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Concordancias: Artículos 2, 133, 137, 138, 139, 141.4, 143.1, 148.1.3, 149.1.13, 156.1.
Sinopsis |
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Este precepto debe estudiarse en íntima relación con otros de nuestra Constitución como son los arts. 2, 133, 137, 138, 139 y 149.
En la disposición adicional tercera se pone de relieve la peculiaridad del régimen económico y fiscal del archipiélago canario. La historia española muestra que tal especialidad había existido en las islas prácticamente desde su incorporación al Reino de Castilla, cuando se creó un "haber del peso". Pero sería con la Ley de 11 de julio de 1912, por la que se crean los Cabildos insulares, cuando se va a producir verdaderamente la imposición indirecta especial para Canarias. Tal configuración se hará a través de los llamados "arbitrios", que hasta 1972 serían los arbitrios sobre importación y exportación de mercancías, sobre alcoholes y aguardientes, la exacción sobre la gasolina, cuya gestión se atribuía a los Cabildos insulares y, en último lugar, los arbitrios sobre el tabaco.
Además, como legislación histórica reguladora de dicho régimen podemos citar, el Real Decreto de Bravo Murillo, de 11 de julio de 1852; la ley de 6 de marzo de 1900 y la ley 30/1972, 22 de julio, que incorpora el arbitrio insular sobre lujo y el arbitrio insular a la entrada de mercancías que suprime los antiguos arbitrios insulares sobre la importación y exportación y el recargo municipal sobre los mismos.
La última de estas disposiciones citadas ya preveía (arts. 3 y 30.1 d)) la necesidad de emitir informes previos, a cargo de la Junta económica interprovincial de Canarias, en caso de modificación alguna del régimen económico-fiscal de las islas.
En los trabajos preparatorios del texto constitucional, concretamente en la redacción dada por el Senado, la disposición que nos ocupa decía que, "La Constitución reconoce y ampara las peculiaridades económicas y fiscales para el archipiélago canario. Su actualización y modificación requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del ente preautonómico." Pues bien, en el texto definitivo de tal disposición, fruto de la actuación de la Comisión Mixta, desaparecen tres de los referidos términos, "reconocimiento, amparo y actualización", conservándose exclusivamente la previsión para la "modificación". El TC, en SSTC 16/2003 y 109/2004, señalaba que, "...la disposición adicional tercera interpretada a la luz de sus antecedentes parlamentarios, permite llegar a la conclusión de que contiene una norma que, partiendo de la existencia del régimen económico y fiscal de Canarias, incorpora a la evidente viabilidad constitucional de su modificación por el Estado (arts. 133.1 y 149.1, apartados 10, 13 y 14 de la CE), la exigencia de un previo informe autonómico." A su vez, el Tribunal Constitucional ha puesto de relieve que el régimen económico y fiscal canario es "finalista y evolutivo" (STC 164/2013).
El Estatuto de Autonomía se aprueba por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, modificado por las Leyes Orgánicas 4/1996, de 30 de diciembre y 28/1997, de 4 de agosto y 27/2002, de 1 de julio y 26/2010, de 16 de julio, de modificación del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias y de fijación del alcance y condiciones de cesión. El artículo 46.3 del Estatuto se refiere de manera expresa a la disposición adicional tercera: "...El régimen económico-fiscal de Canarias sólo podrá ser modificado de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional tercera de la Constitución, previo informe del Parlamento Canario que, para ser favorable, deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros."
Por su parte, el Reglamento del Parlamento de Canarias, en su redacción actual, se refiere al informe del Parlamento, en el Título XV cuya rúbrica es "De los informes que deba emitir el Parlamento de Canarias". En concreto, el art. 187 dispone que "La Mesa de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, decidirá el procedimiento reglamentario o especial a aplicar para la aprobación del informe a que se refiere el artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias y de cualquier otro que deba emitir o cuando deba ser oído el Parlamento de Canarias por disposición legal o decisión de la propia Cámara."
A su vez, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades autónomas (LO 8/1980, de 22 de septiembre, reformada por las Leyes Orgánicas 1/1989, 3/1996, 10/1998, 5/2001, 7/2002 y 3/2009), recoge en la disposición adicional cuarta que la actividad financiera y tributaria del archipiélago canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal, y que la Comunidad Autónoma de Canarias es titular de los rendimientos derivados de este régimen.
Desde una perspectiva material, la especialidad del régimen económico-fiscal de Canarias reside en las singularidades históricas, territoriales y socioeconómicas confirmadas ex artículo 138.1 de la CE, y aunque se desprende un tratamiento diferenciado para el archipiélago canario, éste es perfectamente compatible con el principio de igualdad y así lo han señalado las SSTC, 37/1981, de 16 de noviembre; 35/1984, de 13 de marzo, y 17/1990, de 7 de febrero. El Tratado de adhesión de España a las Comunidades Europeas, de 12 de junio de 1985, recoge en su artículo 25 que existe un régimen especial aplicable al archipiélago, que supone la exclusión del territorio insular del ámbito de aplicación del sistema común del IVA, así como la posibilidad de no aplicar en la islas Canarias las Directivas comunitarias 72/464/CEE (LCEur 1972, 199) y 79/32/CEE (LCEur 1979, 10) que se refieren a impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de las labores del tabaco. La especialidad Canaria se encuentra en la actualidad reconocida y garantizada en los artículos 349 y 355 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Por otra parte, el Reglamento del Consejo 1911/1991, de 26 de junio, se refiere a la aplicación de las disposiciones del derecho comunitario en las islas Canarias, reafirmando el principio de franquicia como singularidad del régimen económico-fiscal de Canarias, aunque se prevé la desaparición de la franquicia aduanera, manteniéndose la franquicia sobre la imposición indirecta. La especialidad de este régimen también ha sido previsto en el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, cuyo artículo 158 dispone que las entidades locales canarias dispondrán de los recursos regulados en la presente ley sin perjuicio de las peculiaridades previstas en la legislación del régimen económico-fiscal de Canarias. A su vez la LOFCA, citada anteriormente, señala en su disposición adicional cuarta que la actividad financiera y tributaria del archipiélago canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal.
Pero en definitiva, la consecuencia fundamental del cambio del modelo de integración de Canarias a la UE, será la pérdida progresiva de una de las características determinantes de su régimen especial, esto es, el principio de franquicia aduanera. Esto no obstante, y aunque inicialmente estaba previsto que Canarias pasara a formar parte del territorio aduanero común a partir del 1 de enero de 1996, y con plena aplicación a partir del 30 de diciembre de 2000, la situación actual garantiza la especialidad canaria hasta el año 2019. Así, la Comisión europea autorizó en enero de 2000 la llamada Zona Especial Canaria, como una zona de baja tributación, creada en el marco del régimen económico y fiscal de canarias, para promover el desarrollo económico y social del Archipiélago, y gestionada por el Consorcio de la Zona Especial Canaria, una administración independiente de las de la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Su régimen jurídico se contiene en el Título V de la Ley 19/1994 y en el Real Decreto 1758/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, modificado por el Real Decreto 1022/2015, de 13 de noviembre, en las materias referentes a los incentivos fiscales en la imposición indirecta, la reserva para inversiones en Canarias y la Zona Especial Canaria. La vigencia de la ZEC se encuentra en el art. 29 de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, tras la reforma operada por el Real Decreto-ley 15/2014, de 19 de diciembre. Se establece que
"1. La vigencia de la Zona Especial Canaria tendrá como límite el 31 de diciembre del año 2026, prorrogable previa autorización de la Comisión Europea.
2. No obstante, la autorización de la inscripción en el Registro Oficial de Entidades de la Zona Especial Canaria tendrá como límite el 31 de diciembre del año 2020.
3. El mantenimiento de la Zona Especial Canaria estará condicionado en todo caso al resultado de las revisiones periódicas que deba realizar la Comisión Europea."
Los debates doctrinales y jurisprudenciales en torno a esta disposición adicional tercera se han centrado, tradicionalmente en dilucidar si estábamos ante un precepto que pretendía asegurar, a modo de "garantía institucional" una institución como el especial régimen económico-fiscal canario, o bien, simplemente ante una referencia de tipo procedimental, dando participación al Parlamento de la Comunidad Autónoma a modo de garantía especial o protección específica para el referido régimen. Así podemos citar algunas sentencias del Tribunal Constitucional como, por ejemplo, la 35/1984, de 13 de marzo, en la que un voto particular del Magistrado J. Arozamena Sierra, sí sostiene que la disposición adicional tercera constituye un límite constitucional superpuesto al genérico de la reserva de ley, operando por tanto el régimen económico-fiscal canario como una garantía institucional. En esta sentencia también se hace referencia a las materias objeto de aplicación de la adicional tercera, que son, precisamente, las que explicita el artículo 46.1 del Estatuto, esto es, "libertad comercial de importación y exportación, no aplicación de monopolios y en franquicias aduaneras y fiscales sobre consumo." Como hemos señalado, se ha desarrollado a posteriori una legislación cuyos elementos esenciales viene contenidos en la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del régimen económico fiscal de Canarias, con sucesivas modificaciones y en la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del régimen económico-fiscal canario.
Pero volviendo al debate doctrinal y jurisprudencial que se ha vertido sobre la disposición adicional tercera resultan fundamentales las SSTC, 18/1986, de 16 de febrero, 16/2003, de 30 de enero y 137/2003, de 3 de julio y 109/2004, de 30 de junio. En la segunda de ellas el Tribunal confirma la naturaleza de garantía institucional de la disposición adicional tercera y la naturaleza preceptiva y no vinculante que posee el informe. La mera omisión de éste tendría virtualidad bastante para originar la inconstitucionalidad de una Ley. Además, en ningún caso podrá interpretarse que la exigencia de la mayoría de dos tercios que impone el art. 46.3 del Estatuto canario puede predeterminar la naturaleza del informe. De hecho, señala el TC, si atribuyésemos naturaleza preceptiva a tal informe, tal y como dice la primera de las referidas sentencias, a los efectos de establecer un nuevo impuesto o modificar uno ya existente, "se estaría anulando la potestad originaria del Estado para establecer tributos prevista en el artículo 133.1 de la CE y además, se estaría concediendo un derecho de veto a la Comunidad Autónoma recurrente, o mejor dicho, a la minoría de su Parlamento, pues bastaría con 21 votos de un total de 60 para bloquear cualquier iniciativa del Estado dirigida a modificar el régimen económico y fiscal de Canarias". En definitiva, (STC 191/1994, de 23 de junio) un informe preceptivo y vinculante equivaldría a una autorización y significaría privar de su carácter exclusivo a esta competencia estatal. Con posterioridad el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en repetidas ocasiones sobre esta cuestión y su relación con el procedimiento legislativo poniendo de manifiesto a qué se circunscribe la intervención del Parlamento de Canarias y cómo deben actuar las Cámaras ante la eventual modificación del régimen económico y fiscal canario incluso cuando se pretenda su modificación a través de una enmienda parlamentaria (STC 18/2011 y STC 164/2013).
Sobre el contenido de esta disposición pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por: Ángel Sánchez Navarro, Profesor Titular. Universidad Complutense y Rosa María Fernandez Riveira, Profesora Colaboradora. Universidad Complutense. Diciembre, 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.