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Inicio > Constitución española > Título preliminar > Sinopsis artículo 2
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Concordancias: Artículos 1, 3, 4, 5, 14, 46, 86.1, 87.2, 117, 131.2, 137, 139, 143, 158, 161, 162, D.A. 1ª, D.A. 3ª, D.A. 4ª, D.T. 1.
Sinopsis |
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Los artículos 1 y 2 como pórtico de entrada de la Constitución
Con este título se pretende subrayar gráficamente el significado general del precepto que examinamos a continuación. De igual manera que los maravillosos pórticos de las catedrales románicas y góticas permitían anticipar lo que después podría se podría conocer y disfrutar en su interior, los artículos 1 y 2 constituyen el más solemne pórtico de entrada a nuestra carta magna. En él se sintetizan los rasgos más sobresalientes del régimen democrático instaurado por la Constitución de 1978. Si en una Constitución, como afirmara Santi Romano, se encuentra el embrión de todo el Derecho de un Estado, en estos preceptos, se sintetizan los principales rasgos del Derecho constitucional español vigente y, en consecuencia, de todo el resto del ordenamiento jurídico. Los artículos 1 y 2 constituyen lo que, en los términos tan queridos por nuestra mejor doctrina, cabe calificar de clave de bóveda del régimen constitucional español.
Se ha podido afirmar que estamos ante las decisiones fundamentales de la Constitución, en el sentido propugnado por Carl Schmitt, que se traducen desde el punto de vista jurídico en supraprincipios jurídicos o principios de principios, al formar el basamento último, nuclear e irreductible de todo el ordenamiento jurídico (Santamaría Pastor).
Esta circunstancia hace que nuestra tarea no sea fácil. ¿Cómo hacer la sinopsis de dos preceptos que constituyen la más acabada sinopsis de nuestro sistema político y constitucional? ¿Cómo referirnos a los conceptos que se vierten en ellos - Estado de Derecho, Estado social, Estado democrático, libertad, igualdad, justicia, pluralismo, soberanía nacional, monarquía parlamentaria, nación, etc..-, que constituyen el precipitado de una larga evolución histórica en la Teoría Política y en el Derecho Constitucional? Cada uno de esos conceptos ha dado lugar a un sinfín de tratados y monografías de las que ni siquiera su mera reseña se acomoda a la finalidad de esta obra y a las posibilidades del autor.
Tampoco resulta posible recoger todos los desarrollos y aplicaciones que han tenido estos preceptos porque nos obligaría a reproducir, en primer lugar, la mayor parte del resto del texto constitucional y, a continuación, los de cada uno de estos artículos.
Nuestro propósito va a ser mucho más modesto. Nos limitaremos a subrayar los aspectos básicos de las fórmulas jurídicas utilizadas en estos preceptos, su posible entronque con el constitucionalismo histórico español y con el Derecho constitucional comparado, las peculiaridades de su elaboración y las grandes líneas de desarrollo y aplicación, con especial referencia a la jurisprudencia constitucional.
Unidad de la Nación española y autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran
A) La Constitución de Cádiz dedicaba sus cuatro primeros artículos a la Nación española, en términos que son conocidos, acordes con el principio, entonces revolucionario, de soberanía nacional. "La Nación española es la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios" (art. 1). "La Nación española es libre e independiente, y no es ni puede ser patrimonio de ninguna familia ni persona" (art. 2). "La soberanía reside esencialmente en la Nación, y por lo mismo, pertenece a ésta exclusivamente el derecho de establecer sus leyes fundamentales" (art. 3). "La Nación española está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen" (art. 4).
El art. 32 de la Constitución de 1869, declara que "La soberanía reside esencialmente en la Nación, de la cual emanan todos los poderes". En las demás Constituciones decimonónicas la referencia a la Nación española se recoge en los Preámbulos. En lo que se refiere al reconocimiento constitucional de la autonomía regional, al margen del Proyecto nonato de Constitución republicana y federal de 1873, sólo la Constitución de 1931 constituye un precedente directo. En el párrafo tercero del art. 1 se establece que "La República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones". Se trata del modelo que, con importantes modificaciones, seguirá el constituyente de 1978. Sobre la base de esta Constitución, se aprobaron los Estatutos de Cataluña (1932), el País Vasco (1936) y Galicia (1938), que serán tenidos en cuenta por el constituyente de 1978 para establecer un procedimiento especial de elaboración de los nuevos estatutos de autonomía de esas Comunidades Autónomas (DT.2.).
B) La Constitución italiana de 1947 siguió el modelo de la Constitución española de 1931, y en su art. 5 estableció lo siguiente: "La República, una e indivisible, reconoce y promoverá las autonomías locales, efectuará en los servicios que dependan del Estado la más amplia descentralización administrativa y adoptará los principios y métodos de su legislación a las exigencias de la autonomía y de la descentralización."
La Constitución de Portugal también previó la aplicación de autonomías regionales a sus dos archipiélagos atlánticos; en su art. 6, señala: "1. El Estado es unitario, si bien respetará en su organización los principios de autonomía de las autoridades locales y de descentralización democrática de la Administración Pública. 2. Los Archipiélagos de las Azores y de Madera constituyen regiones autónomas dotadas de estatutos político-administrativos y de órganos de Gobierno propios".
Más parca fue la Ley Fundamental de Bonn, que se limitó a definir como federal el Estado (art. 20) y después a delimitar las competencias de la Federación y de sus miembros, como sucede en las Constituciones austríaca de 1929 y belga de 1994.
C) El Anteproyecto Constitucional recogía las líneas básicas del texto finalmente aprobado del art. 2: "La Constitución se fundamenta en la unidad de España y la solidaridad entre sus pueblos y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran". Será en la Comisión Constitucional del Congreso donde se dará la redacción definitiva, introduciendo elementos de refuerzo de la condición unitaria de la Nación española: "indisoluble unidad" y "patria común e indivisible de todos los españoles". La votación del Pleno del Congreso reveló el carácter consensuado entre las principales formaciones políticas de la versión finalmente aprobada: 278 votos a favor, 20 en contra y13 abstenciones. En el Senado el resultado fue parecido: 140 votos a favor, 16 en contra y 11 abstenciones.
Durante el debate constituyente, las críticas a este precepto, auténtico núcleo de toda la distribución territorial del poder político, fueron múltiples. No es posible recoger todas ellas. Seguiremos la clasificación de Rafael Entrena Cuesta (en Comentarios a la Constitución, p. 43-44 de la 2ª ed.), en tres grupos:
-La de oposición frontal al término "nacionalidades"por considerarlo ambiguo, discriminatorio y peligroso (Senador Julián Marías), confuso (Diputado Fraga Iribarne), peligroso (Senador Fernández-Miranda), innecesario (Senadores Lorenzo Martín-Retortillo y Cela) e incluso insuficiente (Diputado Gastón Sanz). Fue la posición de Alianza Popular y de algunos Senadores independientes.
-En el otro extremo cabe situar la posición contraria, muy minoritaria es cierto, de los nacionalistas más extremos, partidarios de eliminar los rasgos unitarios, suprimiendo el vocablo Nación (y, por ende, sus calificativos anejos), por entender que España no es una Nación sino un Estado formado por un conjunto de naciones (Diputados Barrera y Letamendía, y Senadores Bandrés y Xirinacs).
-En medio, una variedad de posiciones: unas más ambiguas respecto a los rasgos nacionales unitarios (la enmienda 591 del PNV se limitaba a declarar que "la Constitución se fundamenta en la unión, la solidaridad y el derecho a la autonomía de las nacionalidades que integran España"); otras más sencillas, aun reconociendo la unidad nacional (así la Minoría Catalana, que en su enmienda 104 proponía que "La Constitución se fundamenta en la unidad de España, la solidaridad entre sus pueblos y el derecho a la autonomía de las nacionalidades que la integran"); y otras muchas con modificaciones de la redacción aceptando el fondo.
El otro punto que subrayaremos es el de las interpretaciones dadas al término más polémico del debate, el de "nacionalidades". Recogemos algunas de las más llamativas:
-"Hechos diferenciales con conciencia de su propia, infungible e irreductible personalidad" (Herrero y R. de Miñón).
-"Expresión de identidades históricas y culturales, que han de ser reconocidas y respetadas incluso en la propia dimensión política que les corresponde, en la fecunda y superior unidad de España" (Lavilla Alsina).
-"Comunidades de acusada personalidad cultural o histórico política que aspiran al reconocimiento constitucional de sus singularidades constitutivas" (Arias-Salgado).
-"Nación sin Estado, con personalidad cultural, histórica y política propia....dentro de la realidad plurinacional de España,....como Nación de Naciones" (Roca Junyent).
-"La existencia de diversas naciones o nacionalidades no excluye, sino todo lo contrario, hace mucho más real y más posible la existencia de esa Nación que para nosotros es fundamental, que es el conjunto y la absorción de todas las demás y que se llama España" (Peces-Barba).
-"Un estado de conciencia colectivo que se fundamenta no sólo en la historia, en el pasado común, en la lengua, en la cultura o en la realidad económica sino también en una forma determinada de concebir su propia realidad frente a las otras" (Solé Tura).
-"Niveles que corresponden a comunidades que tienen unas ciertas peculiaridades de tipo cultural, lingüístico, histórico, etc. que no son exactamente lo que se puede entender por una región" (González Seara).
D) Tres son los supraprincipios jurídicos que se constitucionalizan en este precepto: unidad nacional, autonomía de nacionalidades y regiones, y solidaridad de todas ellas.
a) Al primero de ellos, la unidad nacional, nos hemos referido en el apartado 1 del art. 1. Como se ha descrito, en el debate constituyente se quiso reforzar con calificativos que no admitieran dudas: unidad "indisoluble" y "patria común e indivisible". Recordemos también lo que decíamos en el art. 1.1- que consagraba el implícito reconocimiento de la preexistencia de España como realidad política y social anterior al proceso de refundación constituyente- que tiene aquí su refuerzo: la unidad nacional como fundamento de la Constitución.
La unidad nacional "se traduce en una organización- el Estado- para todo el territorio nacional" (STC 4/1981); el Estado, por eso, "queda colocado en una posición de superioridad tanto en relación a las Comunidades Autónomas como a los entes locales" (SSTC 4/1982 y 76/1983).
El principio de unidad se proyecta en el orden económico y social. "La exigencia de que el orden económico sea uno en todo el ámbito del estado es más imperiosa dado el carácter plural o compuesto de nuestra organización política territorial. La unicidad del orden económico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradotes" (SSTC 1/1982, 88/1986, 64/1990).
b) El constituyente optó también por un Estado compuesto, dotado de una amplia descentralización política mediante el conocimiento del derecho a la autonomía de sus nacionalidades y regiones, lo que doctrinalmente se ha denominado "Estado autonómico". El Título VIII de la Constitución lo concreta de acuerdo "con unos principios dispositivos que permiten que el régimen autonómico se adecue en cada caso a las peculiaridades y características de esas regiones y nacionalidades" (STC 16/1984). El ejercicio de este derecho se articula mediante la aprobación de un Estatuto de Autonomía, por los procedimientos previstos en el citado Titulo VIII. En el apartado correspondiente de este Portal pueden consultarse los 17 Estatutos de Autonomía aprobados, así como los Estatutos de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, y las disposiciones de desarrollo más relevantes.
Recordemos, finalmente, que el TC ha subrayado desde sus primeras resoluciones que "la autonomía hace referencia a un poder limitado. Autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución.(STC 4/1981). También ha declarado el TC que "las Comunidades Autónomas gozan de una autonomía cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que se añaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonomía de naturaleza política" (SSTC 4/1981 y 25/1981). Por eso, "pueden orientar su acción de gobierno en función de una política propia"(STC 35/1982).
c) La solidaridad es "el corolario de la autonomía" (STC 25/1981), pues ésta "no se garantiza por la Constitución para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación o sobre intereses generales distintos de los de la propia entidad (STC 64/1990). El TC se ha referido, así a un "deber de auxilio recíproco" (STC 18/1982), "de recíproco apoyo y mutua lealtad" (STC 96/1986), "concreción, a su vez, del más amplio deber de fidelidad a la Constitución" (STC 11/1986). Esta lealtad constitucional, que el TC ve encarnada en este principio, "obliga a todos, incluido el Estado" (STC 208/1999).
En el Título VIII, los arts. 138 y 139 concretan este principio, y el art. 158.2 prevé, para hacerlo efectivo el Fondo de Compensación Interterritorial.
La bibliografía sobre esta materia es ya casi inabarcable. Nos limitaremos a recoger algunas obras básicas de referencia y algunas obras colectivas recientes. A esta relación cabe añadir la incluida en al art. 1 y los Comentarios a la Constitución incluidos en el apartado "guía bibliográfica" al que se accede desde el inicio del Portal.
Sinopsis realizada por: Manuel Delgado-Iribarren García-Campero, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2005.