidad, como consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación, de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tanto en relación a las Comunidades Autónomas como a los Entes locales.

     De esta manera, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre todas ellas, se da sobre la base de la unidad nacional. No cabe discutir, pues, la posición de superioridad que constitucionalmente corresponde al Estado como consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación. Así resulta de la STC 31/2010, que entendió del Recurso De inconstitucionalidad contra la Reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña operada por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, en su FJ 8: "La inequívoca declaración de principio expresada en el art. 1 EAC, esto es, la constitución de Cataluña como sujeto de Derecho "de acuerdo con la Constitución" y con una norma, el Estatuto de Autonomía, que le está subordinada, implica naturalmente la asunción del entero universo jurídico creado por la Constitución, único en el que la Comunidad Autónoma de Cataluña encuentra, en Derecho, su sentido. En particular, supone la obviedad de que su Estatuto de Autonomía, fundamentado en la Constitución Española, hace suyo, por lógica derivación, el fundamento propio que la Constitución proclama para sí, esto es, "la indisoluble unidad de la Nación española", al tiempo que reconoce al pueblo español como titular de la soberanía nacional (art. 1.2 CE) cuya voluntad se formaliza en los preceptos positivos emanados del poder constituyente. Por ello, en fin, el único sentido que cabe atribuir a la referencia del preámbulo del Estatuto al "derecho inalienable de Cataluña al autogobierno" es el de la afirmación de que tal derecho no es sino el que el art. 2 CE "reconoce y garantiza" a las "nacionalidades y regiones" que integran aquélla. Derecho constitucional, por tanto, y, en virtud de esa cualidad, inalienable, esto es, indisponible para los poderes constituidos, y sólo al alcance del poder de revisión constitucional.

     El artículo 137 se refiere al Estado en sentido amplio cuando prescribe que "El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan". De ahí que éstas puedan ser consideradas como órganos del Estado lato sensu. En cambio, si tomamos al Estado en sentido estricto, las Comunidades Autónomas nos aparecen perfectamente diferenciadas y contrapuestas a aquel, ya que tienen competencias exclusivas que pueden hacer valer frente al Estado.

     Otra importante precisión que ha realizado el Tribunal Constitucional en torno a las Comunidades Autónomas es que no han de ser necesariamente iguales entre sí.

     El Tribunal Constitucional ha dicho que las Comunidades Autónomas se caracterizan a la vez por su homogeneidad y su diversidad. Las Comunidades Autónomas, afirma la Sentencia 76/1983 de 5 de agosto (caso LOAPA), en su FJ 2 a),  "son iguales en cuanto a su subordinación al orden constitucional; en cuanto a los principios de su representación en el Senado; en cuanto a su legitimación ante el Tribunal Constitucional o en cuanto que las diferencias entre los distintos Estatutos no podrán implicar privilegios económicos o sociales; en cambio, pueden ser desiguales en lo que respecta al procedimiento de acceso a la autonomía y a la determinación concreta del contenido autonómico de su Estatuto y, por tanto, en cuanto a su complejo competencial. El régimen autonómico se caracteriza por un equilibrio entre la homogeneidad y diversidad del status jurídico-público de las Entidades territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el conjunto estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno".

     Sin embargo esta diversidad tiene sus límites, que, por ejemplo, han tenido ocasión de significarse en la jurisprudencia constitucional relativa a las últimas reformas estatutarias, señaladamente la Reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña operada por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio. Así pues, el TC ha considerado que, en lo que hace al principio autonómico, Cataluña, en tanto que una de las nacionalidades a las que se refiere el artículo 2 de la Constitución, se constituye, de acuerdo con el artículo 1 del EAC, en Comunidad Autónoma y ejerce su autogobierno de acuerdo con la Constitución y el Estatuto, que es, en los términos del artículo 147.1 de la Constitución, su norma institucional básica. Adicionalmente, de acuerdo con el artículo del 5 EAC, este autogobierno se fundamenta en los derechos históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana, lo cual, especialmente en lo relativo a los derechos históricos, sólo se admite por la STC 31/2010, FFJJ 8 y 10,  en la medida en que se entienda que el autogobierno no es sino el que el artículo 2 de la Constitución reconoce y garantiza a las nacionalidades y regiones que integran la Nación española, y que los derechos históricos del pueblo catalán no son equiparables a los de la disposición adicional primera de la Constitución, ni son fundamento jurídico propio del autogobierno catalán, al margen de la Constitución misma.

     La Sentencia número 25/1981 de 14 de julio precisa que las Comunidades Autónomas "gozan de una autonomía cualitativa superior a la administrativa que corresponde a los Entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía de naturaleza política"

     De este modo, la autonomía política de las nacionalidades y regiones tiene una mayor protección constitucional que la autonomía administrativa de los municipios y provincias. Y es reiterada la jurisprudencia constitucional que califica de autonomía política la que corresponde a las Comunidades Autónomas frente a la autonomía administrativa propia de las Corporaciones Locales. Ciertamente, esta posición doctrinal ya ha sido ampliamente matizada posteriormente, reconociéndose tanto el carácter político de los Entes Locales como el de su autonomía.

     La regulación constitucional de las Autonomías, en concreto las del Titulo VIII de la Constitución, es criticable como reconoce la generalidad de los autores. Nota característica de la regulación del Título VIII es  la ambigüedad, consecuencia del método de consenso seguido en su elaboración.

     Puede apuntarse asimismo una carencia de sistemática clara en las normas constitucionales relativas al procedimiento que debe seguirse para alcanzar la autonomía. Estas normas se encuentran diseminadas en los artículos 143, 144, 147, 151 y en las Disposiciones transitorias primera, segunda, cuarta, quinta y sexta. En cuanto a la regulación del contenido de la autonomía aparece dispersa en quince artículos : 3º, 4º, 69.5, 87.2, 131 .2, 133.2, 138.2, 139, 148, 149, 150, 152, 156, 157 y 162.

     Para una información más amplia se pueden consultar las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis elaborada por: Julio Castelao, Profesor Titular. Universidad San Pablo-CEU. Diciembre, 2003.

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