|
|||||||||||||||
Inicio > Constitución española > Título VIII. De la Organización Territorial del Estado > Sinopsis artículo 141
Ver texto completo del artículo
Concordancias: Artículos 68.2, 69, 133.2, 137, 142, 143, 144, 146, 148.1.2, 151, 158, DA 1, DT 1, DT 3, DT 4.
Sinopsis |
 Versión para imprimir |
En el párrafo primero de este precepto constitucional se reconoce el doble carácter de la Provincia como entidad local y como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, así como la taxativa y expresa prevención de que cualquier alteración e los límites provinciales habrá de ser aprobada por Ley Orgánica.
Sobre la Provincia como circunscripción administrativa se han polarizado las más contradictorias posiciones doctrinales, desde las afirmaciones extremas de valoración negativa, hasta las de exagerada afirmación de la realidad provincial.
Así, en 1.837 Donoso Cortés afirmaba que eran "funestísimas" para España. Ortega y Gasset, en su ensayo sobre "La redención de las Provincias y la decadencia nacional", afirmaba nada menos que "es un torpe tatuaje con el que se ha maculado la piel de la península".
Por otro lado, Colmeiro, en su "Derecho Administrativo", afirma la importancia de su existencia. En igual sentido se manifiesta Martín Ballesté en 1.920. Fernández Velasco, igualmente, reconoce el carácter y sentido que la Provincia va adquiriendo en profundidad y estructuración jurídico-social.
Hay que destacar que, inicialmente, la Provincia es mera división territorial que, según García de Enterría, nace en España al servicio exclusivo del pensamiento centralizador. Nace con Decreto de 30 de noviembre de 1833 siendo Javier de Burgos el artífice de la primera división en 49 provincias del territorio nacional, que sufrió un ligero retoque en 1927 para completar el número de las 50. En las sucesivas reformas del siglo XIX, surgen diversos intentos de autonomía, siendo el más significativo el de la Ley Municipal de 1.870, en la que se reconoce a la Provincia un carácter representativo y se crea, además, la figura del Presidente de la Diputación. Pero la Provincia, como ente local, no es reconocida hasta el Estatuto de 1.925.
A partir de este momento, va a adquirir la Provincia el doble carácter de división territorial para la prestación de servicios de la Administración del Estado y de ente local, especialmente como agrupación de Municipios que la constituyen. La influencia de esa concepción se ve reflejada en el artículo 8 de la Constitución de 9 de diciembre de 1.931, que señalaba:
"El Estado español, dentro de los limites irreductibles de su territorio actual, estará integrado por Municipios mancomunados en Provincias y por las Regiones que se constituyan en régimen de autonomía".
El Estatuto de 1.925 se va a mantener vigente hasta la Ley de Bases de 1.945. El artículo 2 de la L.R.L., de 1.955 la define así:
"La Provincia es circunscripción determinada por la agrupación de Municipios, a la vez que división territorial de carácter unitario para el ejercicio de la competencia del Gobierno Nacional".
Y ya llegamos a la Constitución vigente, en la que se reafirma expresamente el carácter local de la Provincia.
La constitucionalización de la Provincia y el rango de la norma legal (Orgánica) para modificar sus límites es todo un reconocimiento de ésta como ente local que no tiene precedentes. Es más, el articulo 137 de la C.E. dice: "El Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses". Este articulo permite ver claramente el contraste entre lo que se dice de las Comunidades Autónomas ("las que se constituyan") y de los Municipios y Provincias, pues estas dos últimas entidades locales sí cubren necesariamente todo el territorio nacional, son, precisamente, la manera de organizarse territorialmente el Estado y, además,"gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses". Concretando, una Comunidad Autónoma no puede alzarse -afirma Aurelio Guaita- en representativa y gestora de los intereses propios de las Provincias que comprende, ya que restaría a éstas la autonomia que les garantiza la propia Constitución.
La Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases del Régimen Local, por último, insiste en el carácter de entidad local que tiene la Provincia al definirla en el artículo 31-1-: "La Provincia es una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines".
Los estatutos de Autonomía, en algunas Comunidades Autónomas, la conciben, incluso, como elemento de su propia organización interna (vid. art. 96 del Estatuto de Andalucía; 47del de Castilla-León;29 del de Castilla-La Mancha; 64.4 y 66 de la Comunidad Valenciana).
La realidad administrativa actual en España, con la aparición de las Comunidades Autónomas, como ámbito territorial superior, normalmente, al de la Provincia y las Comarcas con ámbito inferior al provincial, obliga a concretar los fines -y las competencias como corolario obligado- provinciales. Es lo que hace el art. 31.2 Ley de Bases citada cuando afirma:
"Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social y, en particular:
a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.
b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado"
Como se ha señalado la reforma provincial, que se debe a Javier de Burgos, mereció en su momento el rango normativo de Decreto, como bien recuerdan Sosa Wagner y Pedro de Miguel.
Es precisamente el Decreto de 25 de septiembre de 1863, por el que se aprobó el Reglamento de la Ley provincial de 1863, el que dispuso que la alteración del número de provincias sólo procedería por Ley, en caso de necesidad acreditada.
Es en las propias Leyes de 1868, 1870 y 1877 en las que se consolida la división provincial y exigen norma con rango de Ley para que se pueda producir la alteración de su número. También en la Ley Provincial de 1882, el Estatuto Provincial de 1925, la Ley de Régimen Local de 1955 (art. 203: "El territorio de la Nación Española se divide en 50 provincias") y, por último, en la Constitución, que en su artículo 141.1 establece que:
"Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica."
En este momento es preciso reconocer que de esta redacción del texto constitucional parece deducirse (desde una interpretación literal del precepto) la imposibilidad de "cualquier" alteración de los límites provinciales, sino mediante la aprobación de una Ley Orgánica, lo que parece una más rígida situación que la prevista en el artículo 205 Ley de Régimen Local, de 1955, que distinguía en sus dos párrafos los tres supuestos siguientes:
a)Variación de límites y capitalidad provinciales propiamente dicha.
b)Alteración de límites, que solamente fuese consecuencia de expedientes de alteración de términos municipales que pertenecieran a distintas provincias.
c)Alteración de los limites provinciales, resultante de la fusión de Municipios limítrofes, de tal manera que el nuevo Municipio resultante pertenecía a la Provincia que acordase el Gobierno, previa audiencia de las Corporaciones interesadas.
Solamente para el supuesto a) mencionado se exigía Ley, bastando el acuerdo del Gobierno para los restantes.
Esta distinción es ya tradicional en nuestra legislación. Como muestra véase el dictamen del Consejo de Estado de S de junio de 1942, expediente 92/197:
"No se requiere precepto formal de Ley, a tenor del artículo 3º de la Ley Provincial de 1882 y 2º párrafo del Estatuto Provincial de 1925, cuando el deslinde de dos términos municipales implica al propio tiempo deslinde de términos provinciales."
El problema que se plantea aparentemente es que existen dos clases de Municipios españoles:
a)Los que pueden ver alterados sus términos municipales.
b)Los que no pueden verlos alterados por ser fronterizos entre dos Provincias, salvo que su alteración se apruebe por Ley Orgánica.
La Ley de Bases del Régimen Local no se plantea el problema y el texto refundido, en su artículo 25.2 distingue:
a)Modificación de la denominación y capitalidad de las provincias, para lo que se exige Ley.
b)Cualquier alteración de sus limites, que requerirá Ley Orgánica.
Idénticas previsiones normativas se establecen en el RP vigente (art. 52) para las alteraciones citadas.
Como se puede comprobar, las normas citadas recogen la previsión constitucional en sus propios términos y lo que no menciona la Constitución, sigue el tratamiento que al tema daba la Ley de Régimen Local de 1955, pero referible al primer supuesto al que se refería el artículo 205.1, con la salvedad de que este precepto se refería a la variación de límites y capitalidad provinciales que exigía la Ley, y el texto refundido y el RP se refieren a la "denominación y capitalidad". Conviene tener en cuenta que la referencia que se hacía en la Ley de Régimen Local a la "denominación" aparecía solamente en el artículo 203 ("el Territorio de la Nación española se divide en 50 provincias con los límites, denominación y capitales que tienen actualmente") y la exigencia de Ley se reservaba para los supuestos ya citados de variación de los límites y capitalidad de las provincias. Podemos concluir, pues, que los redactores del texto refundido en la redacción dada al artículo 25.2 y con relación a la "denominación" se han excedido en su tarea de refundición de las normas legales vigentes.
Ciertamente debe reconocerse que el texto refundido puede ser expresión de una interpretación que entiende que la redacción del artículo 203 "congela" cualquier modificación de todo su contenido que no tenga rango legal. Por ello, la referencia al número ("50") de las Provincias se omite, por entender que su modificación alteraría (lógicamente) los límites de las 50 actuales y requeriría norma legal Orgánica. Pero permítasenos insistir en que el artículo 205 matiza el contenido del artículo 203 y a esa interpretación nos atenemos.
La regulación constitucional ha merecido un muy crítico juicio de Sosa Wagner y Pedro de Miguel, que consideran que "ninguna justificación existe para, con el pretexto de proteger a las Provincias, encorsetar sus límites territoriales, límites que su propio diseñador entendió flexiblemente rectificables".
Esta interpretación tan rígida de Sosa Wagner y Pedro de Miguel no se puede desconocer que está fundada en la literalidad del precepto constitucional, que, efectivamente, se refiere, sin distinción alguna a "cualquier alteración de los límites provinciales...".
No obstante, tampoco debe olvidarse que la preocupación del constituyente, como se puede acreditar en la discusión parlamentaria del vigente artículo 141 CE, fue la de la protección política de un ente que podía verse afectado por la aparición de las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, la modificación técnica de alteración de los límites de una Provincia, como resultado de un expediente que a quien interesa más directamente es a los Municipios (y es en virtud de esta preocupación exclusiva por lo que se insta, normalmente, un expediente de alteración de términos municipales), no parece que exija una interpretación literal del texto constitucional. Podría integrarse una interpretación de la letra del texto constitucional, con su espíritu y - por tanto - exigir la Ley Orgánica, cuando se trate de "variar" los límites de las Provincias, en expedientes directamente dirigidos a tal fin (recuérdese lo ya dicho respecto de la previsión del artículo 205.1 LRL de 1955) y no considerar congruente con el espíritu del constituyente tal rango normativo para las modificaciones de los límites provinciales derivados o consecuencia de expedientes de alteración de términos municipales. Bastaría para ello que el RP vigente se modificase, ampliando el artículo 52, con el contenido de las previsiones del inciso final del párrafo 1 y del párrafo 2 del artículo 205 LRL de 1955, que se podrían considerar vigentes y solamente necesitarían de la integración de su texto literal (la referencia al Gobierno) con la nueva realidad institucional (sustituyendo tal referencia por otra a las Comunidades Autónomas). Los conflictos entre Entes locales de provincias pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas se resolverían de conformidad con las previsiones del ya citado artículo 50.2 LBL. Se trataría así de una interpretación lógica del artículo 141.1 CE, superadora de la mera interpretación literal del precepto constitucional.
Esta interpretación resolvería también el caso antes citado de que pudieran existir dos categorías de Municipios, lo que, nos atrevemos a asegurar, en ningún caso quiso el constituyente.
La organización provincial, es preocupación expresa del párrafo 2 de este art. 141. Y su desarrollo se ha producido a través de la Ley 7/1985, de 2 de abril,de Bases del Régimen Local.
Así, el art. 32 de la Ley formula una práctica reproducción en paralelo de la organización municipal. Efectivamente, el párrafo 1 establece "El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno existen en todas las Diputaciones".
En este precepto se observa, no obstante, significativas peculiaridades, comparándolo con la regulación de la organización municipal:
a)En relación con la legislación anterior, se prevén los Vicepresidentes, en lugar del Vicepresidente a que se refería el art. 224 de la Ley de 1.955.
b)En relación con la organización municipal prevista en la propia Ley de Bases mientras en el art. 20-1-b) la Junta Local de Gobierno es obligatoria en sólo los Municipios de más de 5.000 habitantes, en el art. 32-1 la Junta de Gobierno en las Diputaciones "... existen en todas...".
c)Antes de la STC de 21.XII.89, mientras en el art. 20-2 se establecía que los órganos complementarios de los Municipios serán los que establezcan las Leyes de las Comunidades Autónomas, que "regirán en cada Municipio en todo aquello que su Reglamento orgánico no disponga lo contrario", el art. 32.2, respecto a las Diputaciones, no exigía más que su propio acuerdo para que éste prime sobre una Ley de su Comunidad Autónoma en esta materia, basándose para ello en la potestad de autoorganización de la Provincia. La citada STC determinó que el art. 20.2 LBL ha sido parcialmente declarado inconstitucional, por lo que las Leyes de las Comunidades Autónomas primarán sobre los Reglamentos Orgánicos de las Corporaciones Locales. Igualmente se ha declarado la inconstitucionalidad del inciso final del art 32.2 LBL. así como el inciso del mismo precepto "sin otro limite que el respeto a la organización determinada por esta Ley". (...) "que regirá en cada Provincia en todo aquello en lo que ésta no disponga lo contrario, en ejercicio de su potestad de autoorganización".
El art. 32.2 y 3 de la Ley de Bases, ha quedado por tanto, redactado del siguiente modo tras la reiterada STC de 21.12.89 y la modificación introducida por la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local:
"2.Asimismo existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa distinta en este ámbito y sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.
Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno.
3.El resto de los órganos complementarios de los anteriores se establece y regula por las propias Diputaciones. No obstante las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local podrán establecer una organización provincial complementaria de la prevista en este Texto Legal."
Es, en fin, la Provincia una realidad institucional todo lo criticable que se quiera, pero es indiscutible que es una realidad institucional diferente de las instituciones que le dieron vida (los Municipios) y justificada su permanencia por su mayor cercanía a los administrados que la nueva realidad pluriprovincial de las Comunidades Autónomas, con fines propios y -por tanto- con competencias propias.
La Ley de Bases del Régimen Local recoge la referencia a tres singularidades:
-La foral
-La relativa a las Comunidades Autónomas uniprovinciales
-La insular
Según el art. 39:
"Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen peculiar en el marco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco. No obstante, las disposiciones de la presente Ley les serán de aplicación con carácter supletorio".
En el art. 40 se hacen dos referencias perfectamente diferenciables:
-Comunidades Autónomas uniprovinciales
-Comunidad Foral de Navarra
El desarrollo de las previsiones constitucionales (art. 143 C.E.) ha producido la "conversión" de Provincia en Comunidad Autónoma en los supuestos de: Asturias, Baleares, Cantabria, Madrid, Murcia y La Rioja. Según el TC en su Sentencia de 28-7-81 la entidad provincial "resultará potenciada en aquellos otros casos en que, bien por tener la provincia caracteres propios de región histórica (art. 143 CE) bien en virtud de una autorización especial de las Cortes (art. 144 CE) una sola provincia se erija en Comunidad Autónoma, asumiendo así un superior nivel de autonomía y estando, en este caso, confiado su gobierno y administración a la Comunidad tal y como permite el art. 141-2 de la Constitución".
La organización de estas Comunidades Autónomas obedece al esquema general de:
-Asamblea legislativa
-Consejo de Gobierno
-Presidente
La entrada en funciones de tales órganos, supuso la desaparición de las Diputaciones provinciales respectivas.
El régimen foral navarro tiene su origen inmediato en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 que traduce los acuerdos adquiridos en el Convenio de Vergara, que puso fin a la guerra carlista. En base a estos acuerdos se ha respetado hasta la actualidad la especialidad de las instituciones administrativas de Navarra. Así, el art. 209 de la Ley de Régimen Local establecía que "En Navarra sólo se aplicará la presente Ley en lo que no se oponga al régimen que para su Diputación Foral y Provincial y los Municipios Navarros establece la Ley de 16 de agosto de 1841". Según la Ley Orgánica 13/83 de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, en su art. 10, sus instituciones son las siguientes Parlamento o Cortes, Gobierno de Navarra o Diputación Foral y Tribunal Superior de Justicia.
El párrafo 3 del 141 CE, prevé que "Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia".
Se mencionan seguidamente las siguientes:
Las Comarcas
La estructura territorial del Antiguo Régimen según Cifuentes Calzado fue esencialmente comarcal. Esta estructura desapareció con el uniformismo centralizador del constitucionalismo liberal.
También, en el mismo Texto constitucional, en el art. 152.3 se prevé que "Mediante la agrupación de Municipios limítrofes, los estatutos de Autonomía podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica".
El carácter de estas Agrupaciones ya fue definido por el Tribunal Constitucional, el cual en su Sentencia de 28.07.81 afirmó:
"El Texto Constitucional contempla también la posibilidad (art. 141.3) de crear Agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia. Es claro que estas Agrupaciones cuya Autonomía no parece constitucionalmente garantizada, pero tienen una clara vocación autonómica, correctamente confirmada en el Estatuto Catalán (art. 5.3), podrán asumir el desempeño de funciones que antes correspondían a los propios Municipios o actuar como divisiones territoriales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio descentralizado de las potestades propias de ésta, pero también el ejercicio de competencias provinciales con lo que por esta vía podrá producirse igualmente una cierta reducción en el contenido propio de la Autonomía provincial".
El artículo 42.1 de la Ley de Bases del Régimen Local establece que:
"Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia y demanden la prestación de servicios de dicho ámbito".
Claramente se deduce de esta redacción, que el legislador se está refiriendo a dos realidades supramunicipales:
a)Comarcas
b)Otras entidades que agrupen varios Municipios
La realidad comarcal es reiteradamente recogida en los Estatutos de Autonomía (arts. 83 y 92 del Catalán, 40 del de Galicia, 5 del de 5 Andalucía, 36 del de Cantabria, 5 del de La Rioja, 3 del de Murcia, 65 del de Valencia, 5 del de Aragón, 29 del de Castilla-La Mancha, 2 del de Extremadura y 19-3 del de Castilla-León).
La referencia a las "otras entidades que agrupen varios Municipios" es una clara alusión a formas asociativas creadas por las Comunidades Autónomas y no por la voluntad de los propios Municipios, sino por la de la respectiva Comunidad Autónoma. No debe olvidarse que se emplea la expresión "Las Comunidades Autónomas... podrán crear...". Se trata, pues, de un hecho asociativo determinado imperativamente por la Comunidad Autónoma por razones de eficacia en la prestación de servicios. También se pueden entender incluidas manifestaciones supramunicipales consuetudinarias (Asociaciones, Comunidades de Villa y Tierra,...).
Las Comarcas, como realidades "cuyas características determinen intereses comunes precisados en una gestión propia", son objeto de más detenida regulación en la Ley de Bases del Régimen Local.
2. Las Leyes de las Comunidades Autónomas que, de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos, creen en su territorio, comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios determinarán los recursos económicos que se les asignen ".
Las Áreas Metropolitanas
El párrafo 2 del art. 43 de la Ley de Bases las define diciendo que:
"Las Áreas Metropolitanas son entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras".
Así como los Estatutos de Autonomía en su casi totalidad, hacen una referencia expresa a las Comarcas, no ocurre lo mismo en lo concerniente a las Áreas Metropolitanas. Esta referencia solamente aparece en los Estatutos de Asturias, Cataluña, Murcia y Valencia, así como, indirectamente en el de La Rioja.
No obstante, este silencio estatutario, no impide su creación a las Comunidades Autónomas, desde la habilitación constitucional del art. 141.3 CE. La LBL habilita a las Comunidades Autónomas a dicha creación bien es cierto que "de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos".
Las Mancomunidades
Las Mancomunidades son la más clara manifestación del asociacionismo municipal voluntario, pudiendo definirse como Entidades Locales institucionales dotadas de personalidad jurídica propia, constituidas por la asociación voluntaria de Municipios para realizar obras, administrar bienes, prestar servicios o cumplir cualesquiera fines determinados de la competencia municipal.
El carácter de entidad local de las Mancomunidades no deriva exclusivamente del hecho de la asociación intermunicipal sino que, además, es preciso que tengan una finalidad congruente con esta condición, es decir, que sirvan a la ejecución de obras o a la prestación de servicios de competencia municipal. Los fines de las Mancomunidades no pueden ser los de cumplir todos los fines de los Municipios asociados, ya que se produciría un fenómeno de sustitución total de unas entidades locales territoriales (los Municipios) por una entidad local institucional (la Mancomunidad) afectando a la autonomía constitucionalmente garantizada a los Municipios.
En la actualidad se puede observar una corriente contraria a la constante en el siglo XX con anterioridad a 1.981, es decir, la propiciadora de la política de supresión de Municipios por su incapacidad, aislados, para la prestación de servicios públicos. Esta corriente nueva, entre otras manifestaciones, es la fomentadora de la actividad prestacional municipal a través de fórmulas asociativas, como las Mancomunidades.
La ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local trata específicamente las Mancomunidades, mediante la refroma operada en el art. 44 de la LBRL, pudiendo constitucirse por municipios pertenecientes a varias Comunidades Autónomas.
Las Veguerías
Se trata de una figura introducida en el entramado institucional local por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. El artículo 90 de la citada norma define a la veguería como "el ámbito territorial específico para el ejercicio del gobierno intermunicipal de cooperación local -en Cataluña- y tiene personalidad jurídica propia. La veguería también es división territorial adoptada por la Generalitat para la organización territorial de sus servicios".
En cuanto a su entramado orgánico, el Estatuto de Cataluña determina que el gobierno de este ente territorial estará constituido por un consejo de veguería constituido por un presidente y unos consejeros. El régimen de estos entes será objeto de regulación por una ley del Parlamento catalán. Finalmente, el artículo 91.3 del Estatuto determina que "los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones".
La institución de gobierno de Arán
El Estatuto de Cataluña, reformado por la Ley Orgánica 6/2006, ya citada, alude al Consejo General como la institución de gobierno de Arán. Compuesto por el Síndico, el Pleno de Consejeros y la Comisión de Auditores de Cuentas, el Consejo General tendrá el régimen jurídico especial de funcionamiento, de competencias y de recursos financieros que determine una ley del Parlamento de Cataluña
Comunidades de Villa y Tierra
Las Comunidades de Villa y Tierra castellanas son una creación medieval, ligadas a la colonización del territorio situado entre el río Duero y el Sistema Central. Entre el siglo XI y el XII se llegaron a constituir 42 Comunidades (Vid. "Las comunidades castellanas: orígenes y desarrollo", por Julio Valdeón Baruque, conferencia pronunciada en las I Jornadas sobre Comunidades de Villa y Tierra", celebradas en Segovia los días 13 y 14 de julio de 1985 y publicada por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, 1986.
Siguiendo a Valdeón Baruque en el trabajo citado partimos de la colonización, en las últimas décadas del siglo XI, de las tierras comprendidas entre el río Duero y el Sistema Central o, lo que es lo mismo, las Extremaduras. Se inicia una política de atracción de pobladores que llegan espoleados por condiciones de mayor libertad.
Nacen concejos vigorosos en torno a los cuales se agrupaban un determinado número de aldeas. El alejamiento de la frontera, por el avance de la Reconquista hacia el Sur, hace declinar las milicias concejiles, de tanta trascendencia para la seguridad de las tierras repobladas, organizadas para la guerra, frente a las eventuales razzias musulmanas. Cada vez más, gana en relevancia social y política el grupo de los caballeros villanos que funcionaban como auténtica nobleza local y dirigían unas comunidades de Villa y Aldeas, o de Villa y Tierra "cuyo territorio es el Alfoz y cuyos vasallos son los hombres que habitan las Aldeas" según ha puesto de relieve José Luis Martín (Citado por Valdeón, conferencia cit., pág. 12.).
Progresivamente se va a producir una disminución del ámbito competencial de estas Comunidades por la acción creciente del Estado.
Ya en el siglo XX tanto el Estatuto Municipal, como las Leyes de 1935 y 1955 reconocen estas Comunidades.
Siguiendo a García Sanz, los órganos de gobierno en los que la oligarquía nobiliaria era decisoria, administraban los bienes de las Comunidades. Esta administración permitía el ejercicio de las siguientes atribuciones:
a)Regular el usufructo, aprovechamiento y conservación de los bienes de propiedad colectiva.
b)Regular las relaciones laborales agrarias pudiendo establecer la jornada de trabajo en el campo, el salario.
c)Regulación de pesas y medidas.
El presupuesto de gastos contenía desde los necesarios para la realización de obras públicas, contratación de personal (funcionarios propios, maestros, médicos, etc.) y prestación de los servicios derivados de la administración de los bienes, incluyéndose la utilización gratuita por los vecinos, de leñas, pastos, pesca, caza, etc. Asimismo se regulaban derechos colectivos como los de derrota de las mieses de los fondos privados, etc.
Aunque la Ley de Bases no las menciona, el texto refundido en su art. 37 no sólo las reconoce, sino que -respetando su autonomía-, establece la obligatoriedad de adaptación a la normativa vigente, de su régimen económico. En efecto, según este precepto:
"Las Entidades conocidas con las denominaciones de Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, o de Ciudad y Tierra, Asocios, Reales Señoríos, Universidades, Comunidades de Pastos, Leñas, Aguas y otras análogas, continuarán rigiéndose por sus normas consuetudinarias o tradicionales y, sin perjuicio de la autonomía de que disfrutan, deberán ajustar su régimen económico a lo prescrito en la legislación de régimen local sobre formación de presupuestos y rendición de cuentas, liquidaciones, inventarios y balances".
En esta misma línea de adaptación a la regulación vigente de los Entes locales, el R.P. vigente, en su art. 39, tras reiterar en su párrafo 1 lo ya expresado por el texto refundido de 1986, en sus párrafos 2 y 3 previene:
"2. Las Entidades enviarán al órgano competente de la Comunidad Autónoma copia de sus Estatutos en vigor, informe sobre sus normas de funcionamiento y copia de las modificaciones que se introduzcan en aquéllas o en éstas.
3. El cargo de Secretario o de Interventor-Tesorero, si los hubiere, serán provistos por las propias Entidades con funcionarios con habilitación de carácter nacional, bien mediante concursos convocados en la forma prevista en el artículo 99 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, bien a través de cualquier otra fórmula que determine la legislación del Estado en la materia".
El R.O.F. en su art. 141 respeta la organización y funcionamiento tradicional, consuetudinario o derivados de sus Estatutos, de estas Entidades en los siguientes términos:
"La organización y funcionamiento de las Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra o de Ciudad y Tierra, Asocios, Reales Señoríos, Universidades, Comunidades de Pastos, Leñas, Aguas y otras análogas continuarán rigiéndose por sus normas consuetudinarias o tradicionales, o por lo dispuesto en sus respectivos Estatutos".
A pesar de que, como ya hemos visto, el mayor número de Comunidades de este tipo se encuentran en Castilla y León, es en Castilla-La Mancha, donde se reconocen expresamente en su Estatuto de Autonomía. En efecto, así se hace en el art. 29, 2, c) que recoge que "por Ley de las cortes de Castilla-La Mancha se podrá:...
... c) Reconocer el hecho de comunidades supramunicipales, tales como las de Villa y Tierra, el Señorío de Molina y análogas".
El último párrafo de este artículo 141, reconoce el hecho insular
En el art. 41 de la Ley de Bases del Régimen Local se hace expresa referencia respecto de Canarias, a los Cabildos y en relación con Baleares, establece, respecto de los Consejos insulares, según la redacción dada a este precepto legal básico por la Ley de Medidas para la modernización del Gobierno Local que:
"1.Los Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada Isla, se rigen por las normas contenidas en la Disposición Adicional decimotercera de esta Ley y supletoriamente por las normas que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, asumiendo las competencias de éstas, sin perjuicio de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias.
2.En el Archipiélago Canario subsisten las Mancomunidades Provinciales Interinsulares exclusivamente como órganos de representación y expresión de los intereses provinciales.
Integran dichos órganos los Presidentes de los Cabildos insulares de las Provincias correspondientes, presidiéndolos el del Cabildo de la Isla en que se halle la capital de la Provincia.
3.Los Concejales Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares."
Como Sentencias importantes puede citarse la 48/2004 de 25 de marzo sobre cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas sobre la ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, de régimen provisional de las competencias de las Diputaciones provinciales
Sobre el contenido de este artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía básica que se incluye.
Sinopsis elaborada por:
Julio Castelao. Profesor Titular. Universidad San Pablo-CEU. Diciembre, 2003.
Actualizada por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011.