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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 66
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Concordancias: Artículos 1, 68, 69, 81, 82, 83, 84, 87, 89, 90, 93, 94, 99, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 134, 167, 168.
Sinopsis |
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I. Introducción
La naturaleza y el contenido de este precepto están hondamente condicionados por su ubicación sistemática como primer artículo del Título III dedicado a las Cortes Generales. Por ello se consagra a regular los aspectos básicos, o esenciales de las Cortes Generales que luego serán desarrollados en muchas normas tanto de la propia Constitución como de rango inferior.
Esta naturaleza conlleva también que el artículo 66 sea una norma de valor hermenéutico principal. Muchos preceptos de la propia Constitución cuando tienen necesidad de ser interpretados para su ulterior aplicación exigen una lectura detenida del artículo 66, dado su carácter determinante sobre los principios de nuestro sistema representativo
II. Naturaleza representativa
La primera afirmación contenida en el precepto, es decir, lo regulado en el art. 66.1, hace referencia a dos grandes cuestiones: la naturaleza representativa de las Cortes Generales y su estructura bicameral.
Durante buena parte de nuestra historia constitucional la naturaleza representativa del Parlamento ha sido enunciada de manera retórica pero no se ha correspondido con una realidad fáctica. Es cierto que el sistema teórico del liberalismo imputaba a la nación la soberanía como sustituto del monarca absoluto (vid, p. ej. Art. 3 C.1812), pero no es menos cierto, que muchos otros textos constitucionales rehuían expresarse con claridad sobre este extremo o, de manera palmaria, optaron por una soberanía "compartida" (vid. C.1876). Todo ello acompañado por un sistema electoral que sólo de manera muy lenta y gradual irá alcanzando cotas de representatividad efectivas y, aun así, lastradas por el caciquismo y la corrupción.
La Constitución ha querido dejar claro desde el primer momento (Preámbulo y art. 1.2) que la soberanía reside en un solo titular: el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado. Esta tajante afirmación democrática de principio sitúa a nuestro texto constitucional en el entorno de las constituciones democráticas de su época y cierra cualquier debate sobre la existencia de otros titulares de la soberanía; debate que sin embargo ha generado en los últimos tiempos una amplia jurisprudencia constitucional, que, como no podría ser de otra manera, viene a incidir en el hecho de que la soberanía reside, en todo caso, en el pueblo español (SSTC 247/2007, 12 y 103/2008, 31/2010, 42/2014, 138/2015, 259/2015, 128/2016, 90/2017 y 114/2017).
Esto no obstante, el Pueblo español (art. 1.2) o la Nación española (art. 2) siendo realidades ciertas, no son, sin embargo, realidades continuamente operativas. De ahí que todas las democracias hayan optado, aunque no necesariamente de manera excluyente, por la fórmula de la democracia representativa. Esto es, habiendo un titular claro de la soberanía, debe existir igualmente un procedimiento para hacerse representar (art. 23) y un sujeto que detente esa representación. A esta necesidad viene a responder cabalmente el art. 66.1. Lo que este artículo regula no es el carácter soberano de las Cortes Generales (inexistente por otra parte) sino su naturaleza representativa del soberano constituyente y constitucional: el pueblo español.
No es casual tampoco la ordenación de los diferentes apartados del art. 66. Si la Constitución le atribuye unas potestades (legislativas, presupuestaria, de control, etc.) es, precisamente porque de manera previa ha establecido su carácter representativo del soberano. Sin esta afirmación todo lo demás sobra. Como ha señalado el propio Tribunal Constitucional, las Cortes Generales "...en su doble condición de representantes del pueblo español (art. 66.1 CE), en quien reside la soberanía (art. 1.2 CE) y de titulares de la potestad legislativa (art. 66.2 CE) hacen realidad el principio de toda democracia representativa, a saber, que los sujetos a las normas sean, por vía de la representación parlamentaria, los autores de las normas, o dicho de otro modo, que los ciudadanos sean actores y autores del ordenamiento jurídico" (STC 241/1990 de 15 de febrero).
Esta relación representativa recae en un órgano denominado Cortes Generales. Con semejante nombre se ha buscado un doble objetivo. Por una parte, mantener el nombre característico de la tradición histórica que enlaza con nuestra Edad Media, pero también con nuestra primera Constitución liberal, la de 1812. Este respeto a la historia está extendido en diferentes países donde amén de la utilización del genérico sustantivo "Parlamento" aparecen denominaciones tradicionales tales como Dieta, Cámara de los Comunes, etc.
Por otra parte, la adición del adjetivo "Generales" viene a evitar lo que ya era previsible en el momento constitucional. Admitida la existencia de Asambleas Legislativas en el ámbito autonómico, era fácil pronosticar que más de una Comunidad rescataría el nombre tradicional de Cortes para su Parlamento (así p. ej. Aragón, Valencia, Castilla-La Mancha, etc., etc.). Dado que las Cortes de España son Generales se evita cualquier atisbo de confusión con otros órganos legislativos.
III. El bicameralismo
Mayor relevancia tiene la opción constitucional por un Parlamento bicameral. En efecto, el órgano complejo Cortes Generales está formado por dos Cámaras: el Congreso de los Diputados y el Senado. La opción constitucional por un Parlamento bicameral se puede explicar por varias razones. La primera de ellas es de carácter histórico. Si se atiende a la secuencia temporal de vigencia de las diferentes Constituciones, en España podemos observar con facilidad que han sido más frecuentes y más duraderas aquellas constituciones que optaron por un sistema bicameral por más que el monocameralismo fuese el régimen de textos tan destacables como el de 1812 o el de 1931.
En segundo lugar, las propias Cámaras Constituyentes nacidas al amparo de la Ley para la Reforma Política de 4 de enero de 1977 eran de estructura bicameral. Este dato (infrecuente para un proceso constituyente) no fue en modo alguno óbice para la realización de un trabajo de elaboración constitucional que se cuenta sin duda entre los más brillantes de nuestra historia. Y ello en un régimen bicameral de paridad casi absoluta.
En tercer término, el sistema bicameral se atisbaba como una fórmula posible para dar solución a sistemas de representación complementarios al puramente poblacional. En este sentido es especialmente reveladora la afirmación del art. 69.1 según la cual el Senado es la Cámara de representación territorial.
Por último, y en contra de lo que algunos han afirmado, la realidad bicameral se ha extendido con bastante éxito en muchos países que han experimentado procesos democratizadores en los últimos años del siglo XX. Polonia o la República Checa son un buen ejemplo de lo que aquí se afirma. Basta también con acudir a los datos de la Unión Interparlamentaria para poder apreciar la exactitud de esta afirmación. Incluso en Gran Bretaña los debates y trabajos sobre la reforma de una institución tan peculiar como la Cámara de los Lores no van encaminados a su supresión sino a su actualización y reforma, que, estando todavía inconclusa, ha supuesto ya la eliminación de los pares hereditarios.
El sistema bicameral instaurado en nuestra Constitución no es, en todo caso, un sistema de bicameralismo equilibrado o perfecto sino lo que la doctrina denomina como un bicameralismo imperfecto, atenuado o desequilibrado. Y esto es así porque una de las dos Cámaras, el Congreso de los Diputados, tiene atribuciones o facultades claramente supriores a las que se otorgan al Senado. Como muestra basta señalar que la confianza al Presidente del Gobierno la atribuye el Congreso de los Diputados (art. 99), que es quien también puede cesarle mediante una moción de censura (art. 113) y que la última palabra en el procedimiento legislativo, con escasísimas excepciones, la tiene también el Congreso de los Diputados (art. 90), siendo la función única del Senado la de oponer su veto o introducir enmiendas al texto legislativo remitido por el Congreso (SSTC 234/2000, 97/2002, 119/2011 y 136/2011). Esta realidad palmaria y evidente y por ello indiscutible, no debe de hacer olvidar el carácter bicameral de las Cortes Generales y que es a éstas a quienes el art. 66.2 atribuye determinadas potestades y no a cada Cámara por separado.
En resumen, las Cortes Generales son un órgano constitucional de naturaleza compleja y estructura bicameral, lo que origina una regulación reglamentaria diversificada en los Reglamentos de cada Cámara y en su nonato Reglamento de las Cortes Generales.
IV. Funciones de las Cortes Generales
La Constitución, una vez hecha la afirmación básica sobre el carácter representativo de las Cortes Generales pasa en el art. 66.2 a determinar las funciones esenciales del Parlamento. Desde la célebre declaración contenida en el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 cualquier Constitución merecedora de tal nombre tiene que consagrar la separación de poderes. Precisamente a regular las funciones que corresponden a las Cámaras va destinado el artículo 66.2. Aunque hoy en día el principio de división o/y separación de poderes aparece formulado en términos distintos a los que se planteaban a fines del XVIII, el principio como idea-fuerza permanece inalterable.
Esta determinación competencial está también condicionada por la forma política adoptada por un Estado. España, al optar en su art. 1.3 de la Constitución por una Monarquía parlamentaria articula un juego de poderes en el que, con independencia del respeto y separación mutua, éstos se encuentran mucho más imbricados que lo que sucedería de haber elegido un modelo presidencial.
1. Función legislativa
No es casual que en el orden de funciones la primera sea la potestad legislativa del Estado. No en vano es clásica la equivalencia entre Parlamento y Poder Legislativo. Esta potestad, que se ejerce en los términos del Título III de la Constitución y del Reglamento del Congreso de los Diputados y del Senado, necesita de varias precisiones.
Por una parte estamos hablando del ejercicio de una potestad por un poder constituido, no por el poder constituyente en el pleno ejercicio de su soberanía. De ahí que el ejercicio de la potestad legislativa esté siempre sometido a la supremacía de la Constitución. De otra manera las Cortes Generales estarían ejerciendo de facto un poder constituyente para el que no están habilitadas salvo que ejerciten las competencias y procedimientos del Título X de la Constitución (por todas vidSTC 76/1983, de 5 de agosto). Ello no quiere decir, claro está, que sólo quepa una posible opción para el desarrollo legislativo del texto constitucional (cfr. STC 194/1989, de 16 de noviembre).
Por otra parte, la potestad legislativa no es exclusiva de las Cortes Generales. El Gobierno puede llegar a ejercerla bien por delegación de las propias Cortes (art. 82), bien como consecuencia del despliegue de competencias propias (art. 86), a través de Decretos-leyes. Aun así, frente al carácter amplio de la potestad legislativa de las Cámaras que sólo encuentra su límite en la propia Constitución, el Gobierno tiene atribuida su competencia en el marco de condiciones limitadas y sometidas, en todo caso, a una ulterior convalidación del Congreso de los Diputados.
En un sistema constitucional territorialmente descentralizado y plural, las Cortes Generales gozan de la potestad legislativa del Estado, pero no de toda la potestad legislativa en el Estado. En efecto, en la medida en que las Comunidades Autónomas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137) disfrutan también de una potestad legislativa propia (art. 152.1 y 153 a) entre otros), que desarrollan las correspondientes Asambleas Legislativas. Aquí entra en juego todo el sistema de relaciones internormativas entre el derecho del Estado y el de las Comunidades Autónomas. En todo caso ello no implica la superioridad jerárquica de un ordenamiento sobre otro sino la necesidad de perfilar el sistema competencial que determinará, en última instancia, la capacidad del Estado o de la Comunidad Autónoma para el ejercicio de la potestad legislativa. Y eso siempre que no tenga que acudir de manera coordinada y concurrente al ejercicio de esta potestad (p. ej. en el caso de los Estatutos de Autonomía).
2. Función Presupuestaria
La segunda función clásica de los Parlamentos ha sido tradicionalmente la de aprobar créditos o allegar recursos financieros para el poder ejecutivo. De hecho en la Edad Media los monarcas se veían obligados a recurrir a las cámaras estamentales cuando las finanzas regias estaban necesitadas. La consagración liberal del binomio libertad-propiedad como eje de la actuación del poder público, determinó la fijeza del clásico principio británico según el cual no taxation without representation. En este sentido, recordaba la STC 3/2003, de 16 de enero que ¿el presupuesto nace vinculado al parlamentarismo. En efecto, el origen remoto de las actuales leyes de presupuestos hay que buscarlo en la autorización que el Monarca debía obtener de las Asambleas estamentales para recaudar tributos de los súbditos.¿
Por ello, nuestra Constitución atribuye a las Cortes Generales la competencia de aprobar los Presupuestos. Una vez superada la vieja polémica de la doctrina alemana sobre la naturaleza jurídica de las leyes de Presupuestos (ley formal/ley material), es evidente que éstos tienen una naturaleza claramente legislativa y tienen fuerza de ley (como se dijo tempranamente en la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2, y luego se reiteró, por ejemplo, en las SSTC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4; 3/2003, de 16 de enero, FJ 4; y 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4). Sin embargo, tal y como esta última sentencia se ocupa de recordar "el Parlamento aprueba los presupuestos Generales que el Gobierno elabora (art. 134.1 CE) en el ejercicio de una función específica desdoblada de la genérica potestad legislativa..."
De este modo, como señaló la STC 3/2003 en su FJ 4 ¿las Cortes Generales ejercen, como hemos dicho, una función específica y constitucionalmente definida a la que hicimos referencia en la STC 76/1992, de 14 de mayo [FJ 4 a)]. A través de ella, cumplen tres objetivos especialmente relevantes: a) aseguran, en primer lugar, el control democrático del conjunto de la actividad financiera pública (arts. 9.1 y 66.2, ambos de la Constitución); b) participan, en segundo lugar, de la actividad de dirección política al aprobar o rechazar el programa político, económico y social que ha propuesto el Gobierno y que los presupuestos representan; c) controlan, en tercer lugar, que la asignación de los recursos públicos se efectúe, como exige expresamente el art. 31.2 CE, de una forma equitativa, pues el presupuesto es, a la vez, requisito esencial y límite para el funcionamiento de la Administración¿
Por ello el ejercicio de la potestad presupuestaria está sometida a requisitos y condiciones muy específicas (vid. Art. 134) y su desconocimiento o tergiversación llevaría a determinar un uso ilegítimo de esta potestad (vid. STC 3/2003, de 16 de enero). Si el ejercicio de la misma se efectúa por las Cámaras de conformidad con los Reglamentos parlamentarios la disciplina sustancial de los Presupuestos la encontramos en la Ley General Presupuestaria.
3. Función de Control
Controlar la acción del Gobierno es, tal y como se ha señalado, una atribución competencial directamente derivada del carácter de régimen parlamentario consagrado en nuestra Constitución (art. 1.3). El Gobierno nace, en última instancia, de la confianza del Congreso de los Diputados (art. 99) y debe de mantener esta confianza durante el ejercicio de su función.
Esta relación de confianza no se detiene en la investidura del Presidente del Gobierno sino que permite y justifica que el Parlamento vigile y controle la acción del ejecutivo toda vez que éste responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados (art. 108).
Sin embargo, la potestad de control no es exactamente la de determinar su responsabilidad. De hecho, mientras que ésta última es del Congreso de los Diputados tal y como se ha señalado, la función de control es de las Cortes Generales, también del Senado. Para ello la Constitución establece en su Titulo V una serie de mecanismos constitucionales (preguntas, interpelaciones, peticiones de información, etc., etc.), que los Reglamentos parlamentarios se han ocupado de desarrollar in extenso. La función de control es tan importante para el correcto desarrollo de la dinámica constitucional que en relación con las preguntas e interpelaciones, la propia Constitución en su art. 111,1 ordena de manera taxativa que "Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal".
Así como el principio mayoritario propio de los sistemas democráticos conlleva que las leyes sean el producto de la voluntad de las fuerzas mayoritarias que de este modo ejercen materialmente la potestad legislativa, en el caso de la función de control, siendo la titularidad de las Cámaras en su conjunto, el ejercicio real corresponde a la minoría. Ello no impide p. ej. que los diputados o senadores de la mayoría no puedan formular preguntas o interpelaciones pero el verdadero acento de la función de control hay que situarlo en la oposición. Esta misma idea la encontramos también en la jurisprudencia constitucional, SSTC 177/2002, 208/2003 y 89 y 90/2005. De ahí la vinculación que en determinadas ocasiones ha realizado el Tribunal Constitucional entre la función de control y el derecho de sufragio pasivo (art. 23.2) como expediente práctico para residenciar ante el propio Tribunal y por vía de amparo las hipotéticas violaciones a la función parlamentaria de control. (STC 225/1992, de 14 de diciembre).
Respecto a la función de control que ejercen las Cortes Generales resulta importante señalar que durante la XI Legislatura, que finalizó como consecuencia de la aplicación del artículo 99.5 de la Constitución, se produjo un debate entre el Gobierno que se encontraba en ese momento en funciones y el Congreso de los Diputados, que derivó en el planteamiento de un conflicto de atribuciones entre la Cámara y el Gobierno de la Nación como consecuencia de la invasión de las atribuciones de la Cámara producida por la decisión del Gobierno de no someterse a la función de control de la acción del Gobierno. La propuesta de planteamiento de conflicto de atribuciones fue presentada por los Grupos Parlamentarios Socialista, Podemos-En Comú Podem-En Marea, Ciudadanos, Esquerra Republicana, Catalán (Democràcia i Llibertat), Vasco (EAJ-PNV) y Mixto y fue aprobada en la sesión plenaria de 6 de abril de 2016 (DS del Congreso de los Diputados número 7, de 6 de abril de 2016).
4. Otras funciones
Una vez perfiladas las funciones "típicas" o clásicas, el texto constitucional utiliza una fórmula prudente de cierre al señalar que corresponden a las Cortes Generales "las demás competencias que les atribuya la Constitución" (art. 66.2).
Bajo esta determinación genérica se pueden englobar funciones importantes que la propia Constitución residencia en las Cámaras. A modo de ejemplo y sin voluntad de exhaustividad se pueden señalar las relacionadas con la reforma constitucional (arts. 167 a 169) las de designación o propuesta de miembros de otros órganos constitucionales (art. 122.2, art. 159) o de relevancia constitucional (art. 54); o todas aquellas competencias relacionadas con la Corona (arts. 57.3; 57,4; 59.2; 59.3; 60.1; 61.1 y 61.2).
Cuestión interesante es que este cúmulo de competencias tienen que estar situadas en el ámbito de la propia Constitución. Ello implica que la autoatribución por las Cortes Generales de potestades o competencias atribuidas por la Constitución a otros órganos constitucionales no es en absoluto conforme con el texto fundamental (vid. en este sentido STC 76/1983 de 5 de agosto). Esta actuación significaría, a juicio del Alto Tribunal, tanto como colocarse en posición de poder constituyente alterando el reparto competencial de funciones que la propia Constitución ha realizado.
Por el contrario y siempre que se parta del respeto a la distribución constitucional de competencias, nada impide que instrumentos jurídicos de rango legal permitan una ampliación del acervo competencial de las Cortes Generales. Esta práctica, que se ha llevado a cabo en diversas ocasiones (vgr. Ley 39/1995, de 19 de diciembre de Organización del Centro de Investigaciones Sociológicas; Ley 34/1998, de 7 de octubre del Sector de Hidrocarburos; Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre de Protección de Datos de carácter personal, Ley 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la gestión de la deuda externa; Ley 37/2010, de 15 de noviembre, por la que se crea la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales; Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, etc.) ha sido convalidada por el propio Tribunal Constitucional (vid., p. ej. STC 108/1986 de 29 de julio)
V. Inviolabilidad de las Cortes Generales
El art. 66 se cierra con la afirmación tajante de que las Cortes Generales son inviolables. Es esta una aserción que hay que entender en el puro carácter prescriptivo del lenguaje jurídico toda vez que la contumacia de los hechos ha desmentido en ocasiones esta inviolabilidad.
Situada en ese ámbito, la inviolabilidad de las Cortes Generales no es una consideración que se revele como autoevidente. Frente a la mayor claridad conceptual de la prerrogativa individual de la inviolabilidad (art. 71.1), el carácter institucional o corporativo de la misma tiene un perfil más difuso.
En todo caso, el Tribunal Constitucional ha venido a vincularla (al igual que la inviolabilidad individual) a la función que cumple al considerarla "como condición necesaria que es para asegurar la plena independencia en la actuación de uno y otros" (ATC 147/1982, de 22 de abril).
Visto así cobra sentido el enfoque de algunos autores que sitúan la inviolabilidad como una garantía institucional (garantía de las garantías) del propio Parlamento y de su continuidad frente a los demás poderes.
En esta línea hermenéutica que vincula el art. 66.1 con el art. 71.2 (STC 206/1992, de 27 de noviembre) se puede entender, por ejemplo, la especial protección dispensada por el vigente Código Penal tanto en relación con el delito de rebelión (art. 472. 4º CPe) como en los diversos tipos contemplados en la sección primera del Capítulo III del Título XXI bajo la denominación "Delitos contra las Instituciones del Estado" (art. 492 y siguientes).
La inviolabilidad vendría a ser así un manto protector global necesario para el correcto ejercicio de tan importantes funciones constitucionales.
En cuanto a la bibliografía básica destacan los trabajos de Garrorena, Manzella, Punset y otros citados en la bibliografía que se inserta
Sinopsis realizada por: Manuel Alba Navarro, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizado por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero 2011.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.