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Inicio > Constitución española > Título I. De los derechos y deberes fundamentales > Sinopsis artículo 31
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Concordancias: Artículos 1.1, 9, 14, 30, 33, 40.1, 133, 134, 142, 156, 157.
Sinopsis |
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El deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos es una necesidad tan evidente para el mantenimiento del Estado que realmente lo que genera discusión no es su constitucionalización sino las condiciones en las que de acuerdo con la Constitución debe cumplirse dicho deber. Por ello, el artículo 31 de la CE establece en sus tres apartados una serie de principios que marcan las condiciones para cumplir con los deberes tributarios: en el apartado primero, los principios de universalidad, individualidad, igualdad y progresividad, no confiscatoriedad y capacidad económica. En el segundo, el principio de eficacia y economía en la ejecución del gasto. En el tercero, el principio de reserva de ley en materia tributaria.
El principio de contribución al sostenimiento de los gastos públicos conforme con las capacidades económicas de cada uno cuenta con una larga tradición en el constitucionalismo histórico español: artículo 8 de la Constitución de 1812; artículo 6 de la Constitución de 1837; artículo 28 de la Constitución de 1869; artículo 3, primer inciso de la Constitución de 1876; artículo 44, primer inciso de la Constitución de 1931. Sin embargo, el principio de ordenación del gasto de conformidad con los recursos públicos y la reserva de ley en materia tributaria, previstos en el 31.2 y 3 de la CE no cuentan con antecedentes en nuestro constitucionalismo histórico.
En las constituciones europeas de nuestro entorno también es frecuente encontrar preceptos que se ocupen del deber de sostenimiento de los gastos públicos y que lo hagan con principios similares a los previstos en artículo 31 de la CE. La coincidencia más estrecha la encuentra el precepto español con el artículo 53 de la Constitución italiana de 1947, pero no faltan referencias en otros textos como puede ser el portugués, artículo 103.
Por lo que se refiere a la tramitación parlamentaria del precepto, se ha de apuntar que aunque no fue motivo de grandes debates parlamentarios sí que estuvo sometido a distintas variaciones, por lo que no se consiguió la redacción definitiva hasta la Comisión Mixta Congreso-Senado. Por ejemplo, es aquí donde se reintroduce, puesto que ya había aparecido antes y se había suprimido, la no confiscatoriedad del sistema tributario, y es también aquí donde se prescribe que no podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales sino con arreglo a la ley.
Pero sin duda la enmienda que más relevancia tuvo fue la introducida a instancia de Fuentes Quintana al apartado segundo del precepto, en la Comisión del Senado, por la que se asocia la capacidad de gasto de los poderes públicos a los recursos ingresados y se establece que la ejecución del gasto debe hacerse de acuerdo con criterios de eficiencia y economía.
El desarrollo legislativo de los deberes tributarios y de ordenación del gasto público es abundante y de una gran complejidad. Por ello, baste aquí la enumeración de las normas más significativas:
-Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, reformada por última vez por la Ley 34/2015, de 21 de septiembre.
-Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que en su artículo 103 aprueba la Agencia Estatal de la de la Administración Tributaria.
-Ley 35/2006 de 28 de noviembre, del Impuesto de la renta de las personas físicas y de modificación parcial del Impuesto de Sociedades, del impuesto de la renta de los no residentes y del impuesto sobre el patrimonio.
-Real Decreto Legislativo 5/2004 de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido del Impuesto sobre la Renta de No Residentes
-Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades.
-Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio y Real Decreto-Ley 13/2011, de 16 de septiembre, por el que se restablece el Impuesto sobre el Patrimonio, con carácter temporal, así como sus sucesivas modificaciones.
-Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
-Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido.
-Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales.
-Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.
-Real Decreto Legislativo 1/1993 de 24 de diciembre, por el que se aprueba el Texto refundido del Impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.En materia presupuestaria y de ordenación del gasto público:
-Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, periódicamente modificada por las leyes anuales de Presupuestos.
-Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, cuya última reforma ha sido efectuada por Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio.
-Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas, modificada por última vez por la citada Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio.
-Ley 22/2001, de 27 de diciembre reguladora de los Fondos de compensación interterritorial, modificada en sucesivas ocasiones, la última por ley 23/2009 de 18 de diciembre.
-Ley 22/2009 de 18 de diciembre por la que se Regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifica determinadas normas tributarias, y su LO complementaria, 3/2009 de la misma fecha.
-Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.
Este marco legislativo ha de completarse con la normativa reguladora de los regímenes económico-financieros especiales reconocidos constitucionalmente: el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Convenio Económico con la Comunidad Foral de Navarra y, finalmente, el Régimen Económico y Fiscal de Canarias.
Seguidamente se aborda el análisis de los principios que de acuerdo con las previsiones del artículo 31 rigen en nuestro sistema financiero.
El primero de ellos es el principio de universalidad o generalidad. El artículo 31.1 de la CE establece que "Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad...". La primera cuestión que llama la atención es la expresión "Todos" que ha de entenderse como la voluntad del Constituyente de que las cargas públicas se imputen a los que se encuentren y desarrollen su actividad económica en el territorio español, más allá de que tengan la condición de nacional o extranjero.
Por otro lado, el principio de generalidad supone que el legislador debe tipificar como hecho imponible todo acto o negocio jurídico que demuestre capacidad económica. Es decir, con carácter general se prohíben las exenciones y bonificaciones que puedan resultar discriminatorias. Sin embargo, ello no supone que no se puedan conceder beneficios tributarios por razones de política económica. En este sentido, el Tribunal Constitucional en no pocas ocasiones ha reconocido que los tributos, además de ser un medio para recaudar ingresos públicos, sirven como instrumentos de política económica general y para asegurar una mejor distribución de la renta nacional (v.gr. SSTC 46/2000, de 17 de febrero; 276/2000, de 16 de noviembre y 289/2000, de 30 de noviembre, 3/2003 de 16 de enero y 10/2005 de 20 de enero).
El segundo de los principios es el de igualdad del sistema tributario, que el Tribunal Constitucional ha desarrollado con profusión en su doctrina, entre otras las SSTC SSTC 46/2000, de 17 de febrero, 47/2001, de 15 de febrero, 164/2005 de 20 de junio, 91/2007 de 7 de mayo y 19/2012, de 15 de febrero. Dicho principio se expresa en la capacidad contributiva de los ciudadanos, en el sentido de que situaciones económicas iguales conllevan una imposición fiscal igual. Es decir, nuevamente, se prohíben los tratos discriminatorios, pero no el tratamiento diferencial derivado de distintas situaciones de hecho.
Además el principio de igualdad tributaria se ha de aplicar teniendo en cuenta otro principio que actúa al unísono: el principio de progresividad. Dicho principio también ha sido avalado por la doctrina del Tribunal Constitucional (v.gr. SSTC 134/1996, de 22 de julio y la misma 46/2000, de 17 de febrero). Sentencias que analizan este principio, entre otras, son la 108/2005 de 30 de junio, en relación con los impuestos indirectos, y la 245/2009 de 29 de septiembre. El Alto Tribunal ha dicho que la progresividad en el sistema tributario es constitucionalmente aceptable por la superación que el artículo 9.2 de la CE hace de la igualdad formal al reconocer la igualdad material como criterio de actuación de los poderes públicos para corregir desigualdades reales que no son justificables constitucionalmente.
El tercero de los principios es el de no confiscación. Señala el artículo 31 de la CE que la contribución de los ciudadanos se realizará a través de un "sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio".
La progresividad, como se ha expuesto anteriormente, es una técnica impositiva que va más allá de ser criterio recaudatorio y tiene como finalidad la consecución de otros fines como puede ser la distribución de la renta u otros previstos en el artículo 40 de la CE (sobre el concepto de fines extrafiscales, la STC 53/2014, de 10 de abril de 2014). Pero como señala el propio artículo 31 de la CE el límite de la progresividad está en que el impuesto no tenga carácter confiscatorio. Evidentemente, el nivel de contribución que deba considerarse de alcance confiscatorio es una cuestión compleja que el Tribunal Constitucional ha resuelto señalando que lo es cuando a raíz de la aplicación de los diferentes tributos se llegue a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades ((SSTC 14/1998, 150/1990 ,y la 295/2006 de 11 de octubre en relación con el IRPFy su relación con el Impuesto de Patrimonio). Sin embargo, el propio Tribunal afirma "la dificultad de situar con criterios técnicamente operativos la frontera en la que lo progresivo o, quizá mejor, lo justo, degenera en confiscatorio".
El cuarto de los principios es el de capacidad económica. Tradicionalmente el principio suponía que sólo cuando se producía un hecho o negocio jurídico indicativo de capacidad económica se podía establecer el tributo. Esto supone que la norma con carácter general establece las condiciones para la imposición; sin embargo, no han faltado ocasiones en las que la generalización del hecho imponible establecido en la norma podía ser contraria a la Constitución al producir mayor presión fiscal sobre quienes en realidad tienen menos capacidad económica (STC 46/2000, de 17 de febrero). Desde luego, lo que sí ha prohibido taxativamente el Tribunal Constitucional es que se graven riquezas aparentes o inexistentes, "inexpresivas de capacidad económica" (STC 221/1992, de 11 de diciembre y 193/2004, de 4 de noviembre). Sentencias de interés en relación con este principio son, las que tratan impuestos indirectos, que gravan una específica manifestación de capacidad económica: la que se pone de manifiesto con el consumo de determinados productos: la STC 16/2003 de 30 de enero que contempla el Impuesto especial sobre determinados medios de Transporte y la 108/2004 de 30 de junio, en materia de Impuesto sobre el alcohol y bebidas alcohólicas.
Por último, la conformación del hecho imponible debe ser compatible con lo que se ha denominado exención del mínimo vital, entendido como la cantidad de renta que no expresa capacidad económica puesto que esa renta es requerida para cubrir las necesidades vitales del titular. El ejemplo paradigmático lo constituye el denominado mínimo personal y familiar del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, esto es, aquella parte de la base liquidable que, por destinarse a satisfacer necesidades básicas personales y familiares del contribuyente, no se somete a tributación.
El quinto de los principios es el criterio de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto público (art. 31.2 de la CE). Dicho principio, que tan sólo indirectamente afecta a la justicia tributaria y es más un principio de ordenación del gasto público, se articula sobre la base de dos postulados: la equidad en la asignación de los recursos públicos y el criterio de eficiencia y economía en su tramitación y ejecución. El primero, se refiere a los fines que constitucionalmente deben dirigir la política del Estado para conseguir los principios de generación y distribución de la riqueza; el segundo, de carácter más técnico supone requerir al Estado que actúe conforme a los criterios que la ciencia y la técnica pongan a su disposición en cada momento para gestionar mejor los bienes públicos (SSTC 29/1982 de 31 de mayo, 214/1989 de 21 de diciembre, 13/1992 de 6 de febrero). En otras palabras, estos principios se traduce, por un lado, en la necesidad de que se haya una correspondencia entre los fines que se pretenden satisfacer con las partidas de gasto y el logro efectivo de los mismos y, por otro, en la optimización de los medios empleados para el logro de los fines estipulados.
El sexto de los principios es el de reserva de ley de las materias tributarias (art. 31.3 de la CE). La reserva de ley en materia tributaria también está recogida en el artículo 133.1 de la CE. Una de las cuestiones más importante sobre el principio de legalidad tributaria ha sido la extensión de esta reserva. Dejando aparte las prestaciones personales, hoy absolutamente residuales, y fijándonos en las patrimoniales, lo primero que se ha de apuntar es que estas no son tan sólo de carácter tributario y pueden aparecer otras como son precios de servicios públicos o las cotizaciones a la Seguridad Social. Por otro lado, la reserva de ley no es, como ha señalado el Tribunal Constitucional, de carácter absoluto; únicamente se exige la conformidad con la ley, no imponiéndose que el establecimiento de tributo se regule mediante ley en todos sus extremos. Es decir, la reserva no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo (SSTC 221/1992 y 185/1995), y sí a la creación ex-novo de un tributo y a la modificación de los elementos esenciales o configuradores de su identidad.
Puede consultarse la bibliografía básica sobre los contenidos de este artículo.
Sinopsis realizada por:
Elviro Aranda Alvarez. Profesor Titular. Universidad Carlos III. Diciembre 2003.
Actualizada por Sara Sieira, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011.
Actualizada por Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales. Febrero 2017.