|
|||||||||||||||
Inicio > Constitución española > Título VIII. De la Organización Territorial del Estado > Sinopsis artículo 158
Ver texto completo del artículo
Concordancias: Artículos 2, 74.2, 138, 149.1.1ª, 156, 157.
Sinopsis |
 Versión para imprimir |
Antecedentes históricos y Derecho comparado
En nuestro Derecho constitucional no se registran antecedentes reseñables. Ni el Proyecto de Constitución Federal de la I República (1873) ni la Constitución de la II República (1931) contienen normas relativas al poder financiero de los Estados Regionales o de las Regiones Autónomas que respectivamente reconocían los textos mencionados.
Por el contrario, pueden mencionarse algunas referencias del Derecho comparado que, sin duda, han ejercido cierta influencia en los artículos de la Constitución Española relativos a la financiación de las Comunidades Autónomas. Se trata de los artículos 119 de la Constitución de la República Italiana de 1947 (reconoce la autonomía financiera de las Regiones) y 104.a de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, que establece el marco de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder. Véase en particular lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 104 de la Constitución alemana, que prevé la aportación de la Federación a favor de los Länder para la realización de inversiones correctoras de desequilibrios territoriales.
Apartado 1. La asignación estatal como garantía de prestación de los servicios esenciales
El apartado 1 del artículo 158 de la Constitución, asegura, mediante las asignaciones establecidas en los Presupuestos Generales del Estado, la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas, a fin de garantizar, a su vez, un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español. Se trata de una norma de cierre que viene a asegurar a todos los españoles un nivel uniforme en la prestación de los servicios públicos esenciales, cualquiera que sea la parte del territorio en que se hallen. Entendido de ese modo, el artículo 158 ha de interpretarse como una extensión al plano de los derechos sociales del compromiso asumido por el Estado en el artículo 149.1.1ª de la Constitución de garantizar la igualdad de derechos de los españoles en cualquier parte del territorio.
El desarrollo de este precepto ha sido llevado a cabo por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), cuyo artículo 15 (en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre), expresa claramente el carácter subsidiario de la asignación que examinamos, puesto que dicha asignación sólo tendrá lugar cuando resulten insuficientes los recursos de las Comunidades Autónomas previstos en los artículos 11 y 13 de dicha Ley. Esto es, cuando los recursos obtenidos a través de los tributos cedidos e incluso los procedentes del Fondo de Suficiencia (que tiende a cubrir el déficit entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y su capacidad fiscal), no resulten bastantes para atender los gastos de la Comunidad Autónoma en cuestión.
Al mismo tiempo, la asignación prevista en el artículo 158 de la Constitución tiene un carácter extraordinario, de modo que las asignaciones no pueden devenir un medio habitual de financiación de las Comunidades Autónomas. Así se desprende de la previsión contenida en el artículo 15.4 LOFCA que señala que "si estas asignaciones a favor de las Comunidades Autónomas hubieren de reiterarse en un espacio de tiempo inferior a cinco años, el Gobierno propondrá, previa deliberación del Consejo de Política Fiscal y Financiera, a las Cortes Generales la corrección del Fondo de Suficiencia...".
Apartado 2. Los Fondos de Compensación Interterritorial
El apartado 2 del artículo 158 constituye la expresión financiera del principio de solidaridad que la propia Constitución introduce en sus artículos 2 y 138 como complemento al principio de autonomía reconocido a las Comunidades Autónomas que integran el territorio español. A tal fin, la Constitución ordena la creación de un Fondo de Compensación con la finalidad de corregir los desequilibrios regionales y hacer efectivo así el principio de solidaridad antes aludido, cuyas partidas han de destinarse a gastos de inversión de las Comunidades Autónomas beneficiarias.
Evolución legislativa
En el intento de hacer efectivo el mandato contenido en el artículo 158.2 de la Constitución se han sucedido ya tres etapas con otras tantas Leyes de desarrollo:
- La primera etapa vino dada por la recepción del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI) en el artículo 16 LOFCA y su desarrollo en la Ley 7/1984, de 31 de marzo, en la que se señalaba como beneficiarias a todas las Comunidades Autónomas y se orientaban los recursos del Fondo hacia la atención de proyectos de inversión destinados a favorecer el desarrollo de los territorios más desfavorecidos, así como a financiar las necesidades de gasto de inversiones nuevas de los servicios transferidos por el Estado.
- La segunda etapa estuvo marcada por la aparición de la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, que concibe el Fondo como un instrumento de desarrollo regional, exclusivamente, sin que pudiera servir como mecanismo de financiación básica de las Comunidades Autónomas. Es por ello que la Ley 29/1990 únicamente designaba como beneficiarias a las Comunidades más desfavorecidas, es decir, las consideradas, a efectos de los Fondos de Cohesión Europeos, Regiones Objetivo I y las que estuviesen en periodo de transición para dejar de serlo.
- La tercera etapa se abrió como consecuencia del acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 27 de julio de 2001 y la consiguiente aprobación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, Reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial.
- La última etapa queda determinada por el Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, a consecuencia de la cual se ha aprobado la Ley 23/2009, de 18 de diciembre , que modifica la antes citada Ley 22/2001
Marco legislativo actual
El marco legislativo vigente lo constituye el artículo 16 LOFCA (en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre) y la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, Reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, reformada por la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, ya mencionadas. De lo dispuesto en ambas normas, especialmente en la última de las dos citadas, se desprenden los siguientes principios inspiradores:
- El Fondo se destina ahora a financiar gastos de inversión en los territorios comparativamente menos desarrollados que promuevan directa o indirectamente la creación de renta y riqueza en el territorio beneficiario.
- Las cantidades destinadas a satisfacer el principio de solidaridad se dividen en dos fondos distintos: el Fondo de Compensación y el Fondo Complementario. Esa división pretende ser respetuosa con el mandato constitucional y dar satisfacción, al mismo tiempo, a la necesidad de atender los gastos corrientes asociados a la inversión, puesto que con frecuencia las Comunidades Autónomas se encontraban sin recursos para poner en funcionamiento y mantener la inversión que habían financiado a través del FCI. En la medida en que la Constitución vincula el FCI a gastos de inversión, no a gastos corrientes, ha sido preciso crear un segundo Fondo para atender los gastos corrientes que genera el funcionamiento del servicio o infraestructura financiado a través del FCI.
- Las Ciudades con Estatuto de Autonomía (Ceuta y Melilla) se incorporan como potenciales beneficiarias de los fondos, confirmando así lo dispuesto ya en la Ley 29/1990.
- Por lo demás, la Ley mantiene los criterios de distribución del Fondo entre Comunidades Autónomas que venían de la etapa anterior. Con arreglo al artículo 4º de la Ley 22/2001, esos criterios son los siguientes: población relativa, saldo migratorio, desempleo, superficie y dispersión territorial de la población; corregidos con la aplicación del criterio de la inversa de la renta por habitante y el de insularidad.
Aspectos procedimentales
En lo que se refiere a los aspectos procedimentales del FCI hay que señalar que el artículo 158.2 de la Constitución prevé que los recursos del Fondo sean distribuidos por las Cortes Generales. A su vez, el artículo 74.2 de la propia Constitución se refiere al procedimiento de distribución como un procedimiento especial en el que se altera la habitual primacía del Congreso de los Diputados y se reconoce al Senado, en tanto que Cámara territorial, la iniciativa en la distribución de los recursos del Fondo. Incluso en el Reglamento del Senado se prevé la distribución del FCI con arreglo a un procedimiento especial (artículo 140). Todo parece indicar, pues, que los constituyentes habían pensado en un procedimiento específico para la distribución del Fondo.
Sin embargo, la experiencia ha discurrido por otros cauces y han sido las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada ejercicio las que han procedido a aprobar la cifra con la que se dota el Fondo y a distribuir esa cifra entre los distintos proyectos de inversión a desarrollar en cada Comunidad Autónoma (véase el artículo 7 de la Ley 22/2001). Ello ha supuesto una alteración de la previsión constitucional en un doble sentido: en primer lugar, porque no se ha articulado un procedimiento específico de distribución, sino que esa decisión la adoptan las Cortes Generales al hilo de la aprobación de la Ley anual de Presupuestos; además, se ha impedido que se cumpla lo dispuesto en el artículo 74.2 de la Constitución, ya que la distribución no se inicia en el Senado sino en el Congreso, donde se presenta y discute en primer lugar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Para compensar esa situación, el artículo 10 de la Ley 22/2001 atribuye el control parlamentario de los proyectos financiados con cargo a los Fondos y la valoración de su impacto en la corrección de los desequilibrios interterritoriales a la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado, además de a las Asambleas Legislativas de las respectivas Comunidades Autónomas.
Jurisprudencia constitucional
La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado, sobre todo, acerca de dos aspectos del FCI: sobre la necesaria coordinación estatal en la definición de los proyectos de inversión a financiar por el Fondo y sobre los controles que el propio Estado se reserva a fin de comprobar el grado de ejecución de los proyectos definidos y financiados con cargo al Fondo. En relación con el primer asunto, el Tribunal Constitucional ha afirmado la constitucionalidad de los preceptos que exigían que la determinación de los proyectos se realizase conjuntamente por el Estado y las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la autonomía financiera de éstas. Por lo que se refiere a los controles sobre la ejecución de los proyectos, el Tribunal también ha convalidado la previsión de esos controles, en la medida en que las partidas que integran el Fondo provienen de los Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, el Tribunal condena la existencia de controles administrativos no previstos en la Constitución o en la LOFCA (SSTC 63/1986, de 21 de mayo, 183/1988, de 13 de octubre y 250/1988, de 20 de diciembre). La STC 68/1996, de 18 de abril, a su vez, se extiende sobre los gastos de inversión a los que han de destinarse las partidas que integran el FCI, así como a los criterios de distribución de dicho Fondo entre las Comunidades Autónomas.
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por: Andres Jiménez Diaz, Letrado de las Cortes Generales. Profesor Asociado. Universidad Carlos III. Diciembre, 2003.
Actualizada por Luis Molina, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.