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Inicio > Constitución española > Título IX. Del Tribunal Constitucional > Sinopsis artículo 163
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Concordancias: Artículos 9.1, 53, 161, 164.
Sinopsis |
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Regula este precepto la cuestión de inconstitucionalidad, curioso mecanismo que articula la recepción del control concreto de normas en un sistema de jurisdicción constitucional concentrada en el que se llama a los órganos judiciales a participar en la depuración del ordenamiento.
El antecedente histórico patrio más claro -si dejamos a un lado las normas contenidas en el art. 77 del Proyecto de Constitución de la Primera República y en el art. 103.4º del Anteproyecto de Constitución de 1929- y que se inspira a su vez en la regulación austriaca del momento, es el art. 100 de la Constitución de 1931. En el se disponía: "Cuando un Tribunal de Justicia haya de aplicar una ley que estime contraria a la Constitución, suspenderá el procedimiento y se dirigirá en consulta al Tribunal de Garantías Constitucionales"
En el derecho comparado la institución se ha convertido en una manera muy corriente de articular el control de constitucionalidad a través de los Tribunales en sistemas de jurisdicción constitucional concentrada. Es evidente que para la regulación española resultaron determinantes los ejemplos italiano -país en el que este mecanismo puede decirse que es el central en el funcionamiento de su justicia constitucional, y en donde su regulación debe buscarse en las leyes de desarrollo de la Constitución- y alemán, que en la Ley Fundamental de Bonn (art 100) regula con cierto detalle el mismo.
La elaboración del precepto no presentó demasiados vaivenes a partir de la intención, proclamada ya en el Anteproyecto Constitucional de introducir esta vía de control de la constitucionalidad de las leyes. Se discutió si había de reservarse la potestad de elevar la consulta a los Tribunales de apelación y casación, y también sobre la misma necesidad de remitirla al Tribunal Constitucional, defendiéndose por algunos que fueran los mismos Tribunales los que resolvieran, así como sobre los efectos suspensivos del planteamiento de la cuestión y sobre el problema de las leyes anteriores al texto constitucional.
El producto final recogido en el texto de la CE es un ejemplo del llamado "control concreto" de la constitucionalidad de las leyes con notas de "control abstracto", mediante el cual los órganos judiciales aciertan a conciliar la doble obligación que tienen de actuar sometidos a la ley y a la Constitución (STC 17/1981). Los jueces pueden, por tanto, examinar la constitucionalidad de las leyes, pero no pueden dejar de aplicarlas sino que deben, en todo caso, cuestionarlas ante el TC. Es importante destacar lo preceptuado por el art. 5 LOPJ cuando señala -en su apartado primero- que "a Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos" y en su apartado tercero que "procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional."
Esto no sucede, sin embargo, en el supuesto de las leyes preconstitucionales, en el que los jueces pueden inaplicarlas (STC 4/1981) porque aquí lo que hacen es aplicar, valga la redundancia, la disposición derogatoria de la Constitución. El presupuesto imprescindible de este proceso constitucional es la previa existencia de un proceso ordinario, en el seno del cual la cuestión se configura como la vía de la prejudicialidad constitucional, pues el Juez tiene la obligación de suspender la resolución del caso en tanto el Tribunal Constitucional resuelve sobre las dudas de constitucionalidad que se le han planteado. El análisis, por tanto, al margen de todas las cuestiones subjetivas involucradas en el proceso a quo, se concentra exclusivamente en el contraste entre la norma legal cuestionada y la disposición constitucional que parece haberse lesionado, lo que justifica que hablemos de control abstracto. Respecto a su naturaleza jurídica, la doctrina (Corzo) ha hablado de cuestión prejudicial devolutiva absoluta. Nos hallaríamos ante un proceso híbrido, pues en cuanto a su objeto es abstracto-autónomo, pero en relación con su surgimiento es concreto-dependiente
Las normas objeto de este tipo de control son aquellas que tengan rango de ley (arts 163 LOTC y 35.1 LOTC), entendiendo por tales las que enumera el art. 27.2 LOTC. Quedan excluidas, por tanto, todo tipo de normas infralegales, según ha dicho reiteradamente el TC (por todos, ATC 302/1994).
No obstante, hay que recordar que mediante LO 1/2010 se introdujo la Disposición Adicional Quinta en la LOTC, que establece, en su apartado primero, que Corresponderá al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco.
El Tribunal Constitucional resolverá también las cuestiones que se susciten con carácter prejudicial por los órganos jurisdiccionales sobre la validez de las referidas disposiciones, cuando de ella dependa el fallo del litigio principal.
El parámetro de validez de las Normas Forales enjuiciadas se ajustará a lo dispuesto en el artículo veintiocho de esta Ley.
Añade el apartado segundo que la interposición y sus efectos, la legitimación, tramitación y sentencia de los recursos y cuestiones referidos en el apartado anterior, se regirá por lo dispuesto en el Título II de esta Ley para los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad respectivamente.
Hay dudas respecto a los Decretos Legislativos, materia en la cual la jurisprudencia ha entendido que el control de los excesos de la delegación legislativa es una tarea a compartir por las jurisdicciones constitucional y ordinaria (por todas STC 47/1984). En cuanto a las leyes anteriores a la Constitución la STC 4/1981, como ya sabemos, estableció una dualidad según la cual los órganos judiciales pueden o inaplicarla directamente o plantear la cuestión La doctrina se ha planteado dudas sobre la posibilidad de que un juez plantee cuestiones por vicios de procedimiento en la aprobación, promulgación o publicación de las leyes. Se ha entendido que las mismas tendrían pocas posibilidades de prosperar a tenor del grave conflicto de poderes que desataría esta capacidad indefinida de revisión judicial del procedimiento legislativo.
La capacidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad se extiende a todos los órganos judiciales, frente a algunas propuestas en los debates constitucionales que, como sabemos, querían limitarla a los de casación y apelación, pero sólo a ellos. En este punto es importante traer a colación el art. 5.2 LOPJ que señala que "Cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional, con arreglo a lo que establece su Ley Orgánica".
Carecen de tal facultad los árbitros (ATC 259/1993) y todos aquellos órganos que no ejerzan un potestad verdaderamente jurisdiccional, como algunos autodenominados Tribunales y que en realidad son organismos administrativos (Defensa de la Competencia; Económico-Administrativos). Se incluyen, por tanto, todos los órganos con potestad jurisdiccional, esto es, con facultad para resolver controversias de manera independiente, imparcial y con desinterés objetivo, que son, para la doctrina (Corzo), además de los que integran el poder judicial, los pertenecientes a la jurisdicción militar, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de las Aguas de Valencia y el propio TC.
Dato importante es también el de que la facultad de presentar la cuestión reside en los Jueces y Tribunales, sin que tengan por qué seguir las peticiones que a tal respecto les hagan las partes presentes en el proceso (por todas STC 130/1994). Esto no implica que la opiniones de las mismas no tengan su importancia en el proceso de planteamiento de la cuestión porque, para empezar, deben ser oídas por el juez al respecto, ni que, rechazado por el órgano judicial aquel, no se pueda volver a instar en las sucesivas instancias en las que se desarrolle el mismo pleito, hasta que se produzca una Sentencia firme.
Las Memorias del Tribunal Constitucional recogen el número de cuestiones de inconstitucionalidad que se promueven cada año. Con carácter general, son los Juzgados los que mayor número de ellas promueven. Como más adelante se verá, el propio Tribunal Constitucional también está capacitado para formularse una cuestión de inconstitucionalidad que adquiere la denominación de "autocuestión".
La cuestión deberá ser planteada una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar Sentencia (art 35.2 LOTC). Podrá promoverse frente a todo tipo de resoluciones motivadas, incluidas las que se ocupen de cuestiones incidentales. Entiende el TC que proceso es cualquier expediente judicial que culmine en una resolución que no sea de puro trámite (STC 76/1992). Estas interpretaciones flexibles de la normativa se han parado, sin embargo, a la hora de permitir las cuestiones presentadas por los Jueces de Instrucción (STC 234/1997) o en los supuestos de competencias meramente gubernativas, como la imposición de sanciones a los que se niegan a ser jurados (ATC 140/1997).
Antes de adoptar mediante Auto la resolución definitiva e irrecurrible (art. 35.2 LOTC) se deberá oír a las partes y al Ministerio Fiscal para que aleguen lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad. Esta audiencia previa es obligatoria. La omisión de este trámite es causa de inadmisión (por ejemplo ATC 145/1993). Basta sin embargo para considerar realizado el mismo con que la cuestión quede suficientemente identificada ante las partes de modo que estas puedan conocer los términos en los que se produce la duda de constitucionalidad de la norma (por todas STC 120/2000).
El Auto de planteamiento (art. 35.2 LOTC) debe concretar la ley o norma con fuerza de ley cuya constitucionalidad se cuestiona, constitucionalidad que deberá haber sido sometida a la previa consideración de las partes y del Ministerio Fiscal (STC 114/1994). Su contenido normativo es pues doble: el acto introductorio y la suspensión del proceso principal. Además, deberá concretarse también el precepto constitucional que se supone infringido y especificar y justificar en qué medida la decisión del proceso depende de la validez de la norma en cuestión. Respecto a lo primero hay que decir que de acuerdo con la jurisprudencia al plantearse o proponerse la cuestión debe ofrecerse una fundamentación suficiente de la constitucionalidad y no meras dudas no razonadas (por todas STC 103/1983). La cuestión sólo podrá prosperar en el caso de que el órgano judicial tenga dudas efectivas sobre la adecuación a la Constitución de la ley que ha de aplicar. Hubo un momento en el que apareció como requisito del planteamiento de la cuestión el de que no fuese posible su interpretación conforme a la Constitución (art. 5.3 LOPJ), pero ahora dicha posibilidad no se considera como base para entender la cuestión como mal fundada (por todas STC 222/1992). En cuanto al llamado juicio de relevancia o esquema argumental dirigido a probar que el fallo del proceso judicial depende de la validez de la norma cuestionada es de destacar que la jurisprudencia ha venido exigiéndolo con una cierta laxitud, como se ha encargado de resaltar la doctrina (Medina).
En cuanto a los efectos del planteamiento de la cuestión surgen muchas dudas respecto a la expresión final del art. 163 CE "en ningún caso serán suspensivos". La misma fue introducida por la Comisión Mixta Congreso-Senado sin motivo y, como hizo con frecuencia, extralimitándose en sus funciones. Las interpretaciones posibles que se le han dado tienen que ver con la no suspensión tanto de la eficacia de la ley como de la tramitación de los autos, pero ninguna de ellas resulta totalmente satisfactoria.
Por lo que respecta a la tramitación de la cuestión ante el Tribunal Constitucional, ésta se inicia con un trámite de admisión (art. 37.1 LOTC) en el que el TC puede rechazar mediante Auto y sin otra audiencia que la del Fiscal General del Estado la cuestión de inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales, a las que ya hemos hecho referencia, o fuere notoriamente infundada. La interpretación de este último concepto ha sido llevada a cabo por el Tribunal de una manera ciertamente flexible, sosteniendo que la expresión utilizada sólo es aplicable en rigor a aquellos casos en los que el razonamiento que lleva a proponer la cuestión permite apreciar, sin necesidad de abrir debate sobre el tema, que la duda que alienta el Juez proponente sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada se basa en una interpretación de esa norma, o del precepto constitucional con el que se le supone en conflicto, absolutamente diversa de la que es común en nuestra comunidad jurídica o ha sido ya consagrada por el Tribunal Constitucional (por todos ATC 93/1991). Dicha flexibilidad se transmite al control del juicio de relevancia que solo se cuestiona cuando concurra una notoria falta de consistencia (por todas STC 90/1994). Por otro lado la tacha de constitucionalidad basta con que resulte mínimamente fundada (STC 126/1987), inadmitiéndose la cuestión solamente cuando sin excesivo esfuerzo argumental es posible concluir que la norma cuestionada no es inconstitucional (por todos ATC 389/1990) o cuando resulte evidente que la norma legal cuestionada es manifiestamente constitucional (por todas STC 27/1991). La mayor parte de los asuntos inadmitidos por el Pleno suelen ser cuestiones de inconstitucionalidad, al no ser sustanciadas, de acuerdo con lo que hemos expuesto, bien por falta de condiciones procesales, bien por apreciar que eran notoriamente infundadas.
El art. 37 (apartados 2 y 3) LOTC regula el trámite de alegaciones pudiendo personarse quienes que han sido partes en el proceso a quo, además de Congreso, Senado, Fiscal General del Estado, Gobierno y, en su caso, los órganos legislativos y ejecutivos de las Comunidades Autónomas. La posibilidad de que quienes hayan sido parte en el procedimiento a quo formulen alegaciones es otra de las novedades introducida por la LO 6/2007.
El fin del procedimiento es normalmente una Sentencia, estimatoria o desestimatoria, que entre en el fondo de la cuestión. Dichas Sentencias presentan dos características particulares. La primera es que en ellas está presente la simbiosis de control concreto y abstracto. El carácter concreto se advierte en los efectos que produce respecto del proceso ordinario del cual surgió la cuestión. El abstracto se observa en la nulidad de la disposición o norma legal y en los efectos generales que produce. La segunda es que son muy frecuentes las llamadas Sentencias interpretativas, cosa normal en un proceso en el que el debate planteado suele ser precisamente sobre la interpretación de la norma legislativa correspondiente. Puede, sin embargo, producirse también la desaparición sobrevenida del objeto, como cuando recae Sentencia constitucional declarando la inconstitucionalidad del precepto cuestionado o cuando se deroga o modifica la disposición legal puesta en duda, a no ser que la misma continúe siendo de aplicación al caso. También se extingue el proceso constitucional cuando alguna de las partes de aquel en que tenga origen desista o haya conseguido una satisfacción extraprocesal. No es infrecuente que el Pleno del TC declare extinguidas por desaparición de su objeto las cuestiones de inconstitucionalidad.
Conviene hacer en esta sinopsis también referencia a la autocuestión o cuestión interna de constitucionalidad regulada en el art. 55.2 LOTC, que dispone que en el supuesto de que se estime el recurso de amparo porque la ley aplicada lesiona derechos fundamentales o libertades públicas, la Sala elevará la cuestión al Pleno, que podrá declarar la inconstitucionalidad de dicha ley en nueva Sentencia con los efectos previstos para dichas declaraciones. El procedimiento a seguir será el de las cuestiones de inconstitucionalidad.
El art. 55.2 LOTC, modificado por la LO 6/2007 remite a las normas de tramitación de las cuestiones ordinarias, de modo que, en la actualidad, la llamada autocuestión de inconstitucionalidad se sustancia mediante un procedimiento idéntico al previsto para la cuestión de inconstitucionalidad, digamos, ordinaria, tal y como ya ha quedado descrito.
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Ignacio Torres Muro, Profesor Titular de Universidad, Letrado del Tribunal Constitucional. Diciembre, 2003.
Actualizada por Mª José Fernández Ostolaza, Letrada de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.