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Inicio > Constitución española > Título IX. Del Tribunal Constitucional > Sinopsis artículo 161
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Concordancias: Artículos 9.1, 53, 162, 163, 164, 165.
Sinopsis |
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En este artículo se enumeran las funciones del Tribunal Constitucional, sin llegar a agotarlas, desde el momento en que también se establece una cláusula residual que le otorga el conocimiento de las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas.
El único precedente en nuestro derecho histórico es el artículo 121 de la Constitución de 1931 en el que se regulaban las atribuciones del Tribunal de Garantías Constitucionales estableciendo que tendría competencia para conocer de: a) el recurso de inconstitucionalidad de las leyes, b) el recurso de amparo de garantías individuales, cuando hubiere sido ineficaz la reclamación ante otras autoridades, c) los conflictos de competencia legislativa y cuantos surjan entre el Estado y las Regiones autónomas y los de éstas entre sí, y d) el examen y aprobación de los poderes de los compromisarios que juntamente con las Cortes eligen al Presidente de República. En realidad esta norma era una recepción bastante temprana del fenómeno entonces en boga, y estudiado entre nosotros entre otros por Cruz Villalón, del establecimiento en Europa de instituciones dedicadas al control de constitucionalidad de las leyes, realidad ésta que tuvo su inicio con la asunción de dicha competencia por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos a partir de la famosa decisión Marbury v. Madison (1803).
No es posible resumir, evidentemente, en pocas líneas la gran variedad y riqueza de soluciones que en el derecho comparado se dan en la actualidad respecto a la regulación de un fenómeno como el de los Tribunales Constitucionales bastante extendido a lo largo y ancho del planeta. En todo caso cabe resaltar que prácticamente siempre tienen atribuidos dichos órganos el control de la constitucionalidad de las leyes, como sucede, por poner ejemplos de nuestro contexto europeo, en Italia (art 134 de su Constitución), Alemania (art. 93 de la Ley Fundamental de Bonn) y Francia (art. 61 de la Constitución). Menos frecuente es su faceta de protector último de los derechos fundamentales mediante un recurso específico similar al del amparo en España, que no existe, por ejemplo, en Italia y en Francia, pero sí en Alemania (art 93 de la Ley Fundamental de Bonn). En los Estados compuestos cuenta con una gran tradición el que a estos Tribunales se les atribuyan las competencias necesarias para dirimir los conflictos entre los diferentes componentes de los mismos -Regiones, Estados federados- y el Estado central o de aquéllas entre sí (por ejemplo, arts. 134 Constitución italiana y 93 Ley Fundamental de Bonn.). Algunos Tribunales tienen atribuido, además, el llamado juicio político contra las altas autoridades del Estado (Italia) o la acusación contra los jueces (Alemania) y se dan casos en los que también se les conceden competencias para controlar la regularidad de procesos electorales (Francia).
En cuanto a las vicisitudes en la elaboración del precepto que analizamos, no demuestran cambios radicales desde el primer Anteproyecto Constitucional (BOC de 5 de enero de 1978), que ya contenía una lista de materias similar a la actual, si bien la misma fue objeto de diferentes precisiones terminológicas y de diversos cambios de detalle. La Comisión Mixta Congreso-Senado acabó puliendo definitivamente el texto, del que puede decirse que en sus decisiones fundamentales permaneció inalterado, aunque no conviene perder de vista la introducción en el Anexo al Informe de la Ponencia Constitucional (BOC de 17 de abril de 1978) del que ahora es su párrafo segundo.
La norma que desarrolla con todo detalle este artículo es evidentemente la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante LOTC) que, además, y en virtud de la habilitación contenida en el apartado 1.d) del mismo ha procedido a añadir a las competencias previstas en aquél otras que el legislador ha considerado necesarias para cerrar el sistema de jurisdicción constitucional español. Así, podemos reproducir el art. 2 de la LOTC que determina los casos y la forma en que conocerá el Tribunal Constitucional de: a) Del recurso y de la cuestión de inconstitucionalidad contra Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley; b) Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades públicos relacionados en el artículo cincuenta y tres, dos, de la Constitución; c) De los conflictos constitucionales de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de éstas entre sí; d) De los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado; d) bis. De los conflictos en defensa de la autonomía local; e) De la declaración sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales; e) bis. Del control previo de inconstitucionalidad en el supuesto previsto en el artículo setenta y nueve de la presente Ley; f) De las impugnaciones previstas en el número dos del artículo ciento sesenta y uno de la Constitución; g) De la verificación de los nombramientos de los Magistrados del Tribunal Constitucional, para juzgar si los mismos reúnen los requisitos requeridos por la Constitución y la presente Ley; h) De las demás materias que le atribuyen la Constitución y las Leyes orgánicas.
Esta lista se ha sido modificada en tres ocasiones desde su redacción original. La primera, en relación con la supresión del recurso previo de inconstitucionalidad contra los proyectos de ley orgánica y de Estatutos de Autonomía que se produjo mediante la LO 4/1985, de 7 de junio; la segunda, con la introducción del conflicto en defensa de la autonomía local, mediante la LO 7/1999, de 21 de abril; finalmente, la tercera, con la recuperación del recurso previo de inconstitucionalidad para los Proyectos de Ley Orgánica de Estatuto de Autonomía o de su modificación, mediante la LO 12/2015, de 22 de septiembre.
Aunque pareciera razonable que fuera en la propia LOTC donde se recogieran todas las competencias del Tribunal Constitucional, lo cierto es que hay una pluralidad de leyes que o atribuyen nuevas competencias al Tribunal Constitucional o explicitan la posibilidad de interponer recursos de amparo. Estas leyes son las siguientes:
- LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, cuyo art. 8 dispone que los conflictos que se susciten sobre las competencias y atribuciones del mismo serán resueltos por el Tribunal Constitucional.
- LO 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, cuyo art. 6 prevé un recurso de amparo contra la decisión de la Mesa del Congreso de los Diputados de no admitir la proposición de ley presentada por la Comisión Promotora.
- LO 8/1984, de 26 de diciembre, por la que se regula el régimen de recursos en caso de objeción de conciencia, su régimen penal y se deroga el artículo 45 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, cuyo art. 1 prevé un recurso de amparo contra las resoluciones judiciales recaídas en los recurso interpuestos contra las decisiones del Consejo Nacional de Objeción de Conciencia que, en la actualidad y habiendo desaparecido el servicio militar obligatorio ha perdido su virtualidad.
- LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, cuyos arts. 49.3, 49.4 y 114.2, regulan los recursos de amparo electorales.
- LO 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales, en cuyo art. 20 se señala que contra las sentencias del Tribunal de Conflictos cabe recurso de amparo cuando proceda.
- LO 1/2010 de 19 de febrero, de modificación de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial, que añade la Disposición Adicional Quinta de la propia LOTC para atribuir al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
La atribución más clásica de las que recibe el Tribunal Constitucional en este artículo es la del control de la constitucionalidad de las leyes. Se opta en la CE por el modelo de jurisdicción constitucional concentrada, europea o kelseniana frente al difuso o norteamericano, si bien con la matización de que al lado del control abstracto o directo (recurso de inconstitucionalidad) se introducen mecanismos de control concreto (cuestión de inconstitucionalidad, que se examinará en su momento).
El objeto del recurso de inconstitucionalidad viene precisado en el art. 27.2 LOTC que incluye en el mismo a los Estatutos de Autonomía y demás leyes orgánicas; al resto de las leyes, disposiciones normativas (Decretos-Leyes y Decretos Legislativos) y actos del Estado con fuerza de ley (autorización de tratados, convalidación o derogación de Decretos Leyes, autorizaciones de estados excepcionales y medidas del art. 155 CE); a los tratados internacionales; a los reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales; y a las leyes , actos y disposiciones normativas con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas y los reglamentos de sus Asambleas legislativas. Más compleja es la atribución de la competencia de controlar la constitucionalidad de las reformas constitucionales que algunos deducen del sistema constitucional en su conjunto (Aragón).
En cuanto al parámetro de control, ha sido el art. 28.1 LOTC, a través del denominado "bloque de la constitucionalidad", el que lo ha precisado: "Para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una Ley, disposición o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunidades Autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos constitucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas." Ahora bien, no es infrecuente que el propio Tribunal Constitucional haya añadido como parámetro de control de la constitucionalidad los reglamentos parlamentarios y, en determinada medida, los acuerdos internacionales en materia de derechos humanos ratificados por España.
Existe un plazo de tres meses a partir de la publicación de la ley, disposición o acto con fuerza de ley impugnado para formular el recurso (art. 33 LOTC). En la reforma de la LOTC aprobada por la LO 1/2000, de 7 de enero, se amplió dicho plazo a nueve meses siempre que antes de la impugnación de una ley estatal o autonómica se haya intentado llegar a un acuerdo. De la legitimación nos ocuparemos en el comentario al art. 162. El procedimiento (arts 33 y 34 LOTC) intenta dotar de rapidez a todos los actos del recurso. Aun así, nunca se han cumplido los plazos de diez y treinta días, tras la formulación de alegaciones, para dictar Sentencia. La admisión del recurso no suspende la vigencia de las leyes, excepto en el caso de las autonómicas cuando así lo solicite el Gobierno del Estado (art 161.2 CE). Esta competencia tiene una indudable importancia cualitativa y tampoco le falta cuantitativa, si bien ha habido etapas en las que parecía observarse una cierta decadencia del recurso de inconstitucionalidad, en los últimos años ha sido resucitado con fuerza.
El recurso de amparo se constituye como una vía especial de protección de los derechos fundamentales que es una característica peculiar del Tribunal Constitucional español, pues, aunque existe en muchos otros países (Alemania, por ejemplo), no son pocos los que no la poseen (Italia y Francia, por poner ejemplos cercanos). Cabe resaltar que es la competencia que mayor volumen de trabajo le da al Tribunal. De hecho, tal es así que justamente la reforma de la LOTC operada por la LO 6/2007, de 24 de mayo, ha pretendido mitigar esta carga adicionando una dimensión objetiva para admitir a trámite el recurso de amparo y, en consecuencia, constituir una auténtica cortapisas a su propia admisión con la interpretación dada por la STC 155/2009.
El objeto de este recurso viene definido por los derechos amparables, que son los reconocidos en los arts. 14 al 30 CE (art. 53.2 CE) y los actos recurribles, que son todos los del poder público, con excepción de las leyes y las normas o actos con fuerza de ley, frente a las que, por otra parte, existe la vía indirecta de amparo a través del uso de la llamada autocuestión de constitucionalidad (art. 55.2 LOTC). Pueden impugnarse, por tanto, actos de las Cámaras Legislativas (art. 42 LOTC y art. 6 LO de iniciativa legislativa popular), actos del Gobierno y la Administración (art. 43 LOTC), actos judiciales (art. 44 LOTC y regulación del amparo electoral) y los actos de otras entidades públicas.
De acuerdo con lo previsto por el artículo 48 LOTC, tras su reforma mediante LO 6/2007, el conocimiento de los recursos de amparo constitucional corresponde a las Salas del Tribunal Constitucional y, en su caso, a las Secciones. Todo ello salvo avocación al Pleno. Los plazos para interponerlos van desde los dos días (amparo electoral) a tres meses (amparo frente a actos de las Cámaras), pasando por los veinte días más habituales en los amparos frente a actos del Gobierno o del Poder Judicial. La fase de admisión de los mismos se ha convertido en un verdadero filtro que sólo superan un porcentaje pequeño de los presentados y en la que mediante Auto o providencia una Sección del Tribunal decide sumariamente sobre la concurrencia de los requisitos necesarios para que el amparo pueda prosperar. Uno de los requisitos más importantes, que intenta proteger el carácter subsidiario del recurso ante el Tribunal Constitucional, es del agotamiento de la vía judicial previa que, con la única excepción del amparo frente a actos parlamentarios, se exige ineludiblemente. También tiene especial importancia la potestad del Tribunal de suspender los efectos del acto recurrido, potestad que se usa con mucha prudencia para no lesionar los intereses de terceros y el bien jurídico de la firmeza de las resoluciones, sobre todo las judiciales.
Es importante destacar la modificación que la LO 6/2007 introdujo en el artículo 50 LOTC, en cuyo apartado 1 b), se establece un nuevo requisito para la admisibilidad del recurso de amparo: que "el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales." Con este nuevo requisito, el Tribunal cuenta con una posibilidad, semejante al writ of certiorari norteamericano, a la hora de determinar la admisión o no de los asuntos.
Los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y entre éstas entre sí son una atribución lógica en un Tribunal Constitucional de un Estado compuesto, como es el español, y este órgano ha desarrollado una labor importantísima, a través de ellos, para ir perfilando las decisiones básicas del constituyente, de manera que no puede entenderse nuestro Estado autonómico sin tener presente la jurisprudencia constitucional en esta materias. El Tribunal aparece aquí como protector de la forma de Estado desde el punto de vista territorial y de la autonomía política de las Comunidades Autónomas.
El parámetro de resolución de los conflictos lo integran la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes orgánicas y ordinarias que delimitan las respectivas competencias. Se trata de una atribución cualitativamente importante, aunque haya disminuido en la actualidad el número de conflictos.
De su resolución entiende el Pleno del Tribunal. Pueden ser planteados por el Gobierno estatal o por los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas. El objeto de los mismos son las disposiciones, resoluciones o actos de los órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas o su omisión. Pueden por ello ser positivos, impugnando actuaciones invasoras de competencias, o negativos, impugnando una denegación a ejercer o asumir competencias. Los Gobiernos están legitimados para interponer los primeros y los segundos deberán ser planteados por los interesados en que se produzca la actuación, sean personas físicas o jurídicas o el Gobierno del Estado.
Antes de llegar al Tribunal Constitucional habrá que plantear un requerimiento al otro órgano u obtener la declinación de competencia correspondiente (conflictos negativos). El órgano que plantee el conflicto podrá solicitar la suspensión del acto objeto del mismo, que el TC acuerda o deniega libremente salvo que el Gobierno estatal invoque el art. 161.2 CE, en cuyo caso la suspensión es inmediata y el TC habrá de mantenerla o levantarla dentro de los cinco meses.
La LOTC, haciendo uso de la delegación contenida en el art. 161.1 d) CE, atribuye al TC la resolución de los conflictos entre órganos constitucionales del Estado. Se trata de defender atribuciones propias frente a su ejercicio por parte de otros órganos. Mediante esta competencia se intenta garantizar jurídicamente la división de poderes. De acuerdo con el art. 59.3 LOTC este conflicto puede oponer al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado, o el Consejo General del Poder Judicial, o a cualquiera de ellos entre sí. Además, hay que recordar que, como ya sabemos, la LO del Tribunal de Cuentas atribuye a éste la capacidad de plantear conflictos, lo que ha provocado muchas dudas en la doctrina. No caben los conflictos por omisión y las decisiones que pueden ser objeto de los mismos son en principio actos o normas con rango inferior a la ley. Es una función que no se usa muy habitualmente, pero que no por ello deja de gozar de una gran trascendencia. Hasta ahora ha habido dos Sentencias del TC resolviendo conflictos: la 45/1986, de 17 de abril, que se ocupó de una controversia entre el Consejo General del Poder Judicial, el Congreso y el Senado; y la 234/2000, de 3 de octubre, en la que el TC dirimió un conflicto entre el Gobierno y el Senado. En el momento en que se escriben estas líneas, el Tribunal Constitucional tiene pendiente de resolver el conflicto planteado por el Congreso de los Diputados contra el Gobierno en relación con la posibilidad de controlar por parte del parlamento al Gobierno en funciones.
La competencia contenida en el art. 161.2, tal y como la ha desarrollado la LOTC (Título V), supone una medida de cierre del sistema mediante la cual se atribuye al Gobierno del Estado la capacidad de acudir al TC frente a todo tipo de actos o disposiciones autonómicas que considere inconstitucionales con el privilegio, además, de la suspensión automática. Los únicos límites para este tipo de impugnaciones son que no pueden ir contra leyes y que han de estar basadas en vicios de inconstitucionalidad, puesto que para oponerse a la legislación o por motivos de legalidad existen otras vías en el ordenamiento.
El control preventivo de constitucionalidad se limita en España, frente a lo que ocurre en otros países, como Francia, en los que no es la excepción sino la regla, al de los tratados internacionales, regulado en los arts. 95 CE y 78 LOTC. Estas fuentes se controlan así dada su especial posición en el sistema jurídico. Nos hallamos ante un supuesto de consulta vinculante en el que, a requerimiento del Gobierno o de las Cámaras, el TC formula una "Declaración", que no Sentencia, en la que decide sobre la compatibilidad del tratado en cuestión con la norma constitucional. Hasta ahora, este mecanismo solamente se ha usado en dos ocasiones, dando lugar a la Declaración del Tribunal de 1 de julio de 1992 sobre el Tratado de Unión Europea (Tratado de Maastricht), tras la cual se abordó la única reforma de la que ha sido objeto nuestra Constitución, y a la Declaración del Pleno del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2004, acerca de la constitucionalidad del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004.
Otro supuesto de ampliación de las competencias del TC, ex art. 161.1 d), es el de la previsión de un conflicto en defensa de la autonomía local, introducido en la LOTC por la LO 7/1999, de 21 de abril. Se permite mediante el mismo a los entes locales impugnar las leyes estatales y autonómicas que atenten contra su autonomía garantizada por la Constitución. Se presenta como un conflicto constitucional, pero se dirige solo contra normas con rango de ley. Sujetos activos del mismo son los municipios, en solitario cuando la ley es de destinatario único, o agrupados en litisconsorcio activo necesario un elevado número de ellos (un séptimo de los municipios del ámbito territorial de la ley que representen a un sexto de la población) en otro caso. Las provincias deberán ser al menos la mitad de las del territorio afectado, representando como mínimo la mitad de la población. En las Comunidades Autónomas insulares harán falta tres Cabildos en Canarias y dos Consejos insulares en Baleares. En el País Vasco gozan de legitimación las Juntas Generales y las Diputaciones Forales de cada Territorio Histórico.
Antes de plantear el conflicto habrá de solicitarse dictamen no vinculante del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente. Posteriormente se formulará demanda que habrá de superar un trámite de admisión. Tras el traslado a los interesados para que formulen alegaciones, el Pleno del TC dictará Sentencia en la que se declare si ha habido vulneración de la autonomía local. En caso de apreciarla podrá plantearse una autocuestión de constitucionalidad, que terminará con una nueva Sentencia resolviendo sobre la constitucionalidad de la norma con rango de ley impugnada.
Finalmente, como decíamos, una nueva competencia ha sido atribuida al Tribunal Constitucional cual es la introducida por la LO 1/2010 de 19 de febrero que añade la Disposición Adicional Quinta a su Ley Orgánica para atribuir al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Esta reforma fue recurrida a través de varios recursos de inconstitucionalidad y, finalmente, el Tribunal Constitucional ha declarado su constitucionalidad en la STC 118/2016.
En cuanto a la bibliografía cabe citar los trabajos de Aragón Reyes, Fernández Farreres, Garrido, Requejo, entre ogtros
Sinopsis realizada por: Ignacio Torres Muro, Profesor Titular de Universidad, Letrado del Tribunal Constitucional. Diciembre, 2003.
Actualizada por Mª José Fernández Ostolaza, Letrada de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.