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Inicio > Constitución española > Título II. De la Corona > Sinopsis artículo 56
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Concordancias: Artículos 1.3, 57.1, 64, 90.2, 91, 92.2, 99, 108, 113, 114, 117.1, 123.2, 124.4, 151.2.4º, 152.1, 159.1, 168.
Sinopsis |
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Con este artículo se inicia la parte orgánica de la Constitución y, en cabeza de la misma se sitúa, por vez primera en nuestra historia constitucional, el Título referido a la Monarquía, el Título II, que lleva por rúbrica, también por vez primera en nuestro constitucionalismo, "De la Corona".
Quiso así el constituyente subrayar, por un lado, la superior posición de la Corona, situada por encima -formal e institucionalmente, que no en poder político- de los poderes del Estado, especialmente, de las Cortes Generales y del Gobierno; y, por otro, su significación y relevancia dentro de la forma política del Estado, definida en el artículo 1.3 como Monarquía parlamentaria.
Pues bien, el primer artículo dedicado a la Corona, el 56, actúa, si es que así puede decirse, como un "artículo marco" o definitorio de los rasgos caracterizadores de la Monarquía. Consta de tres párrafos, que comentaremos por separado. En el primero de ellos se califica al Rey como Jefe del Estado y se le atribuyen las tres grandes funciones de la institución; en el segundo se hace referencia a los títulos del Rey, y, en fin, en el último, se consagran dos privilegios -entendido este término en su sentido etimológico- del Monarca: la inviolabilidad y la irresponsabilidad, que se hacen posibles en virtud del instituto del refrendo, expresamente regulado en otro precepto de la Constitución.
Desde este planteamiento, nos adentramos en el análisis del artículo 56.
Jefatura del Estado
Después de haberse referido la rúbrica del Título II a la Corona, el texto articulado pasa a referirse al titular de la institución, el Rey, del que se afirma, en una primera aproximación de gran contenido, que "es el Jefe del Estado", y, además, "símbolo de su unidad y permanencia". A continuación, el artículo 56 enumera algunas de las atribuciones que corresponden al Monarca como Jefe del Estado: moderar, arbitrar, representar internacionalmente al Estado y ejercer las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes.
Late en este precepto, como puso de relieve R. Entrena Cuesta, la preocupación del constituyente por perfilar una Corona sin responsabilidad y sin poder, compatible absolutamente con el régimen parlamentario. Y es significativo señalar que este precepto -y en general los relativos a la Corona- apenas sufrió modificación en su tramitación parlamentaria, porque era uno de los "consensuados" por los constituyentes.
De la dicción constitucional que acaba de reproducirse, siguiendo a M. Herrero R. de Miñón, cabe tener en cuenta dos elementos para construir dogmáticamente un definición constitucional de la figura del Rey: su posición en la Jefatura del Estado y su condición de símbolo.
* La atribución al Rey de la Jefatura del Estado es nota común de todos los regímenes monárquicos. Sin entrar aquí a recordar el proceso evolutivo que determina que el Rey pase de ser, en las Monarquías del siglo XIX, el Jefe del Ejecutivo, con un poder real y efectivo, a configurarse como un órgano situado al margen de los demás poderes del Estado, como puro poder moderador de los mismos, sí queremos insistir en que nuestra Constitución de 1978 considera a la Corona -y no podía ser de otro modo en un sistema democrático- como uno de los órganos constitucionales del Estado, aquél que se encuentra en el vértice de la organización estatal, el de mayor dignidad formal y posición. De ahí su carácter "soberano".
Por lo que a la segunda referencia constitucional se refiere, la mención de que el Rey es símbolo de la unidad y permanencia del Estado, tiene, en cuanto a la idea de unidad, una significación política doble:
- Por un lado, la Corona representa la unidad del Estado frente a la división orgánica de poderes, por cuya razón se imputan al Rey una serie de actos (nombramiento de Presidentes del Gobierno, convocatoria de Cortes, promulgación de las leyes, administración de la justicia, expedición de los decretos...), con independencia de cuál sea el peso político de la intervención regia en la adopción de dichos actos.
- Representa igualmente al Estado español uno, en relación con los entes político-territoriales en que éste se divide, esto es, las Comunidades Autónomas, cuyos derechos ha de respetar el Rey (artículo 61.1).De otro lado, la idea de la permanencia alude al carácter hereditario de la Corona, en relación con el cual, a través del artículo 57, se asegura la sucesión en la continuidad de un régimen de la misma naturaleza. El Rey, en la medida en que no es elegido por las fuerzas políticas y sociales, ni responde ante ellas -de esto se tratará más adelante, al hablar del refrendo- tiene capacidad para expresar lo general y permanente. Porque la Corona no muere jamás, simboliza más fuertemente el cuerpo político y es su mejor factor de integración. De ahí también que su supremacía de posición (maiestas) sea mayor que la de una Jefatura del Estado republicana, que precisamente se diferencia de la monárquica por su carácter temporal y el desconocimiento de la figura del refrendo.
En cuanto a las funciones del Rey, sin hacer referencia ahora a las prerrogativas concretas que se contemplan en el artículo 62, sino ciñéndonos, a las funciones generales mediante las cuales describe a la Corona el artículo 56, y prescindiendo de la Jefatura del Estado y de su carácter simbólico, ya comentados más arriba, cabe hacer las siguientes reflexiones:
* El Rey es árbitro y moderador del funcionamiento regular de las instituciones
Muy relacionada con la idea que acaba de exponerse de la necesidad de una magistratura suprema que represente con su personalidad la unidad abstracta del Estado se encuentra la función arbitral y moderadora del Monarca. Ya uno de nuestros clásicos, Santamaría de Paredes, calificaba al Rey de poder armónico o regulador y le atribuía las potestades de impulso de los poderes del Estado y la resolución de conflictos entre los mismos.
Para el cumplimiento de tal función se dota, aparentemente, al Rey de prerrogativas como la propuesta, nombramiento y cese del Presidente del Gobierno; la convocatoria y disolución de las Cortes y la convocatoria de elecciones; la convocatoria de referéndum; la sanción y promulgación de las leyes, etc. En el ejercicio de todas ellas, el Rey actúa como mediador, árbitro o moderador, pero sin asumir la responsabilidad de sus actos.
Porque en la práctica, como apunta P. de Vega, por virtud de la técnica del refrendo, el Rey va a cumplir esa función arbitral mucho más con base en su auctoritas, en la dignidad y prestigio de la Corona, que en un auténtico poder político -una potestas casi inexistente- otorgado por la Constitución, lo que viene a hacer realidad el viejo aforismo de que "el Rey reina pero no gobierna".Sobre la función arbitral y moderadora del Rey, véase el trabajo de Gil-Robles y Gil-Delgado, citado en la Bibliografía.
* El Rey es el representante del Estado español en las relaciones internacionales
La competencia atribuida al Rey en este penúltimo inciso del artículo 56.1 guarda estrecha relación con las previstas en el artículo 63,a saber, la acreditación de embajadores y otros representantes diplomáticos, la manifestación del consentimiento en los tratados y la declaración de guerra y paz.
Pero tiene, si cabe, una significación más amplia, vinculada a la presencia del Rey en Estados extranjeros, en visita oficial, su comparecencia ante organismos internacionales, la recepción en España de otros Jefes de Estado extranjeros, etc.; competencias todas ellas de indudable significación política y que requerirán el previo conocimiento y consentimiento del Gobierno, al que corresponde dirigir la política exterior (artículo 97).
Por otro lado, no cabe olvidar que las propias normas del ordenamiento internacional otorgan al órgano supremo de cada Estado, cualquiera que sea su forma política, la representación internacional del mismo.
Comoquiera que la capacidad de actuación del Monarca en el orden internacional no es una atribución meramente formal, sino que tiene un real contenido sustantivo, dos límites impone la Constitución a esta competencia: uno general, el refrendo de sus actos por el órgano correspondiente (normalmente, el Ministro de Asuntos Exteriores); y otro, específico, la autorización de las Cortes Generales para declarar la guerra y celebrar determinados tratados.
Consúltese, sobre el Rey y las relaciones internacionales, el trabajo de J.P. Pérez-Llorca, citado en la Bibliografía.
* Otras funcionesEn fin, el artículo 56.1, concluye con la declaración de que el Rey "ejerce las funciones que le atribuyan expresamente la Constitución y las leyes".
La exigencia de esta cláusula de cierre de que las funciones regias estén atribuidas expresamente da carácter taxativo a cualquier atribución de prerrogativas a la Corona, sin posibilidad de ampliación analógica, y remite directamente a los artículos 62 y 63 de la Constitución, así como a su posible legislación de desarrollo.
Como dice A. Torres del Moral, el Rey no tiene ni poderes implícitos, ni poderes de prerrogativa, ni poderes de reserva, ni reserva de poder.
Para conocer en detalle las funciones que la Constitución atribuye al Rey, véase en el comentario a los artículos 62 y 63.
Títulos de la Corona
El párrafo 2 del artículo 56 regula los títulos reales, haciendo referencia, además de al de Rey de España, a los demás que corresponden a la Corona.
El único precedente del referido precepto, en el Derecho histórico y comparado, se encuentra en la Constitución de Cádiz, cuyo artículo 169, relativo más bien al tratamiento que al título del Rey, rezaba textualmente: "El Rey tendrá el tratamiento de Majestad Católica".
El artículo 56.2 de nuestra Constitución, como subraya R. Entrena Cuesta, tiene un doble significado:
- Por un lado, al designar al Monarca como "Rey de España", subraya una vez más la unidad de España, simbolizada por la Corona.
- Por otro, a la vez que consagra el título tradicional en nuestra Monarquía, constitucionaliza el uso por el Rey de la de los demás títulos vinculados a la Corona, con lo que, en definitiva, viene a suponer la constitucionalización del Derecho nobiliario.
Para O. Alzaga, la regulación del título regio en la Constitución pretende enfatizar que la Corona es una magistratura configurada por la Constitución y es una expresión más de la voluntad racionalizadora del constituyente.
Entre los títulos que, además del de Rey de España, corresponden a la Corona, cabe citar, sin ánimo exhaustivo, los de Rey de Castilla, León y Aragón, de Navarra, Toledo, Granada, Valencia, de Galicia, de Mallorca y Menorca, de Sevilla, de Córdoba, de las Islas Canarias, Conde de Habsburgo, de Flandes, de Barcelona, Señor de Vizcaya y de Molina.
Inviolabilidad, irresponsabilidad y refrendo
Como es bien sabido, la inexistencia de responsabilidad política del Jefe del Estado es una característica común de todos los regímenes políticos contemporáneos, ya sean Monarquías, ya Repúblicas. En el caso de los regímenes monárquicos, la falta de responsabilidad es absoluta, llegando a extenderse a los ámbitos civil y penal.
Siguiendo esta tradición, todas las Constituciones monárquicas tanto españolas como europeas (con alguna levísima excepción en la Constitución noruega) establecen, en unos u otros términos, la regla de la absoluta irresponsabilidad regia, fiel reflejo del viejo aforismo británico "the king can do not wrong" (el Rey no puede hacer mal) .
En esta línea, la nuestra de 1978 dispone en su artículo 56.3 que "La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el articulo 65.2".
La primera reflexión que nos suscita el precepto referido es el significado de la inviolabilidad del Rey y si es o no lo mismo -tal y como parece de la dicción constitucional- la inviolabilidad que la ausencia de responsabilidad.
La generalidad de la doctrina utiliza, en efecto, ambos términos como sinónimos, aunque, como ha subrayado P. Biglino Campos, la inviolabilidad tiene un significado más amplio que el de la irresponsabilidad, con el que se pretende subrayar la alta dignidad que corresponde al Monarca como Jefe del Estado. Como tal, se proyecta en otras normas, de carácter penal o internacional, que atribuyen una especial protección a la persona del Rey. A lo que se añade un status especial de inmunidad en virtud del cual el Rey se sitúa por encima del debate político y al margen de los Tribunales de Justicia.
En este sentido, ambos términos significan que no se puede perseguir criminalmente al Monarca y que, en cuanto se refiere a la responsabilidad civil, no se le puede demandar ante la jurisdicción ordinaria; no se da, en cambio, la imposibilidad de someter a juicio a la Familia Real.
La irresponsabilidad del Rey, en el aspecto penal, fue uno de los aspectos criticados en el iter parlamentario del artículo 56 de la Constitución, llegándose incluso a plantear, por algún sector, la hipótesis del Rey asesino o violador. A nuestro juicio, acierta O. Alzaga cuando afirma que el texto constitucional es correcto y que si el Rey delinquiese, "nos encontraríamos ante el desprestigio y, por ende, ante el ocaso de la institución monárquica".
Por otro lado, la irresponsabilidad del Rey también significa que se exonera al Monarca de toda responsabilidad, no ya jurídica, sino política, por los actos que como tal Rey lleva a cabo. El Rey es irresponsable de sus actos porque nunca puede actuar solo ("the king cannot act alone", decían los británicos) y, en su lugar, responden quienes, mediante el refrendo en sus diversas formas, asumiendo los actos regios, los posibilitan.
Así entendidos los términos de inviolabilidad e irresponsabilidad, la primera protege la conducta del Rey como persona; la segunda, sus actos como institución del Estado.
Mucho más importante que la distinción entre inviolabilidad e irresponsabilidad es el entendimiento del refrendo como mecanismo que posibilita la existencia de ambas situaciones. Como ya se ha dicho, la figura del refrendo es el corolario lógico de la irresponsabilidad regia.
Y es que los actos del Rey están, todos ellos, como condición de validez, sujetos al requisito del refrendo, con una única salvedad, expresamente mencionada en el artículo 56.2: el nombramiento y cese de los miembros civiles y militares de la Casa Real (artículo 65.2). La razón de esta excepción hay que buscarla, como es lógico, en la falta de significación política que, al menos en apariencia, tienen estos nombramientos; nombramientos que, además, pertenecen a la esfera de actos "domésticos" del Monarca, sobre los que éste tiene absoluta libertad de disposición. Así se colige del Decreto 2942/1975, de 25 de noviembre, por el que se crea la Casa de S.M. el Rey, y del Real Decreto 434/1988, de 6 de mayo, sobre reestructuración de la misma, parcialmente modificado por el Real Decreto 657/1990, de 25 de mayo, por el Real Decreto 1183/2006, de 13 de octubre y por el Real Decreto 999/2010, de 5 de agosto.
Sin entrar ahora en el estudio del instituto del refrendo, que será objeto de análisis detallado en el comentario al artículo 64, al que nos remitimos, sí que queremos en este punto, al menos, recordar la caracterización que de este mecanismo ha hecho el Tribunal Constitucional en Sentencias 16/1984, de 6 de febrero, 5/1987, de 27 de enero, y 8/1987, de 29 de enero que a las anteriores se remite.
En dichas sentencias, el Alto Tribunal indicaba que "cualquier forma de refrendo distinta de la establecida en el artículo 64 o que no encuentre su fundamento en él debe ser considerada contraria a lo preceptuado en el artículo 56.3 de la misma y, por consiguiente, inconstitucional" (STC 5/1987, FJ 2º)
Además, señalaba las siguientes notas definitorias del refrendo:
- Los actos del Rey, exceptuada la salvedad del artículo 56.3, deben ser siempre refrendados.
- La ausencia de refrendo implica la invalidez del acto.
- El refrendo debe hacerse en la forma prevista en el articulo 64.
- La autoridad refrendante asume la responsabilidad del acto del Rey.
Más adelante, la sentencia citada señala que se trata de un instituto autónomo en el proceso de formación de los actos jurídicos, en el que no aparece como elemento esencial la participación activa del refrendante en el contenido de los mismos. Y ello porque no se puede confundir "el sentido traslaticio de responsabilidad inherente al mismo, con la función que ha venido a desempeñar en la esfera de la potestad ejecutiva". Es decir, que así como hay supuestos en los que el refrendante es el autor material del acto, hay otros en los que se limita, con su firma, a responder de la adecuación del acto regio al ordenamiento jurídico, sin haber tenido ninguna participación en la determinación de su contenido. Es decir, nuestra Constitución mantiene una concepción tradicional del refrendo no exigiendo necesariamente que la persona que debe refrendar sea el autor efectivo de la propuesta o actuación.
En fin, el principal efecto del refrendo es la traslación de la responsabilidad por el acto del Rey al titular legitimado para prestarlo. Como dice el artículo 64.2, al que volvemos a remitirnos, "De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden", con lo que de nuevo se viene en este precepto a incidir en la idea básica del artículo 56.3 que en estas líneas comentamos: "La persona del rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad"
Para completar la información sobre la institución del refrendo, véanse, además de las obras ya citadas a lo largo del presente comentario, los trabajos de García Canales y de Portero García, a los que se hace referencia en la bibliografía.
Consúltense, además, para una visión general de la Monarquía como Jefatura del Estado, las obras de Bar Cendón, Herrero y R. De Miñón, De Otto, Torres del Moral y Alzaga, también citadas en la bibliografía.
Sinopsis realizada por:
Isabel María Abellán Matesanz, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizada por Luis Molina, Letrado de las Cortes Generales. Febrero 2011.