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Sinopsis artículo 147

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Concordancias: Artículos 2, 81, 143.1, 144.b, 145, 148, 149, 151.2, 152.

Sinopsis

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     Como antecedente de este precepto podemos citar el artículo 11 de la Constitución española de 1931 a cuyo tenor: "Si una o varias provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas, comunes, acordaran organizarse en región autónoma para formar un núcleo político-administrativo dentro del Estado español, presentarán su Estatuto con arreglo a lo establecido en el artículo 12. En ese Estatuto podrán recabar para sí, en su totalidad o parcialmente, las atribuciones que se determinan en los artículos 15, 16 y 18 de esta Constitución, sin perjuicio, en el segundo caso, de que puedan recabar todas o parte de las restantes por el mismo procedimiento establecido en este Código fundamental. La condición de limítrofe no es exigible a los territorios insulares entre sí.  Una vez aprobado el Estatuto, será la ley básica de la organización política administrativa de la región autónoma, y el Estado español la reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico."

     En Derecho comparado podemos citar la Constitución Italiana de 1947, artículos 116, 121, 122 y 123.

     En cuanto a la elaboración de este precepto cabe señalar que se contenía ya en el artículo 132.1 y 2. del Anteproyecto de Constitución (BOC de 5 de enero de 1978). La Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso (BOC de 1 de julio de 1978) estableció en el artículo 140 de su Dictamen la redacción definitiva.

El Estatuto como norma institucional básica

     Las Comunidades autónomas gozan de verdadera autonomía política como advierte el Tribunal Constitucional en su sentencia 25/1981. La existencia de una pluralidad de centros de producción legislativa (Estado y Comunidades Autónomas) constituye, sin duda alguna, la principal innovación de nuestra Carta Fundamental en cuanto al sistema de fuentes del Derecho se refiere. Ante ello ha de quedar claro que las normas emanadas de uno y otro centro conforman un único ordenamiento jurídico. Es decir, no existen dos ordenamientos jurídicos aislados, el estatal y el de las Comunidades Autónomas, sino un único ordenamiento; de ahí que, el derecho propio de la Comunidad autónoma no constituye un ordenamiento jurídico independiente, sino un conjunto de normas propias de esa Comunidad, que se integran en el ordenamiento jurídico español. Por lo tanto, nos encontramos ante dos subordenamientos, el estatal y el autonómico, siendo el Estatuto de Autonomía la norma que, por excelencia, los relaciona.

     El Estatuto de Autonomía constituye la norma que engarza el ordenamiento estatal y el  autonómico pues goza de una naturaleza que podríamos denominar híbrida ya que, por una parte es, de acuerdo con el artículo 147.1 de la Constitución, la norma institucional básica de la Comunidad y, por otra, al ser aprobado por ley orgánica forma parte del ordenamiento estatal.

     A pesar de esta caracterización como  norma institucional básica, -lo que ha llevado a algunos autores a tildarla de Constitución de la Comunidad Autónoma-, el Estatuto no es una Constitución en el sentido propio del término, pues no nace de un poder constituyente originario, -del que carecían los territorios que se constituyeron en Comunidades Autónomas-, sino que debe su existencia a su reconocimiento por el Estado. Así lo pone de manifiesto el Tribunal Constitucional en su sentencia 4/1981, al advertir que el Estatuto de Autonomía no es expresión de soberanía sino de autonomía, que hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 CE.

     Por ello, el Estatuto de Autonomía conforme al artículo 147. 1 de la Constitución es la norma institucional básica dentro de los términos de la presente Constitución. En este sentido se manifiesta el Tribunal Constitucional en su sentencia 18/1982, al afirmar que "el Estatuto de Autonomía, al igual que el resto del ordenamiento jurídico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitución y que, por ello, los marcos competenciales que la Constitución establece no agotan su virtualidad en el momento de aprobación del Estatuto de Autonomía, sino que continuarán siendo preceptos operativos en el momento de realizar la interpretación de los preceptos de éste a través de los cuales se realiza la asunción de competencias por la Comunidad Autónoma".

     En cuanto a la naturaleza jurídica de los Estatutos de autonomía hay que indicar que se trata de una norma compleja que no cabe confundir con la Ley Orgánica que los aprueba. En efecto, conforme dispone el art. 81.1 de la Constitución, "son leyes orgánicas ... las que aprueban los Estatutos de autonomía...". El Estatuto de Autonomía se ha de elaborar siguiendo un procedimiento predeterminado, según los casos, en los arts. 146 y 151.2, para, posteriormente, ser aprobado por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica. Por ello, en la formación del Estatuto de autonomía, como norma fundacional de la Comunidad Autónoma, -STC 76/1988-, debieron concurrir, cuando menos, dos voluntades: la de los representantes del pueblo de la Comunidad Autónoma a constituir (diputados y senadores, si se siguió la vía de acceso prevista en el art. 151, y, además diputados provinciales, si se optó por la vía del art. 143), y la del Estado, manifestada por la Cortes Generales al aprobar el Estatuto por Ley Orgánica. El Estado está ejerciendo, así, un acto de soberanía en consonancia con lo dispuesto en el art. 2 de la Constitución.

     Pero es que, además, la iniciativa y el procedimiento de reforma de los Estatutos de autonomía pone de manifiesto que aquellos son algo más que una Ley Orgánica, toda vez que no pueden ser reformados como las Leyes Orgánicas, sino mediante los procedimientos en ellos previstos (art. 152.2 de la CE). Téngase en cuenta que, incluso en algunos supuestos, es necesario someter la reforma a referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes (Estatutos de Comunidades autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del art. 151 de la CE). 

     Nos encontramos, por tanto, ante una norma peculiar fundada en el principio de voluntariedad e inserta en el ordenamiento jurídico del Estado. En definitiva, con una norma expresión de la voluntad del pueblo de un territorio determinado, voluntad que se perfecciona con la de las Cortes Generales, máxima representación de la soberanía popular.

     La posición del Estatuto de Autonomía con relación a las leyes autonómicas es de superioridad, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia 36/1981. Es decir, la relación entre las leyes autonómicas y el Estatuto de Autonomía está marcada por el principio de jerarquía exclusivamente, de la misma manera que lo está la relación entre la Constitución y las leyes del Estado. El Estatuto de Autonomía es una norma superior tanto lógica como normativamente, en la media en que determina el órgano y el procedimiento a través del cual se aprobará una ley de la Comunidad Autónoma, así como las materias a las que puede extenderse la actividad del legislador autonómico.

Contenido de los Estatutos

     Este apartado enumera cuatro elementos que de forma obligatoria ha de contener todo Estatuto de Autonomía: La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; y las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

a) En cuanto a la denominación, el precepto exige que se escoja la que mejor corresponda a su identidad histórica. Por regla general se han adoptado las denominaciones de ámbito geográfico ya acreditadas sin que se suscitara una problemática especial, con excepción de la Comunidad Valenciana donde la polémica entre los que defendían la denominación de País Valenciano y los que propugnaban el nombre histórico de Reino de Valencia, se superó pactando la de "Comunidad Valenciana".
b) Por lo que respecta a la delimitación del territorio, hay que tener presente lo señalado en los artículos 143, 144 y 145 de la Constitución española. El criterio más común, seguido en casi todos los estatutos, consiste en deferir la delimitación territorial a las dos entidades administrativas menores preexistentes: los municipios y las provincias. El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto en sus sentencias 99/1986 y 132/1996.
     En la primera de ellas, el máxime intérprete de la Constitución señala que la necesidad de que los Estatutos contengan la delimitación del territorio de la Comunidad supone una "específica garantía territorial mediante la cual los límites geográficos con los que se constituyó al nacer la Comunidad Autónoma, quedan consagrados en su norma institucional básica".
     El territorio supone, en sentido estricto, una definición del ámbito espacial de aplicabilidad de las disposiciones y actos de la Comunidad Autónoma, y un elemento delimitador de las competencias de aquella en su relación con las demás Comunidades autónomas y con el Estado.
c) En cuanto a las instituciones propias, el precepto exige que se señale en los Estatutos la denominación, organización y sede de aquellas. Este precepto cabe relacionarlo con el artículo 152.1. de la Constitución, que señala que en los Estatutos aprobados por el procedimiento previsto por el artículo 151.1 la organización institucional de la Comunidad se basará en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. Pero nada ha impedido que a este esquema responda también la organización institucional de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del 143.2 de la Constitución. Ello no obstante, hay que tener en cuenta que, conforme dispone el art. 148.1 de la Constitución, -y así se determina en todos los Estatutos de autonomía-, a las Comunidades autónomas compete la organización de sus instituciones de autogobierno, por lo que, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, -Sentencias 35/82 y 204/92, entre otras-, las Comunidades autónomas pueden crear otras instituciones de autogobierno, más allá de las previstas en sus Estatutos, en la medida que lo juzguen necesario para su autogobierno. Y así, no son pocas las Comunidades autónomas que han creado por Ley instituciones no previstas en sus Estatutos, como por ejemplo los Consejos Consultivos, o los órganos autonómicos equivalentes al Defensor del Pueblo o al Tribunal de Cuentas.
     En cuanto a la sede de las instituciones autónomas propias, del enunciado constitucional no puede deducirse, como ha señalado el Tribunal Constitucional, -Sentencia 89/1984-, una reserva estatutaria absoluta, por lo que tal determinación puede diferirse a lo que dispongan las leyes autonómicas.
     Hay que tener en cuenta que a pesar de la mención contenida en el artículo 152.1 con relación a los Tribunales Superiores de Justicia ("Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma"), dichos órganos no forman parte de la Administración Autonómica pues el Poder Judicial es único para todo el Estado. Aquellos Tribunales son, por tanto, órganos del Estado en la Comunidad autónoma, pero en ningún caso, órganos de éstas.
d) Por lo que respecta a las competencias asumidas, hay que recordar lo dispuesto en los artículos 148 de la Constitución, que establece las competencias que pueden asumir las Comunidades Autónomas, y 149.1. de la Constitución, que determina las competencias exclusivas del Estado. Al respecto es necesario tener presente el artículo 148.2 que señala, con relación a las Comunidades que accedieron a la  Autonomía por la vía del 143.2 de la Constitución, que transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149. De acuerdo con ello, y conforme con los Pactos Autonómicos de 1992, se han reformado dichos Estatutos de autonomía a tal fin (así, por ejemplo, la Leyes Orgánicas 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11/1994, de 24 de marzo, por las que se reformaron los Estatutos de Autonomía de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla León, respectivamente).

     Además, por Ley Orgánica 5/1994, se añadió una Disposición Adicional, -la Tercera-, al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, en virtud de la cual, las competencias reseñadas en dicho Estatuto, quedaron atribuidas a la Generalitat Valenciana, con carácter estatutario, y por Ley Orgánica 12/1994, se derogó la Ley Orgánica 12/1982, de transferencias a la Comunidad Valenciana de competencias de titularidad estatal que, en su momento, y simultáneamente a la promulgación de su Estatuto, fue aprobada para completar el ámbito competencial valenciano.

     Al respecto hay que recordar que, el artículo 149.3 de la Constitución señala que las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. Por último, y en relación con el traspaso de los servicios correspondientes a las competencias hay que indicar que se lleva a cabo por medio de los Decretos de Transferencias que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, no pueden atribuir ni reconocer competencias y, por tanto, no pueden modificar ni alterar el orden fijado por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía.

Reforma de los Estatutos

     Como norma institucional básica de una Comunidad Autónoma, al igual que la Constitución, los Estatutos regulan su propio mecanismo de reforma, cosa que no sucede con ninguna otra norma.

     La Constitución prevé dos procedimientos de reforma: el general, para las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143.2, que se contiene en el artículo 147.3, a cuyo tenor "La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica"; y el especial, reservado a los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del artículo 151.1, que está establecido en el artículo 152.2, de acuerdo con el cual: "Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes".

     Como ya se ha expuesto en el procedimiento de reforma intervienen tanto el legislador autonómico como el estatal, de tal suerte que para que la reforma prospere es necesaria una sintonía entre ambos. Efectivamente, los Estatutos prevén una primera fase en el que el proyecto de reforma es elaborado por el legislador autonómico que lo remite a las Cortes Generales, para que lo aprueben mediante Ley Orgánica. Hay que tener en cuenta que la exigencia de referéndum solo es exigible para los estatutos aprobados por la vía del artículo 151 de la Constitución. Sin embargo, el Estatuto de la Comunidad Valenciana, reformado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, también contempla la ratificación por referendum de las reformas estatutarias, a pesar de no ser la Comunidad Valenciana una de las de la vía del artículo 151.

      En cuanto a la tramitación en las Cortes Generales de este tipo de iniciativas, el silencio de los Reglamentos de ambas Cámaras hizo necesaria la aprobación de dos Resoluciones, una de la Presidencia del Congreso de los Diputados y otra de la Presidencia del Senado, de 16 de marzo y de 30 de seotiembre de 1993, respectivamente.

     Cabe advertir que no hay coincidencia en los diferentes Estatutos a la hora de fijar quienes tienen iniciativa para proceder a su reforma. Así, por ejemplo, el artículo 64 del Estatuto de la Comunidad de Madrid señala que la iniciativa corresponde al Gobierno o a la Asamblea de Madrid, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o de dos tercios de los municipios de la Comunidad cuya población represente la mayoría absoluta de la Comunidad de Madrid. No se reconoce en dicho Estatuto iniciativa a favor de las Cortes Generales, cosa que sí sucede en otros Estatutos: Estatuto de Castilla y León (artículo 55); Castilla-La Mancha (artículo 54); Comunidad Valenciana (artículo 81); Aragón (artículo 61); La Rioja (artículo 58); Andalucía (artículo 74); Cantabria (artículo 58); Principado de Asturias (artículo 56); Murcia (artículo 55); Canarias (artículo 64); Extremadura (artículo 62); Illes Balears (artículo 76); País Vasco (artículo 46) y Cataluña (artículo 223, para el caso de reforma de los Títulos del Estatuto que afecten a las relaciones con el Estado). Hay Estatutos que reconocen iniciativa a los municipios (por ejemplo, artículo 64 del Estatuto de la Comunidad de Madrid; artículo 56 del Estatuto del Principado de Asturias; y artículo 58 del Estatuto de La Rioja). El nuevo Estatuto de Cataluña, si bien no reconoce la potestad de iniciativa de los ayuntamientos, sí que les reconoce, siempre y cuando reúnan una serie de requisitos numéricos, la posibilidad de proponer al Parlamento el ejercicio de su iniciativa parlamentaria (arts. 222 y 223). 

     Otros estatutos, además, reconocen iniciativa de reforma al Gobierno de la Nación (art. 56 del Estatuto del Principado de Asturias, y art. 55 del de Murcia).

     Por otra parte cabe señalar que algunos Estatutos prevén dos procedimientos de reforma diferenciando la que pretende ampliar el ámbito competencial de la del resto de supuestos (en este sentido puede verse, por ejemplo, el artículo 61 del Estatuto de la Comunidad Valenciana que exige acuerdo adoptado por tres quintas partes de sus miembros, salvo que sólo tuviera por objeto la ampliación del ámbito competencial, en cuyo caso bastará la mayoría simple de las Cortes Valencianas. En el mismo sentido artículo 55 del Estatuto de Murcia); otros, como es el caso del Estatuto de la Comunidad de Madrid (artículo 64), del Estatuto de Castilla-La Mancha (artículo 54) o del Estatuto de Castilla y León (artículo 55) no  realizan tal distinción.

     El Estatuto de Cataluña también contempla dos procedimientos de reforma, en función de la materia afectada por la misma: así, el Estatuto de 2006 distingue entre la reforma de los Títulos del Estatuto que no afectan a las relaciones con el Estado (Títulos I y II) y la reforma del resto de Títulos.

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