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Inicio > Constitución española > Título VIII. De la Organización Territorial del Estado > Sinopsis artículo 144
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Concordancias: Artículos 2, 137, 138.2, 143, 146, 147, 151, DT 5ª.
Sinopsis |
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Es sabido que el principio general en cuanto a la constitución de las Comunidades Autónomas es el de voluntariedad, como queda reflejado en el art. 143.1 CE. Ahora bien, este principio no es incondicionado ni exclusivo. Dada la voluntad expresada en los primeros momentos, tras la celebración de las elecciones de 15 de junio de 1977, de generalizar el hecho autonómico después del reconocimiento de las peculiaridades catalana y vasca y el restablecimiento de sus antiguos regímenes preautonómicos, es lógico que el constituyente incorporase un artículo como el 144 que significa la intervención parlamentaria para completar el mapa autonómico si se comprobase que algún territorio quedaba fuera de las distintas Comunidades que se fueran constituyendo. El caso especial de Ceuta y Melilla estaba también en el horizonte de este artículo. Es importante resaltar el hecho de que la intervención parlamentaria podía llegar incluso a sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales que se contempla en el art. 143.2 CE.
Teniendo en cuenta el propósito que subyacía en este artículo es fácil colegir que carece de precedentes en nuestra historial constitucional. Del mismo modo tampoco podemos encontrar verdaderos antecedentes del mismo en Derecho comparado. En este sentido sólo podemos hacer referencia al artículo 132 de la Constitución italiana de 1947 que si bien se refiere a la posibilidad de que por ley constitucional se puedan fusionar Regiones existentes o se creen otras nuevas, el mismo artículo exige requisitos adicionales como la audiencia previa a los Consejos Regionales y la solicitud de un número de Consejos municipales que representen determinada población y además referéndum afirmativo en la mayoría de las poblaciones afectadas. Ninguno de esos requisitos se encuentran en nuestro art. 144.
El espíritu del definitivo art. 144 estaba presente desde el inicio del proceso constituyente. En efecto, el art. 129.3 del Anteproyecto redactado por la Ponencia decía ya que "Las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno y mediante ley orgánica, podrán sustituir la iniciativa de los Ayuntamientos cuando razones de interés general lo aconsejen para un territorio determinado". Tras el estudio y aceptación de determinadas enmiendas, la misma Ponencia, en su Informe de 17 de abril de 1978, diferenciaba ya tres supuestos en los cuales las Cortes Generales podían intervenir en la constitución de las Comunidades Autónomas con un criterio similar al definitivo aunque en otro orden de colocación. La redacción del contenido definitivo del art. 144 se debió a una enmienda in voce defendida por el diputado Meilán Gil en nombre de Unión de Centro Democrático en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados, si bien los párrafos b) y c) de aquella enmienda fueron invertidos finalmente. En efecto, el texto aprobado en aquel momento lo fue también en el Pleno del Congreso, en la Comisión de Constitución del Senado y en el Pleno del Senado. Finalmente, hay que decir que la Comisión Mixta alteró el orden de los párrafos b) y c) hasta la redacción definitiva. El cambio de orden era lógico ya que el entonces párrafo b) referido a la sustitución por las Cortes Generales de la iniciativa de las Corporaciones locales debía, con buen criterio, pasar a ser el c) porque implicaba un contenido distinto a los párrafos a) y b) que contemplaban la autorización ya fuera para constituir una Comunidad Autónoma o para la aprobación de un Estatuto de Autonomía en ciertos casos, mientras que el otro supuesto significaba una excepción al principio de voluntariedad en el ejercicio del derecho de acceso a la autonomía de aquellas corporaciones locales que no lo habían utilizado.
La importancia teórica del art. 144 se ha ido comprobando en estos años pues ha sido pieza fundamental para completar el mapa autonómico español. En efecto, en primer lugar su párrafo a) que permite a las Cortes Generales autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143, fue utilizado en el caso de Madrid, de tal forma que por Ley Orgánica 6/1982, de 7 de julio se autorizó a la provincia de Madrid, por razones de interés nacional, para constituirse en Comunidad Autónoma (art. 1). El Preámbulo de la citada norma destacaba el hecho de que en la provincia de Madrid "se encuentra la capital de España y sede de las Instituciones democráticas del Estado y del Gobierno de la Nación", lo cual implicaba "en el futuro el tratamiento legal adecuado para dar respuesta al especial status que concurre en la villa de Madrid".
En segundo término, hay que resaltar que el párrafo b), cuando dice que las Cortes Generales pueden autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización territorial, estaba sin duda pensando en los casos especiales de Ceuta y Melilla y, en efecto, dicho párrafo ha sido utilizado en su momento dando lugar a la aprobación de la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta y de la Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla. Con la aprobación de esos Estatutos se cierra el diseño del mapa autonómico español.
Por último, es preciso destacar la utilización de párrafo c) que permite a las Cortes Generales sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del art. 143. Este párrafo ha sido utilizado en los casos de Almería y Segovia. En cuanto al primero de ellos, hay que recordar que el art. 151.1 CE establece un procedimiento para acceder a la autonomía plena que exige, entre otras cosas, que la iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. En el caso andaluz, el referéndum celebrado el 28 de febrero de 1980 supuso que la iniciativa fuera aprobada en todas las provincias salvo en la de Almería. Para solventar el problema de la paralización de la iniciativa y consiguiente acceso de Andalucía a la autonomía por la vía del art. 151 se aprobó primeramente la Ley Orgánica 12/1980, de 16 de diciembre, de modificación del párrafo cuarto del artículo 8 de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de Referéndum. En su virtud, "previa solicitud de la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en las que no se hubiera obtenido la ratificación de la iniciativa, las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, podrán sustituir la iniciativa autonómica prevista en el artículo 151 siempre que concurran los requisitos previstos en el párrafo anterior". Tras esa modificación, se aprobó la Ley Orgánica 13/1980, de 16 de diciembre, de sustitución en la provincia de Almería de la iniciativa autonómica. Por lo que se refiere a Segovia, esta provincia había manifestado su voluntad de no incorporarse al régimen preautonómico de Castilla-León y su deseo incluso de formar una Comunidad uniprovincial. Dado que dicha provincia podía quedarse como la única sujeta a un régimen común al margen del diseño del Estado autonómico, en aplicación del art. 144.c) se aprobó la Ley Orgánica 5/1983, de 1 de marzo, de incorporación de Segovia al proceso autonómico de Castilla y León.
El carácter peculiar del art. 144 CE y las ocasiones en las que se ha utilizado justifican los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre el particular. Primeramente en la STC 89/1984, de 28 de septiembre, se aclara que la Ley Orgánica a que se refiere el artículo "si bien el precepto no lo dice expresamente, está claro que ha de tratarse de Ley aprobada precisamente al amparo de dicho precepto sin que pueda considerarse que se ha cumplido el requisito, y ejercida la facultad por él condicionada, al aprobarse un Estatuto de Autonomía como Ley Orgánica, según exige la norma constitucional, porque de ser así no tendría sentido alguno la iniciativa de las Corporaciones, cuya eventual ausencia resultaría siempre automáticamente suplida por la voluntad de las Cortes manifestada en el solo hecho de aprobar un Estatuto que las abarcase" (FJ 4). La citada Ley Orgánica 5/1983, de 1 de marzo, fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad resuelto por STC 100/1984, de 8 de noviembre. En ella, el Tribunal Constitucional afirma que "la facultad conferida por la Constitución a las Cortes, representes del pueblo español, titular indiviso de la soberanía, para sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales del 143.2 de la CE, no debe entenderse limitada sólo a los supuestos en que no haya habido tal iniciativa o cuando ésta haya sido impulsada pero se haya frustrado en cualquiera de sus fases, sino que debe considerarse extensible también a la hipótesis en que las Corporaciones del 143.2 CE excluyeran en algún caso una iniciativa autonómica que las Cortes entiendan de interés nacional. La facultad del 144,c) de la CE es así, como en otro contexto dijimos con referencia al 150.3 de la CE,
En cuanto a la bibliografía sobre este artículo, además de la general sobre el Estado autonómico, pueden señalarse los trabajos de Alvarez Conde, Entrena Cuesta o Arroyo y Calonge.
Sinopsis realizada por: José Antonio Alonso de Antonio, Profesor Titular, Universidad Complutense.
Diciembre 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.