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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 72
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Concordancias: Artículos 23, 64.1, 66, 71, 74.1, 78.2, 90, 99, 103, 104.1, 109, 134.
Sinopsis |
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I. Introducción: La autonomía de las Cámaras
Históricamente las Cámaras parlamentarias han ido consiguiendo su estatuto en la vida política de los países mediante el enfrentamiento y el antagonismo con otros poderes. En esta pugna fueron tradicionales los conflictos en los reinos medievales entre los reyes y sus Asambleas estamentales, así como el maltrato sufrido a manos de los monarcas absolutos, siglos después. De ahí que cuando los Paramentos consiguen imponer su primacía en los sistemas liberales, las Asambleas se protegen de las injerencias indebidas forjando a su alrededor un escudo que tiene como concepto básico el de la autonomía. Como señala el ATC 52/1994: "El principio de autonomía parlamentaria, constitucional y, en este caso, estatutariamente garantizado, dota a la Asamblea Legislativa de una esfera de decisión propia...".
Esta esfera es propia de cada Cámara, tal y como el art. 72 demuestra palmariamente, y significa, en último extremo, la capacidad de decidir por sí misma su autorregulación (autonomía normativa), su financiación (autonomía financiera), y sus órganos rectores -Presidencia y Mesa- y su apoyo administrativo (autonomía funcional), en último extremo, su régimen interior.
Con este manto protector que comporta la autonomía se hace más cierto el enigmático enunciado del art. 66.3 según el cual las Cortes Generales son inviolables. Si las Cámaras no pudieran decidir por sí mismas en estos ámbitos, su posición política y constitucional quedaría seriamente mermada y, por ende, estarían expuestas a injerencias indebidas de otros poderes, legales o meramente fácticos.
Ahora bien, este ámbito extenso de la autonomía tiene que entenderse hoy en el marco del art. 9.1 CE que sitúa a todos los poderes -también el legislativo- sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Lejos quedan, por tanto, los tiempos de una comprensión casi ilimitada del principio interna corporis acta, que servían de valladar inexpugnable para someter a Derecho la actividad del Parlamento. La autonomía parlamentaria, ha dicho nuestro tribunal Supremo en SSTS de 10 de noviembre de 2006 y 8 de abril de 2008, no puede desviarse de su verdadero contenido material (garantizar la independencia del Parlamento), el cual no permite diseñar un mapa de impunidad que sustraiga a las Cámaras del cumplimiento de la Ley, o que permita obviar las decisiones del Poder Judicial, cuyas resoluciones firmes son de obligado cumplimiento (118 CE y 18 LOPJ).
II. La autonomía normativa
1. La primera premisa para poder sustentar un poder legislativo constitucionalmente fuerte, es la atribución de la capacidad de autorregulación. Esto es, que sus normas de organización, funcionamiento y desarrollo sean aprobadas, modificadas o derogadas por la propia Cámara. Nos encontramos aquí con la definición más literal del concepto de autonomía.
Conviene destacar que esta capacidad aparece conferida por la Constitución a cada Cámara de tal manera que la autonomía queda también preservada frente a la otra Asamblea de manera recíproca.
2. El Reglamento parlamentario, a pesar de su nombre enraizado en la propia tradición, no es comparable con una disposición dictada por el Gobierno al amparo del art. 97 CE. Antes bien, se trata de una norma primaria directamente vinculada a la Constitución (STC 101/1983) y que por ello tiene un valor de ley, aunque esté desprovista de la fuerza propia de la ley (STC 119/1990) y SSTC 226 y 227/2004, 301/2005). De ahí que puedan ser susceptibles de declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional (art. 27.2 d) LOTC, y SSTC 44/1995, 177/2002, 234/2000 y 101/2008), aunque no todas sus normas formen parte del bloque de la constitucionalidad (STC 36/1990). Sin embargo, el Tribunal Constitucional también se ha referido en diversas ocasiones y recientemente en la STC 199/2016 a ¿la limitada perspectiva de control que puede desarrollar este Tribunal en esta jurisdicción de amparo parlamentario, con respeto a la autonomía de la Cámara en el ejercicio de sus funciones de interpretación de su propia normativa¿. En este sentido, el Tribunal entiende que el control de constitucionalidad que realiza debe limitarse a comprobar si la aplicación en el caso concreto de la norma parlamentario y en la interpretación que del mismo se llevó a cabo, respetó el derecho de los parlamentarios a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE).
3. La trascendencia normativa de los Reglamentos parlamentarios difícilmente puede ser exagerada si tenemos en cuenta que son la norma procesal a través de la cual se elaboran las propias leyes, lo que las convierte en un parámetro de constitucionalidad en los vicios in procedendo de una ley (STC 99/1987, STC 97/2002, STC 103/2008 y STC 44/2015). Igualmente importante es la idea de la reserva reglamentaria a la que se refirió la STC 44/1995, y que también analizó la STC 44/2015 según la cual no se pude mediante ley invadir aspectos propios de la regulación del procedimiento parlamentario. En este sentido, señaló el Tribunal que ¿lo realmente definitivo es que esa ordenación procedimental afecta a la autonomía reglamentaria de la Cámara, ya que establece una regulación del procedimiento parlamentario de aprobación de los presupuestos generales que, por su incidencia en el proceso de elaboración legislativa queda reservada al desarrollo normativo de las propias Cámaras de acuerdo con el art. 72.1 CE o a la ley y, por tanto, queda al margen del limitado contenido material que el art. 134.2 CE reserva a la ley de presupuestos. Debe declararse, en consecuencia, que la disposición adicional trigésima de la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2005, es inconstitucional y nula por contradecir los arts. 9.3, 66.2 y 134.2, todos ellos de la Constitución¿.
Son también la norma que sirve para ordenar la vida interna de la Cámara (SSTC 44/1995, 227/2004, 141/2007 y 49/2008) y desde este punto de vista, y dada su naturaleza de reglas del juego parlamentario, la Constitución ha querido concitar sobre los Reglamentos unos especiales niveles de acuerdo o consenso. De ahí que tanto su aprobación como su reforma requerirá mayoría absoluta en una votación final de totalidad. De la dificultad de obtener estos consensos es buena muestra que el Reglamento de Congreso de los Diputados siga siendo, básicamente, el aprobado en 1982. El del Senado, aun reformado en 1994, sigue respondiendo en sus parámetros fundamentales a su versión de 1982.
Por otra parte, conviene resaltar que dado que los Reglamentos parlamentarios son la cabecera del ordenamiento de cada Cámara, precisamente por ello juegan el papel de límite de las demás normas intraparlamentarias, sean éstas escritas o consuetudinarias, que no podrán traspasar los niveles del Reglamento (STC 208/2003 de 1 de diciembre de 2003)
4. La dificultad de obtener acuerdos suficientes para desarrollar reformas reglamentarias de índole formal ha ido acompañada en ocasiones de un excesivo florecimiento de normas interpretativas o supletorias emanadas de las Presidencias de las Cámaras para desarrollar los propios Reglamentos. El Tribunal Constitucional ha advertido, a veces con expresos giros jurisprudenciales, sobre la inidoneidad de esta vía para señalar como mecanismo adecuado la reforma reglamentaria efectuada de acuerdo con el propio Reglamento.
5. Junto con los Reglamentos de cada Cámara, el art. 72.2 prevé la existencia de un Reglamento de las Cortes Generales. Esta previsión se encuentra pendiente de desarrollo veinticinco años después de la entrada en vigor de nuestra Carta Magna, sin que existan razones aparentes que lo justifiquen.
Respecto de este Reglamento parece oportuno hacer dos indicaciones. La primera es de índole formal. Al tratarse de una norma aplicable a las Cortes Generales y no a cada Cámara por separado su texto debe de ser aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara. No cabe aquí, pues, ningún procedimiento alternativo que no pase por la obtención de las dos mayorías absolutas.
La segunda apreciación es de índole material. Aunque en una lectura literal pudiera desprenderse que el Reglamento de las Cortes Generales está destinado a regular exclusivamente las sesiones conjuntas del Congreso de los Diputados y del Senado, nada sería tan erróneo como esto. En efecto, existe una variada gama de materias (desde las competencias en relación con la Corona del Título II, hasta las Comisiones Mixtas pasando, por ejemplo, por las delegaciones internacionales de las Cortes Generales), que explican que el día que se haga (y ya va siendo inexcusable), el Reglamento de las Cortes Generales tendrá que enfocarse desde una perspectiva material mucho mas amplia para dar cobertura normativa suficiente a lo que ahora se resuelve con acuerdos de la reunión conjunta de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado.
III. La autonomía financiera
1. Otro aspecto clave para asegurar la independencia funcional de cualquier órgano o institución es contar con un sistema de financiación suficiente que permita tomar las propias decisiones al respecto dentro de un margen de autonomía imprescindible. Esta ha sido uno de los tradicionales caballos de batalla que enfrentaron en el pasado a los Parlamentos con los Ejecutivos. Y viceversa. Ahí están para demostrarlo los centenares de brillantes páginas escritas en Alemania respecto de la naturaleza jurídica de la Ley de Presupuestos. Debate doctrinal que en modo alguno podía ocultar el trasfondo político que le subyacía.
Por eso la Constitución se ocupa de señalar que las Cámaras "aprueban autónomamente sus Presupuestos".
2. Dicha afirmación merece, a pesar de su evidente claridad, una serie de acotaciones que permitan interpretarla en su conjunto.
La primera precisión es de índole política. Es cierto que el enunciado constitucional habilita a las Cámaras con singular generosidad en su capacidad presupuestaria. Pero no es menos cierto que el continuum mayoritario que se produce entre gobierno y Parlamento ha facilitado sin demasiados problemas que las Cortes hayan hecho un uso razonable de esta autonomía en una línea si no mimética sí bastante coordinada con las directrices gubernamentales. Dicho de otro modo, el uso de su autonomía por parte del Parlamento nunca ha sido empleado como elemento de conflicto con el Ejecutivo, supuesto que al parecer sí ha sucedido en alguna ocasión en determinadas Comunidades Autónomas donde no se daba esa sintonía de mayorías.
La segunda acotación sirve para indicar que la competencia fundamental para la elaboración, aprobación, gestión y liquidación del Presupuesto de las Cámaras cae en el ámbito de sus Mesas. Tanto el art. 31.1 2º RCD como el art. 35.1 in fine RS así como la propia praxis parlamentaria sitúan en la esfera competencial de las Mesas la materia presupuestaria. Parece también pertinente recordar que la Sección 02 Cortes Generales de los Presupuestos Generales del Estado contiene junto a los servicios correspondientes al Congreso de los Diputados y al Senado, otros servicios comunes a las Cortes Generales (Cortes Generales, Defensor del Pueblo, Junta Electoral Central). En estos casos la competencia es ejercida colectivamente por las Mesas de ambas Cámaras reunidas en sesión conjunta. Otra cuestión más para incluir, en su momento, en el nonato Reglamento de las Cortes Generales.
En tercer lugar conviene resaltar que lo que las Mesas de las Cámaras hacen, una vez aprobado el Proyecto de Presupuestos para el próximo ejercicio, es remitirlo al Gobierno, a quien de acuerdo con el art. 134 CE le corresponde en exclusiva la iniciativa de elaboración y presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. El Gobierno, respetuoso siempre de la autonomía de las Cámaras, incluye dicho proyecto en su texto sin retocarlo ni alterarlo. De esta manera el proyecto de presupuesto parlamentario vuelve a la Cámara y serán los diputados y senadores con sus votos quienes validen, en su caso, lo elaborado por sus respectivas Mesas. Conviene recordar que, como cualquier otra sección del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, la sección 02 puede también (y de hecho así ha sucedido en ocasiones), ser objeto de enmiendas. Bien es cierto que salvo en algún caso excepcional (previo consenso parlamentario) los proyectos presupuestarios han sido siempre aprobados tal cual.
3. Por último es menester recordar que esta autonomía financiera se extiende también a la gestión y liquidación de los Presupuestos aprobados, así como al control de ejecución del mismo. Cualquier otra solución menoscabaría de forma peligrosa el sólido principio de la autonomía financiera que la Constitución ha querido otorgar al Parlamento.
IV. La autonomía funcional
1. La genuina autonomía de una institución pasa necesariamente por tener la capacidad de autoorganizarse así como por contar con los medios humanos y materiales que permitan ejercer cabalmente sus funciones. Por ello, bajo el epígrafe de autonomía funcional hay que incluir dos aspectos distintos, aunque interrelacionados.
El primero estriba en la potestad constitucional que tienen las Cámaras para elegir sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas. El segundo, se encuentra en la capacidad para regular el Estatuto de Personal de las Cortes Generales.
2. De la importancia de la figura del Presidente de una Asamblea parlamentaria da buena cuenta la venerable institución del speaker británico. A partir de su creación el Parlamento del Reino Unido empieza a tener un referente o contrapoder que oponer al Monarca. El auge de la institución marcha paralelo con el fortalecimiento de la figura de su Presidente.
Nuestra Constitución opta por recoger la capacidad de las Cámaras para elegir sus respectivos Presidentes, es decir, cada una el suyo. Como es lógico los Reglamentos exigen que esta elección tenga lugar entre sus miembros, excluyendo la posibilidad de Presidencias extraparlamentarias.
Conviene también resaltar frente a confusiones interesadas que nuestra Constitución no recoge la figura de un Presidente de las Cortes Generales. Es cierto que existe una previsión de que las sesiones conjuntas de las dos Cámaras sean presididas por el Presidente del Congreso de los Diputados. Y es igualmente cierto que esta previsión se extiende a las reuniones conjuntas de las Mesas de ambas Cámaras. Pero es también cierto y evidente que el constituyente descartó expresamente la posibilidad de un Presidente de las Cortes Generales. Este rechazo fue evidente a la enmienda 510 del Grupo Parlamentario Mixto del Congreso que proponía añadir a la redacción hoy vigente la expresión "... que lo será de las Cortes Generales". Los argumentos del diputado Cisneros dejan claros los motivos para no aceptar tal propuesta. (véase Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados nº 80 de 2 de junio de 1978). No hay, por tanto, Presidencia de las Cortes Generales sino presidencia del Presidente del Congreso de los Diputados cuando tengan lugar sesiones conjuntas.
3. Nuestra Constitución opta asimismo por un sistema colectivo de dirección de la Cámara cuando incluye entre las competencias de ésta elegir a los demás miembros de sus Mesas. Frente al sistema anglosajón de presidencia única y personalizada, nuestro ordenamiento ha elegido el sistema continental de Mesa o Bureau. Las Mesas "órganos rectores de las Cámaras" en común expresión de los arts. 30.1 RCD y 35.1 R.S vienen así a ser reconocidas en su papel más institucional frente al carácter netamente político de las Juntas de Portavoces.
Por otra parte, suelen producirse al inicio de cada Legislatura pactos políticos que si bien no aseguran la presencia de todas las fuerzas políticas en las Mesas, vienen, al menos, a dotar de una pluralidad suficiente a la Mesa como institución. En todo caso parece oportuno recordar que merced a su sistema de elección por el pleno de la Cámara, los miembros de las Mesas no son jurídicamente representantes de los Grupos Parlamentarios en aquellas, sino representantes de todos los diputados o senadores. Les es por ello razonablemente exigible un nivel suficiente de objetividad e independencia en el ejercicio de sus importantísimas funciones.
Se ha destacado por el Tribunal Constitucional que los diputados tienen el derecho a formar parte de las Mesas de las Cámaras parlamentarias, con los requisitos que los reglamentos parlamentarios establezcan, y que dicha facultad pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria. Y ello es consecuencia de la naturaleza e importante función que le corresponde a la Mesa en los actuales Parlamentos y su imprescindible labor técnico-jurídica, ¿dirigida a ordenar y racionalizar el funcionamiento de las Cámaras para su mayor eficiencia, como foro de debate y participación en la cosa pública¿ (STC 38/1999, FJ 3).
4. Sería muy difícil, por no decir imposible, que las Cámaras pudieran ejercer sus trascendentales tareas constitucionales con la mera presencia de los diputados y senadores. Como cualquier órgano constitucional la existencia de una Administración preparada para planificar, desarrollar y ejecutar las decisiones adoptadas por los parlamentarios se revela como algo autoevidente.
Lo que sucede es que difícilmente podrían las Cámaras ejercer con independencia y autonomía sus funciones, si esta Administración auxiliar dependiera básicamente de aquel a quien por imperativo constitucional (art. 66.2 CE), tienen que controlar. Por consiguiente, la Carta Magna señala que las Cámaras, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Se sienta así una importante premisa en la consolidación de la autonomía funcional que estamos considerando.
Parece oportuno recordar que este personal lo es de las Cortes Generales en su conjunto y no de una Cámara u otra por más que el trabajo se desempeñe, lógicamente, en el Congreso o en el Senado. Esta fórmula, poco habitual en el Derecho comparado, ha funcionado de manera notable en España sin que se hayan producido especiales disfunciones al respecto.
5. Dada la ausencia de un Reglamento de las Cortes Generales, la práctica ha llevado a que hayan sido las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta las que hayan aprobado el Estatuto del Personal. Se han aprobado hasta tres Estatutos: el primero de 1983, el segundo de 1989, y el tercero, hoy vigente, aprobado por Acuerdo de 27 de marzo de 2006, y modificado por Acuerdos de 16 de septiembre de 2008, de 21 de septiembre de 2009 y de 10 de mayo de 2016. Esta praxis ha sido sancionada de manera positiva por el Tribunal Constitucional, a pesar de las dudas que semejante fórmula ofrece a determinados sectores doctrinales.
En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional dejó claro en su STC 139/1988 que al tratarse de una norma directamente vinculada a la Constitución y con un ámbito material específicamente reservada a la misma, el Estatuto del Personal no es "... una disposición de categoría inferior a la ley, sino antes bien, de una norma que de acuerdo con la reserva constitucional establecida goza de fuerza de ley y que, asimismo, por proceder del Poder Legislativo, posee valor de ley".
Esta doctrina ha sido mantenida de manera constante por el Tribunal incluso a efectos de su control jurisdiccional.
V. Los poderes de los Presidentes de las Cámaras
1. La relevancia constitucional atribuida a los Presidentes de las Cámaras se desprende sin esfuerzo de las tareas que a los mismos atribuyen sus Reglamentos (art. 32 RCD y art. 37/ RS). Esta importancia se ve reforzada en el caso de la Presidencia del Congreso por las tareas constitucionales atribuidas por ejemplo en los artículos 99.1 y 5 y 64.1 de nuestro Texto Fundamental.
2. La Constitución ha querido, no obstante, incluir un precepto que como el art. 72.3 es una de las muestras más evidentes del clásico principio liberal y democrático de la separación de poderes. Dicha norma, al atribuir a la Presidencia de las Cámaras todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de las respectivas sedes, está efectuando una reasignación competencial ratione locii en términos absolutos ("todos").
3. Esta regla sitúa al Presidente de la Cámara como autoridad indiscutida frente a cualquier tipo de injerencia externa. No parece ocioso recordar que estas facultades son, en cierto modo, el complemento lógico a la derogación específica que de ciertos principios suponen las prerrogativas previstas en el art. 71 CE.
El art. 72.3, que necesariamente habrá de interpretarse en función de los Reglamentos de las Cámaras (también para los Presidentes juega el art. 9.1 CE) tiene una doble vertiente: las facultades administrativas y los poderes de policía.
4. En punto a las facultades administrativas es evidente que esta potestad incluye en primer término las competencias sobre la Administración parlamentaria a la que anteriormente nos referíamos. Igualmente cubre los aspectos financieros de gasto y pago, así como la actividad de contratación.
Mención especial merece la actividad que las Cámaras destinan al mantenimiento o ampliación de sus respectivas instalaciones. En muchas ocasiones esta actividad implicaría la concesión de las preceptivas licencias urbanísticas o de índole similar. Mientras que su necesidad es evidente cuando se trate de actuaciones realizadas extrasede, no está claro que para aquellos que se realicen en el interior de las sedes, sea menester requerir otra autorización que la del propio Presidente de la Cámara. Otra solución se antoja contraria a la propia dicción, clara y tajante, del art. 72. 3.
5. En relación con las facultades de policía, la llamada "inmunidad de sede", parecen claramente vinculadas a la apelación general a la inviolabilidad de las Cortes (art. 66.3) y a la propia protección penal que el ordenamiento ofrece a las Cámaras (arts. 429 y siguientes C.Penal).
A estos efectos, el Presidente de la Cámara no sólo es la autoridad de referencia para todo el personal de seguridad al servicio de la misma, sino quien debe de tomar las medidas que estime oportunas cuando el orden de la Institución se vea alterada. Esta solución es la lógica cuando lo que se pretende es la autorregulación, es decir la autonomía, de la propia Cámara para afrontar las incidencias acaecidas en su seno.
Conviene, por último destacar que cuando se trata de la alteración del orden por actuaciones de los propios parlamentarios, los Reglamentos de las Cámaras establecen de manera tasada las conductas, procedimientos y sanciones que pueden y deben tenerse en cuenta, sin que por ello sea previsible una actuación arbitraria o indiscriminada de la Presidencia.
Para ampliar esta información se pueden consultar las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Manuel Alba Navarro, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizado por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.