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Inicio > Constitución española > Título IX. Del Tribunal Constitucional > Sinopsis artículo 159
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Concordancias: Artículos 9.1, 62.f, 64, 79.2, 122, 127, 153 a), 160, 161, 162, 163, 164, 165, DT 9.
Sinopsis |
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1.- PRECEDENTES Y DERECHO COMPARADO.
No son muchos los precedentes históricos de un precepto como el art. 159 relacionado directamente con la introducción en España de un sistema de control de constitucionalidad, pero sí los suficientes como para merecer una breve mención. La primera aparición no llegó a alcanzar aplicación, puesto que la norma en la que se insertaba quedó en mero proyecto, el de 1873, cuyo art. 77 facultaba al Tribunal Supremo para suspender los efectos de toda ley contraria a la Constitución, Tribunal que debía estar compuesto por tres miembros nombrados por cada Estado y que podían ser removidos por una Comisión compuesta a partes iguales por representantes del Congreso, del Senado, del Poder ejecutivo y del mismo Tribunal Supremo. Tampoco llegó a ver la luz el Anteproyecto de Constitución de la Monarquía Española de 1929, que regulaba un recurso de inconstitucionalidad contra leyes y reglamentos, que debía resolverse en la Sección de Justicia del Consejo del Reino, integrada por quince de sus miembros, respecto de los cuales estaba previsto que tuviesen, en proporciones diversas, condición de miembros natos, designados por el Rey de forma vitalicia, elegidos por la ciudadanía y nombrados por los Colegios Profesionales. En cualquier caso, el único precedente con auténtica condición de tal lo constituye el art. 122 de la Constitución de 1931, de acuerdo con el cual el Tribunal de Garantías Constitucionales estaba compuesto por un Presidente, designado por el Parlamento, fuese o no diputado, el Presidente del alto Cuerpo Consultivo de la República el Presidente del Tribunal de Cuentas de la República, dos diputados libremente elegidos por las Cortes, un representante por cada una de las Regiones españolas, elegido en la forma que determinase la ley, dos miembros nombrados electivamente por todos los Colegios de Abogados de la República y cuatro profesores de la Facultad de Derecho, designados por el mismo procedimiento entre todas las de España.
En el derecho comparado no han faltado modelos al Constituyente sobre los que inspirarse para regular la composición del Tribunal Constitucional. Al margen del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, cuyos nueve jueces son designados por el Presidente, previa autorización del Senado (art. segundo.2 del Título II de la Constitución de 1787), puede citarse en primer término el art. 94.1 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, según el cual el Tribunal Constitucional Federal se compone de magistrados federales y de otros miembros elegidos por mitades por la Dieta Federal y por el Consejo Federal. Asimismo, se dispone que no puedan pertenecer ni al Legislativo ni al Gobierno Federal ni a los órganos correspondientes de un Territorio. Por su parte, en Italia es el art. 135 de su Constitución de 1947 el encargado de resolver la cuestión. De acuerdo con su tenor, los magistrados del Tribunal Constitucional son elegidos para un período no prorrogable de nueve años un tercio por el Presidente de la República, otro tercio por el Parlamento en sesión conjunta y otro por las supremas instancias judiciales tanto ordinaria como administrativa de entre jueces, catedráticos de universidad de materias jurídicas y abogados con al menos veinte años de ejercicio profesional. En materia de incompatibilidades, se citan la pertenencia al Parlamento o a un Consejo Regional y el ejercicio de la profesión de abogado, así como aquellas otras establecidas por la ley. En fin, en Austria, tal y como establece el art. 147 de su Constitución de 1929, el Tribunal Constitucional está compuesto por un Presidente, un Vicepresidente, doce miembros titulares y seis suplentes, nombrados por el Presidente de la República, de los que el Presidente, el Vicepresidente, seis titulares y tres suplentes lo son a propuesta del Gobierno Federal, tres titulares y dos suplentes por recomendación del Consejo Nacional y tres titulares y un suplente a propuesta del Consejo Federal. Los elegidos han de haber completado sus estudios en Derecho o Ciencias Políticas y haber ejercido al menos diez años en una profesión para la que se requieran tales estudios. Se establece la inelegibilidad para estos puestos de los miembros de los Gobiernos y Cuerpos legislativos federales y estatales, y de los empleados y funcionarios de un partido político. Sin influencia en la elaboración de la Constitución, por haberse aprobado con posterioridad, merece, no obstante, mención el Tribunal Constitucional de Portugal, introducido en la Constitución de 1976 por la ley de reforma constitucional 1/1982, integrado, de acuerdo con el art. 224, por trece miembros nombrados diez por la Asamblea de la República y tres cooptados por éstos, de los que seis habrán de ser jueces de los restantes tribunales y el resto juristas. En fin, el art. 142 de la Constitución de Bélgica, redactado por la reforma de 1993, crea un Tribunal de Arbitraje con auténticas funciones constitucionales, si bien remite su composición a una regulación legal posterior.
2.- ELABORACIÓN DEL PRECEPTO Y NORMAS DE DESARROLLO.
En su versión primitiva, la del Anteproyecto publicado en el BOC de 5 de enero de 1978, el entonces art. 150 denotaba una muy clara influencia italiana, pues los once magistrados del Tribunal iban a ser nombrados por el Rey, cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, tres a propuesta del Senado, en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, dos a propuesta del Gobierno y dos a instancias del Consejo General del Poder Judicial, por un plazo improrrogable de nueve años, de entre magistrados y fiscales, profesores numerarios de las Facultades de Derecho y de Ciencias Políticas y abogados, todos ellos con más de veinte años de ejercicio profesional. En el Informe de Ponencia, se equipararon a estos efectos las facultades de ambas Cámaras, al ampliarse a cuatro el número de magistrados propuestos por el Senado y, consecuentemente, a doce el total de los que integran el Tribunal. Asimismo, se incluyó a los funcionarios públicos y a la generalidad de los profesores universitarios dentro de las categorías profesionales de las que aquéllos podían reclutarse y se añadió la condición de ser jurista de reconocida competencia. El dictamen de la Comisión rebajó a quince años el tiempo mínimo de ejercicio profesional, sin que las fases sucesivas introdujeran modificaciones ulteriores. No obstante, la Comisión Mixta dio nueva redacción a algunos de los apartados sin alterar en lo esencial su contenido, con la salvedad, de poca relevancia práctica habida cuenta de la remisión al régimen de jueces y fiscales para la determinación de las incompatibilidades de los magistrados del Tribunal, de que se declaraba incompatible esta condición con el ejercicio de actividad profesional o mercantil alguna, fórmula muy similar a la contemplada en el último inciso del art. 98 CE para los miembros del Gobierno.
La normativa de desarrollo de este artículo está constituida fundamentalmente por los arts. 16 a 26 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC). Junto a ella, deben citarse el art. 204 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982, la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados relativa a la intervención de la Cámara en el nombramiento de autoridades del Estado, de 25 de mayo de 2000, los arts. 184 a 186 del Reglamento del Senado, texto refundido de 3 de mayo de 1994, redactados por la reforma parcial de esta norma de 14 de junio de 2000, la de 27 de junio de 2001 y la de 21 de noviembre de 2007, los arts. 5 y 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y los arts. 560 y 599 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), en cuanto a la provisión de los miembros del Tribunal. Por lo que se refiere a su estatuto personal, además de lo dispuesto en la LOTC, resultan de aplicación el art. 29.2 de la ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, los arts. 56.2 y 57.2 de la LOPJ, sobre competencia del Tribunal Supremo en causas por responsabilidad civil y penal de los magistrados del Tribunal Constitucional y los arts. 389 y siguientes de la LOPJ para la regulación de las incompatibilidades.
3.- NOMBRAMIENTO Y CESE DE LOS MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
En cuanto a los requisitos objetivos para poder formar parte del Tribunal Constitucional, además de los generales de nacionalidad española y mayoría de edad, propios de lo que es ejercicio del derecho de acceso a cargo público previsto en el art. 23.2 en relación con los arts. 11 y 13.2 CE, el art. 159.2, reiterado por el art. 18 LOTC, exige que los miembros de este Tribunal se nombren de entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos, y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional. Al margen de cuestiones tales como qué categorías de profesores universitarios se encuentran citadas en dicha enumeración o si la condición de jurista requiere la posesión de la licenciatura en derecho o basta un ejercicio continuado de su estudio, o incluso si han de tenerse en cuenta las tachas que pudieren manchar la biografía profesional del candidato, tal y como ha sostenido en otro contexto el propio Tribunal en STC 174/1996, de 11 de noviembre, problemas en su mayor parte estudiados por la doctrina y sobre los que no procede ahora detenerse, debe destacarse que, pese a su amplitud, la formulación anterior contiene una serie de elementos reglados cuyo cumplimiento ha de verificarse por los órganos autores de la propuesta, por el propio Tribunal Constitucional e incluso, si fuera llamada a ello, por la jurisdicción contencioso - administrativa.
Así, en el caso de los magistrados de propuesta parlamentaria, el artículo 16 LOTC contempla, en su apartado 1, que los Magistrados propuestos por el Senado serán elegidos entre los candidatos presentados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en los términos que determine el Reglamento de la Cámara y, en su apartado 2, la obligación de los candidatos propuestos por el Congreso y por el Senado de comparecer previamente ante las correspondientes Comisiones en los términos que dispongan los respectivos Reglamentos. De este modo, las candidaturas presentadas deberán acreditar, de forma indubitada, que los candidatos cumplen los requisitos exigidos por la Constitución y las leyes para desempeñar el cargo y se presentarán acompañadas de una relación de los méritos profesionales y demás circunstancias que, en opinión del Grupo parlamentario, manifiesten la idoneidad del candidato para el puesto. Con este material y previa la comparecencia personal, en su caso, del candidato propuesto, la Comisión elabora un dictamen adoptado mediante el sistema de voto ponderado que ilustrará al Pleno para su decisión final.
La reforma de la LOPJ de 2013 hizo desaparecer la Comisión de Calificación asumiendo sus competencias la Comisión Permanente. Sin embargo, ya no hay una previsión legal de filtro previo para controlar la idoneidad de los candidatos. Así, en el Consejo General del Poder Judicial, la decisión del Pleno ha de producirse por mayoría de tres quintos. En cuanto al Gobierno no existe disposición alguna que recoja un filtro para los nombramientos a propuesta del Gobierno, con la única excepción del examen que de todos los asuntos que vayan a someterse a la aprobación del Consejo de Ministros corresponde a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios previsto en el art. 8.4 de la ley 50/1997.
Pero también el Tribunal Constitucional cuenta con competencias para comprobar la idoneidad de los candidatos, ya miembros de pleno derecho, para lo que cuenta con la previsión del art. 10.1.i) LOTC, que atribuye al Pleno esta facultad. Se trata de una disposición poco operativa por cuanto se aplica al final del proceso de selección, aunque pueda tener su utilidad para el control formal externo de los nombramientos a propuesta de las Cámaras parlamentarias, que escapan de la competencia de la jurisdicción contencioso - administrativa, de modo que sólo un recurso de amparo ante el propio Tribunal Constitucional por la vía del art. 43, con los límites a la legitimación procesal que ello implica, permitiría controlar una elección defectuosa. No existen, por lo demás, previsiones de recursos específicos frente a la decisión que tome este órgano, pero parece razonable la posibilidad de acudir ante la Sala Tercera, de lo contencioso - administrativo, del Tribunal Supremo, de acuerdo con lo establecido en el art. 58.primero LOPJ y los arts. 1.3 y 12.1 de la ley 13/1998, que admiten la competencia de esta jurisdicción sobre los actos en materia de personal del Tribunal Constitucional, categoría dentro de la que puede incluirse una decisión de este género. En fin, en atención, precisamente, a la condición de elementos reglados de actos discrecionales, tal y como se configuró esta doctrina por la STS de 4 de abril de 1997, o al menos como actos separables, en la línea sostenida por la STS de 28 de junio de 1994, puede afirmarse la competencia de dicha jurisdicción prevista en el art. 12.1 de la ley 13/1998, para pronunciarse con carácter general sobre la concurrencia de los requisitos constitucionalmente establecidos en los candidatos propuestos por el Gobierno y por el Consejo General del Poder Judicial, órgano, éste, de naturaleza gubernativa como establece la STC 45/1986, de 17 de abril.
El nombramiento formal, cualquiera que sea el órgano que formula la propuesta, toma la forma de Real Decreto, expedido por el Rey y refrendado por el Presidente del Gobierno. Véanse al efecto los Reales Decretos 421, 422 y 424/2013, de 12 de junio, por los que se formaliza la renovación parcial más reciente del Tribunal, magistrados González-Trevijano Sánchez, Xiol Ríos y Martínez-Vares García, así como el Real Decreto 175/2014, de 17 de marzo, por el que se nombra Magistrado del Tribunal Constitucional a don Ricardo Enríquez Sancho (BOE de 18 de marzo) y el Real Decreto 589/2014, de 8 de julio, por el que se nombra Magistrado del Tribunal Constitucional a don Antonio Narváez Rodríguez (BOE de 9 de julio). Producido éste, se prestará juramento o promesa ante el Rey de acatamiento a la Constitución como paso previo a la toma de posesión.
El art. 2 de Ley Orgánica 8/2010, de 4 de noviembre ha añadido un nuevo apartado 5 al artículo 16 LOTC, conforme al cual las vacantes producidas por causas distintas a la de la expiración del período para el que se hicieron los nombramientos serán cubiertas con arreglo al mismo procedimiento utilizado para la designación del Magistrado que hubiese causado vacante y por el tiempo que a éste restase.
Como indica el propio artículo, la duración del mandado de Magistrado constitucional será de nueve años. Desde los inicios, las renovaciones de magistrados han tenido un notable retraso. La fórmula empleada para la propuesta de magistrados de origen parlamentario en el que es necesario el acuerdo entre varios grupos parlamentarios ha hecho que algunos magistrados excedieran con mucho su mandato. Esta situación llegó a su momento más delicado cuando en junio de 2011 tres Magistrados -incluido el Vicepresidente- presentaron su dimisión justificándola en la tardanza en la renovación de los Magistrados por parte el Congreso de los Diputados. El entonces Presidente no aceptó la dimisión de dichos Magistrados.
Con el fin de intentar acompasar las renovaciones parciales, se reformó el art. 16 añadiendo un nuevo apartado quinto que, in fine, dispone que "Si hubiese retraso en la renovación por tercios de los Magistrados, a los nuevos que fuesen designados se les restará del mandato el tiempo de retraso en la renovación".
La duración y prorrogatio del mandato de los Magistrados constitucionales ha generado polémica en la doctrina. En la bibliografía se recogen los imprescindibles trabajos de Fernández Farreres, Aguiar de Luque y Santamaría Pastor.
4.- ESTATUTO PERSONAL.
Por lo que se refiere al estatuto personal de los miembros del Tribunal Constitucional, éste viene prácticamente perfilado en los arts. 19 y siguientes de su Ley Orgánica. De acuerdo con ellos, se les dota de inviolabilidad por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones y se les declara inamovibles, de modo que no pueden ser destituidos ni suspendidos fuera de los casos legalmente previstos. En el caso de que ostenten la condición de funcionario, pasan a la situación de servicios especiales, tal y como confirman normas como el art. 87 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, o el art. 19.1.e) del Estatuto del Personal de las Cortes Generales de 27 de marzo de 2006 y el art. 351 a) LOPJ para funcionarios de las Cámaras y jueces y magistrados respectivamente, con las consecuencias consabidas del cómputo del tiempo permanecido en el Tribunal a efectos de ascensos, antigüedad, derechos pasivos y reserva de plaza. Asimismo, además de las retribuciones correspondientes durante su mandato, tienen derecho a una remuneración de transición de un año siempre que hayan ostentado tal condición durante al menos tres años. Gozan, en fin, de fuero privilegiado, por cuanto su responsabilidad criminal sólo es exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
El régimen de incompatibilidades se regula en el art. 19, que amplía las causas previstas por el precepto constitucional. De acuerdo con su redacción, el cargo de magistrado del Tribunal Constitucional, además de regirse por las incompatibilidades propias de los miembros del Poder Judicial, no puede simultanearse con el de Defensor del Pueblo, con los de Diputado o Senador, con cualquier cargo político o administrativo del Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, con el ejercicio de cualquier jurisdicción o actividad propia de las carreras judicial o fiscal, con toda clase de empleo en un Juzgado o Tribunal, con el desempeño de funciones directivas en los partidos políticos, sindicatos, asociaciones, fundaciones y colegios profesionales y cualquier clase de empleo a su servicio, así como con el ejercicio de actividades profesionales o mercantiles. Si concurre alguna de las circunstancias anteriores en quien haya sido propuesto como magistrado, debe cesar en la misma antes de su toma de posesión, de modo que si no lo hace en los diez días siguientes a la propuesta se entiende que no acepta el cargo, presunción que también rige en el caso de incompatibilidad sobrevenida. Destaca, en todo caso, de esta enumeración, en paralelo con lo dispuesto en el propio art. 159.4 CE, la compatibilidad entre el cargo de magistrado del Tribunal Constitucional y la pertenencia como mero militante a un partido político, cuya licitud ha sido subrayada por el propio órgano en su Auto 226/1988, de 16 de febrero, en cuyo Fundamento 3 se destaca que la LOTC no impide a los magistrados pertenecer a un partido político debido a que "una posible afinidad ideológica no es en ningún caso factor que mengüe la imparcialidad para juzgar los asuntos que según su Ley Orgánica este Tribunal debe decidir". Recientemente, el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse a este respecto a raíz del conocimiento que se tuvo de que su Presidente, el Magistrado Pérez de los Cobos, había militado en un partido político. Así, ratificó su posición por Auto 180/2013, de 17 de septiembre, inadmitiendo las solicitudes de recusación promovidas por la Generalitat de Cataluña en varios procesos constitucionales contra el Presidente del Tribunal Constitucional.
La suspensión de un magistrado sólo procede, como medida previa, en caso de procesamiento o por el tiempo indispensable para resolver sobre la concurrencia de alguna de las causas de cese y ha de ser adoptada por el voto favorable de los tres cuartos de los miembros del Tribunal reunido en Pleno. Por último, el mandato de los magistrados concluye por renuncia aceptada por el Presidente, expiración del plazo respectivo de nombramiento y fallecimiento del titular, supuestos todos ellos en que el cese se decreta por el Presidente. Se producen, asimismo, estos efectos, por incurrir en algunas de las causas de incapacidad de las previstas para el Poder Judicial e incompatibilidad sobrevenida, supuestos en que ha de pronunciarse favorablemente la mayoría simple de los miembros del Tribunal, así como por dejar de atender con diligencia los deberes de su cargo, violar la reserva propia de su función o haber sido declarado responsable civilmente por dolo o condenado por delito doloso o por culpa grave, previo voto favorable de las tres cuartas partes de los magistrados. La formalización del cese se produce por medio de Real Decreto del Presidente del Gobierno. Queda reseñar que, en el supuesto de expiración del nombramiento, el Presidente del Tribunal debe solicitar antes de los cuatro meses previos a los Presidentes de los órganos que han de elevar las propuestas correspondientes la iniciación del procedimiento previsto a tal efecto y que, en tanto se produce la toma de posesión de sus sustitutos, los magistrados salientes continúan en ejercicio de sus funciones.
Aunque sobre el Tribunal Constitucional es ingente la bibliografía, sólo procede en este momento centrarse en la que trata específicamente del nombramiento y status de sus miembros, lo que reduce notablemente el elenco disponible.
Sinopsis realizada por: Fabio Pascua Mateo, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Actualizada por Mª José Fernández Ostolaza, Letrada de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.