|
|||||||||||||||
Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 95
Ver texto completo del artículo
Concordancias: Artículos 93, 94, 161.1.a), 162, 165, 166, 167, 168.
Sinopsis |
 Versión para imprimir |
Este artículo plantea el problema de las relaciones entre el tratado y la Constitución. Si el artículo 96 prevé, indirectamente, que el tratado tiene un rango superior al de la ley, de este artículo se deduce que el tratado tiene inferior rango a la Constitución, ocupando, por tanto, una posición intermedia entre ésta y la ley.
Para salvaguardar esta preeminencia de la Constitución sobre el tratado, se prevé expresamente un control previo de inconstitucionalidad. Para la interposición de este recurso previo están legitimados tanto el Gobierno como cualquiera de las Cámaras.
A este tipo de control se refiere expresamente el precepto que comentamos.
En el sistema de la Constitución española se sigue muy de cerca el modelo francés. El control es potestativo, pues, según el propio artículo, el Gobierno o las Cámaras podrán requerir al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre la Constitución y las estipulaciones de un tratado internacional cuyo texto estuviera ya definitivamente fijado, pero al que no se hubiera prestado aún el consentimiento del Estado, y en consecuencia la prohibición de celebración de un tratado inconstitucional sin la previa revisión constitucional, queda circunscrita a no manifestar el consentimiento que, como se deduce de los artículos 63 y 64, es competencia del Jefe del Estado, previa autorización, en su caso, del Parlamento.
Ninguna regla de Derecho internacional se opone al control de inconstitucionalidad de los tratados si, como es obligado admitir, el Derecho internacional autoriza a los Estados a determinar en su Constitución los órganos que pueden concluirlos válidamente.
La inconstitucionalidad de un tratado está, como es obvio, directamente relacionada con la Constitución, y como ésta puede ser violada en cuanto a sus disposiciones materiales o bien en cuanto al procedimiento previsto para la conclusión de los propios tratados, la inconstitucionalidad de un tratado puede ser tanto material o de fondo como formal. Esta última se produce cuando el tratado no se celebra válidamente, es decir, cuando se cumplen los requisitos, no se sigue el procedimiento o no intervienen los órganos competentes para la celebración de los tratados previstos en la Constitución. Es ésta una forma de control de la eficacia de los tratados que, por el rango superior a la ley, no pueden realizar los tribunales ordinarios, de ahí la importancia de este control.
Sin olvidar la dificultad con que choca la declaración de la inconstitucionalidad de un tratado ya perfecto, sigo manteniendo la postura a favor del recurso de inconstitucionalidad posterior, sin perjuicio de que puedan ser admisibles algunas fórmulas flexibles que permitan compatibilizar la nulidad del tratado por inconstitucionalidad, con las obligaciones internacionales contraídas.
Uno de los problemas fundamentales del derecho de los tratados es precisamente el de su relación con la Constitución y las leyes, Pero este problema sería exclusivamente teórico si no existiera la posibilidad de control de esta relación, y adquiere, por el contrario, una importancia capital cuando tal control existe.
En nuestro Derecho es la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional el texto normativo que plantea estas cuestiones, al permitir el control previo de constitucionalidad de los tratados y su control posterior, completando en este punto a la Constitución, que expresamente no lo regula. Analizaremos por tanto, el control previo de constitucionalidad y el llamado control posterior.
Existen dos tipos de control previo, el reconocido de forma expresa en el artículo 78 de la LOTC, y el establecido de forma implícita al admitir la posibilidad de que se controle también por esta vía la Ley Orgánica a la que se refiere el artículo 93 de la Constitución.
Analizaremos a continuación los dos supuestos.
El artículo 78.1 de la LOTC establece:
"El Gobierno o cualquiera de las Cámaras podrán requerir al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre la Constitución y las estipulaciones de un tratado internacional, cuyo texto estuviera ya definitivamente fijado, pero al que no se hubiera prestado aún consentimiento.
(...) Dentro del mes siguiente (...) el Tribunal emitirá su declaración, que de acuerdo con lo establecido en el artículo 95 de la Constitución tendrá carácter vinculante."
Vamos a analizar a continuación los aspectos más importantes de este precepto que acabamos de leer: naturaleza, requisitos subjetivos y objetivos y efectos.
Es un problema controvertido el de la naturaleza de la actividad del Tribunal Constitucional en relación con el control previo de constitucionalidad de los tratados, y la doctrina está dividida en este punto. Para unos, se trata de una función consultiva, apoyándose en el propio texto de la Ley que no emplea la palabra recurso para la reclamación y, sobre todo, porque tampoco emplea la palabra sentencia, sino la expresión declaración (vid. Declaración del Tribunal Constitucional 1/1992, de 1 de julio, con ocasión de la ratificación del Tratado de Maastrich y Declaración del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de diciembre, dictada en relación con el Tratado por el que se aprueba una Constitución para Europa).
Para otros, se trata de una verdadera actividad jurisdiccional. Se refiere esta última doctrina a la consulta que el Presidente Washington pidió a los jueces del Tribunal Supremo en materia de tratados y de Derecho internacional.
Los jueces, en esta ocasión, se negaron a emitir dictamen para evitar la asunción de funciones extrajudiciales, tratando además de evitar de esta forma, entrar en la llamada "Political Question". En apoyo de la tesis de la naturaleza jurisdiccional de este procedimiento se alega el carácter vinculante de la declaración y, por tanto, su valor erga omnes. Se trata, afirma Rodríguez Zapata, de una hipótesis parecida a la de los "declaratory judgements" del ordenamiento americano, que trata de comprobar la inconstitucionalidad virtual de determinados hechos o actos prenormativos, que si devienen normas serían inconstitucionales.
Por lo que se refiere a los requisitos subjetivos, la LOTC no contiene un desarrollo completo de este tema que se encuentra, por otra parte, en los Reglamentos del Congreso y del Senado.
En el Reglamento del Congreso (art. 157) se establece que es el Pleno de la Cámara, a iniciativa de los dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los Diputados, quienes pueden acordar dirigir el requerimiento previsto en el artículo 95.2 de la Constitución.
Por su parte, el Reglamento del Senado (art. 147) exige también el acuerdo del Pleno a iniciativa de un grupo parlamentario o 25 senadores.
Es importante señalar que la LOTC ha precisado de forma técnicamente correcta, que el objeto del requerimiento es una propuesta o proyecto de tratado, ya estipulado, es decir, ya negociado (el texto debe estar fijado) al que sólo falta la prestación del consentimiento. No se permite, como ya señaló el Conseil Constitucionnel, el 29 de diciembre de 1978, someter al Tribunal un texto en fase menos avanzada. El Tribunal somete a su control el tratado en las condiciones antedichas, poniéndolo en relación con la Constitución, tanto por lo que se refiere al procedimiento del celebración como a los aspectos materiales, debiendo tener en cuenta, "ex artículo 96.2", la posible contradicción del proyecto de tratado con tratados anteriores, a los efectos de contemplar la posibilidad de modificar éstos.
Planteamos aquí en primer lugar una cuestión previa. El texto del artículo 93 de la Constitución sólo se refiere a la autorización por ley orgánica de tratados que supongan la atribución a una organización o institución internacional del ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Pero una parte de la doctrina señala la necesidad de extender los supuestos de aprobación por ley orgánica a aquellos casos en que se trate de tratados que complementen la Constitución en materias reservadas a la ley orgánica.
Se alega en apoyo de esta tesis el principio de congelación del rango (art. 81.2 de la Constitución), estableciendo la distinción dentro de los supuestos del artículo 94.1 c) de la Constitución, entre los derechos fundamentales y libertades públicas que exigen ley orgánica y los derechos que no la exigen. La doctrina citada incurre aquí, guiada por sus tesis internacionalistas, en importantes contradicciones. En primer lugar, el principio de congelación del rango que se aplica, supone una jerarquización de las normas que es negada en otra parte, al considerar que a los tratados les es aplicable, en relación con otras fuentes, el principio de competencia y no el de jerarquía. Pero lo importante es señalar que no puede extenderse a voluntad la exigencia de ley orgánica y ello por dos razones: la primera, porque no lo ha querido el constituyente, que distingue los supuestos del artículo 93 y del artículo 94, no exigiendo en este caso nada más que la autorización. La segunda, porque es innecesaria la autorización por ley orgánica, toda vez que los tratados, todos, tienen rango superior al de las leyes, incluso al de las leyes orgánicas, y por tanto, el principio de congelación del rango jugaría aquí, en sentido contrario, al señalado por la doctrina citada.
Pero dejando ya estas discrepancias, la doctrina se ha planteado la posibilidad de aplicar a los proyectos de leyes orgánicas del artículo 93 la reclamación previa del artículo 78 de la LOTC, alternativa o sucesivamente a la reclamación del artículo 79 de la LOTC, aceptando ambas posibilidades.
Esta interpretación de la doctrina se ve en este caso justificada por la redacción de los Reglamentos de las Cámaras que no distinguen en esta en esta reclamación entre ley orgánica y autorización.
La modificación de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por la Ley 4/1985 de 7 de junio, que derogó el artículo 79, regulador del recurso previo de constitucionalidad, ha suprimido la posibilidad para los tratados del artículo 93 de que la Ley Orgánica pueda ser objeto de un recurso previo de inconstitucionalidad, pero entiendo que no ha suprimido la posibilidad de que el texto del tratado pueda ser objeto de la consulta previa que prevé el artículo 95.2, porque no se está planteando un problema de control previo de la Ley Orgánica, sino de la constitucionalidad de los tratados y esta cuestión afecta tanto a los del artículo 93 como a los del artículo 94.
Los efectos del requerimiento a que nos estamos refiriendo están reconocidos en el artículo 157 del Reglamento del Congreso y 147 del Reglamento del Senado. Son: la interrupción de la tramitación hasta la decisión del Tribunal y la necesidad de reforma constitucional para la continuación del trámite en el supuesto de estimación del requerimiento.
Por último, cabe preguntarse si el recurso de inconstitucionalidad contra disposiciones contrarias a las normas de ejecución de un tratado es posible. Como ha señalado también la doctrina, es preciso responder afirmativamente, puesto que tales normas de desarrollo están dotadas de la fuerza de resistencia del propio tratado.
Señalemos también, que la inconstitucionalidad de los tratados se puede plantear por la vía de la cuestión de inconstitucionalidad promovida por Jueces y Magistrados, y que tanto ésta como la vía normal, sigue el procedimiento previsto en el Título II de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y produce los efectos generales a que se refieren los artículos 38 a 40 de la propia ley.
En la bibliografía cabe citar, entre otros, los trabajos de Rodriguez Zapata, González Pérez o Almagro Nosete.
Sinopsis realizada por: José Manuel Serrano Alberca, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero 2011.