|
|||||||||||||||
Inicio > Constitución española > Título VII. Economía y Hacienda > Sinopsis artículo 135
Ver texto completo del artículo
Concordancias: Artículos 133.4, 134.7, 149.1.14ª, 157.1.e).
Sinopsis |
 Versión para imprimir |
Introducción
La reforma del artículo 135 de la Constitución, de 27 de septiembre de 2011, la segunda que se ha realizado hasta la fecha desde la aprobación de la Constitución en 1978, ha supuesto una profunda modificación de este precepto, el cual se encuadra en el Título VII relativo a las materias de Economía y Hacienda. Los dos apartados que incluía este artículo en su anterior redacción han quedado convertidos en seis, lo que da una idea de la profundidad y relevancia de la reforma llevada a cabo. Sólo el apartado 3 del precepto actual conserva la regulación de la deuda pública, refundiendo eso sí, la redacción de los anteriores dos apartados e introduciendo algunos cambios. Los restantes cinco apartados son enteramente nuevos y su eje central, tal y como queda reflejado en la nueva redacción, es asegurar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria por parte de las Administraciones Públicas.
Como recoge la propia Exposición de Motivos de la proposición de Reforma, ésta tiene por objetivo principal posibilitar el cumplimiento de los compromisos asumidos por España al integrarse en la Unión Económica y Monetaria Europea, un marco en el cual la estabilidad presupuestaria adquiere un valor estructural y condicionante de la capacidad de actuación financiera y presupuestaria de las Administraciones Públicas. Se concibe así la estabilidad presupuestaria como esencial para el mantenimiento y desarrollo del Estado Social que se proclama en el artículo 1.1 de la Constitución. Así pues, se opta por incluir en la Constitución y, por tanto, por otorgar a la estabilidad presupuestaria el máximo nivel normativo posible dentro de nuestro ordenamiento jurídico. Esta es la mejor prueba de lo que ya es una realidad agudizada desde el comienzo de la actual crisis, que, entre otros Alzaga, ya expresaron con claridad: las pautas que nos llegan en política económica desde Bruselas son cada vez más precisas, de forma que la potestad soberana de elaborar los Presupuestos Generales del Estado va a estar condicionada por la política de gobernanza económica europea. En definitiva, la reforma constitucional consagra una nueva atribución de competencias derivadas de la Constitución, necesaria para proseguir la construcción de la Unión Europea.
La introducción del principio de estabilidad presupuestaria en nuestro ordenamiento jurídico arranca en el año 2001 con la aprobación de dos leyes, la Ley 18/2001, de 12 de noviembre, de estabilidad presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior. Ambas normas encuentran su fundamento político y jurídico en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo de Ámsterdam en junio de 1997. La idea central de dicho acuerdo supone la limitación del uso del déficit público como instrumento de política económica y su contención a unos límites comunes a todas las economías de los países integrantes de la Unión Económica y Monetaria. Ambas normas fueron aprobadas por las Cortes Generales sobre la base competencial de la competencia exclusiva del Estado atribuida por el artículo 149.1.11ª y 14ª de la Constitución, respecto al Sistema Monetario, la Hacienda General y la Deuda del Estado, así como sobre la base competencial recogida en los artículos 149.1.13ª y 18ª, de la Constitución, relativos a las bases y coordinación de la planificación económica general y las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. El objetivo de estas dos normas era señalar una serie de límites de déficit y endeudamiento a todas las Administraciones Públicas -Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales- así como unos mecanismos de control para asegurar su cumplimiento. El fundamento de la competencia estatal para establecer estas medidas de política económica, relativas a la estabilidad presupuestaria, sobre el resto de las Administraciones Públicas, ha sido avalado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 198/2011, de 13 de diciembre y, más recientemente, por la STC 215/2014, de 18 de diciembre.
Ambas leyes de estabilidad presupuestaria fueron sustancialmente modificadas en 2006 por la Ley Orgánica 3/2006, y por la Ley 15/2006, lo cual se tradujo en la necesidad de un nuevo Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre. No obstante, y a raíz de la aprobación de la reforma del artículo 135 de la Constitución, se aprueba la vigente Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en la nueva redacción del artículo 135 de la Constitución tras la reforma. A su vez, dicha Ley Orgánica 2/2012 ha sido modificada en varias ocasiones desde su aprobación, las últimas por medio de Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio y, más recientemente, por Ley Orgánica 1/2016, de 31 de octubre.
El desarrollo normativo del principio de estabilidad presupuestaria se completa con la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, cuyo Preámbulo declara su complementariedad respecto de la Ley Orgánica 2/2012. Desde la perspectiva de la sostenibilidad financiera, cabría citar la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público. Por lo demás, la adaptación de la normativa local a los principios económico-financieros citados se ha llevado a cabo con la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
La tramitación de la reforma
La existencia de mecanismos de reforma constitucional es una necesidad jurídica de los sistemas políticos demo-liberales vigentes. Son las propias constituciones las que regulan los instrumentos y procedimientos de reforma constitucional con un triple objetivo: por un lado, la adecuación a la realidad jurídica, por otro, ser instrumento de articulación de la continuidad jurídica del Estado, y en tercer lugar, constituirse en institución básica de garantía. Como es obvio, la Constitución de 1978 también recoge estos mecanismos de reforma en su Título X.
La segunda reforma que ha experimentado nuestra Carta Magna se inició el 28 de agosto de 2011. En esta fecha, los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso de los Diputados presentaron conjuntamente una Proposición de reforma solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y lectura única en Pleno. La elección de este cauce procedimental generó alguna controversia dada la trascendencia de la reforma a acometer. No obstante, se ha dicho que la excepcionalidad del momento y el amplio consenso político de la reforma justificaban el procedimiento legislativo empleado. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, ningún reparo cabe formular al procedimiento seguido para la reforma del artículo 135 CE, siendo plenamente conforme a la Constitución (y al Reglamento del Congreso, por lo que atañe a la fase procedimental seguida en dicha Cámara) tal y como reconoció el Tribunal Constitucional en su Auto 9/2012, de 13 de enero.
Por tanto, se siguió en este caso lo establecido en el artículo 166 de la Constitución, que atribuye la iniciativa para la reforma a los sujetos legitimados en el artículo 87.1 y 2 del texto constitucional, es decir al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado. En concreto, y respecto al Congreso, se exige en el artículo 146 del Reglamento del Congreso de los Diputados, que la iniciativa sea suscrita por dos Grupos parlamentarios o una quinta parte de los Diputados. Por otra parte, y teniendo en cuenta la materia que abordaba la reforma, el procedimiento de reforma empleado fue el previsto en el artículo 167, conocido como procedimiento ordinario o general frente al agravado, regulado en el artículo 168.
El 30 de agosto de 2011, se acordó en el Pleno de la Cámara la toma en consideración de la Proposición de reforma, así como su tramitación directa y en lectura única. Ese mismo día la Mesa del Congreso acordó la apertura de un plazo para la presentación de enmiendas que finalizaba dos días más tarde. Se presentaron 24 enmiendas, teniendo lugar el debate en el Pleno el día siguiente, 2 de septiembre de 2011. Todas las enmiendas presentadas fueron rechazadas, incorporándose sólo una corrección gramatical por asentimiento. En la votación de conjunto, el resultado fue: votos emitidos 321; a favor 316; en contra 5.
El texto aprobado por el Congreso fue remitido al Senado y publicado el 3 de septiembre, pasando a la Comisión Constitucional. Se abrió un plazo de presentación de enmiendas que concluyó el 5 de septiembre, presentándose un total de 29. La Comisión rechazó las enmiendas y aprobó como Dictamen el texto enviado por el Congreso el día 6 de septiembre. Finalmente, el Pleno debatió la Proposición de Reforma el día 7 de septiembre, siendo el resultado de la votación 236 votos emitidos; 233 a favor y 3 en contra. El texto aprobado por el Senado no introdujo ninguna variación respecto al enviado por el Congreso. En ambas Cámaras, se alcanzó en votación final la mayoría de tres quintos exigida por el artículo 167.1 para los procedimientos de reforma ordinaria.
A continuación, se abrió el plazo preceptivo establecido en el artículo 167.3 de la Constitución de 15 días para que, por lo menos, una décima parte de los miembros de cualquiera de las dos Cámaras soliciten la celebración de un referéndum sobre la reforma iniciada. Transcurrido este plazo sin que se hubiese solicitado por un número suficiente de Diputados o Senadores, Su Majestad el Rey sancionó y promulgó la Reforma el 27 de septiembre, siendo publicado ese mismo día el texto definitivo de la Reforma del artículo 135 de la Constitución en el BOE de 27 de septiembre de 2011.
El contenido de la reforma
La necesidad de mantener bajo control los abultados déficits públicos de las Administraciones españolas, objetivo principal de la reforma que ahora se comenta, se ha plasmado en la Constitución debido a la grave situación de crisis económica actual y a la pertenencia de España a la moneda única. Al margen de explicaciones teóricas, lo cierto es que en todo el mundo occidental, y especialmente en la Unión Europea, la exigencia por prestar nuevos servicios públicos y mejorar los ya existentes ha supuesto un constante incremento del gasto público.
No obstante, el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria determinó la necesidad de limitar el crecimiento de los déficits públicos y del endeudamiento para garantizar la estabilidad de la moneda única y de los precios. Para ello se aprobó en 1997 un conjunto de decisiones y normas que se integraron bajo la denominación de Pacto de Estabilidad y Crecimiento, las cuales fueron ampliamente reformadas en años posteriores para flexibilizarlas atendiendo a criterios de distinción entre déficit estructural y cíclico. Ahora bien, es a partir de 2008, cuando la preocupación por el equilibrio de las cuentas públicas se pone de plena actualidad ante la grave crisis económica que se inicia en ese momento, lo cual motivó reformas de las exigencias de estabilidad presupuestaria que, a nivel comunitario, se plasmaron en la aprobación por el Parlamento Europeo y el Consejo de un conjunto de Reglamentos conocidos como "Six Pack" (2011), la firma del llamado Pacto Fiscal (2012) y, finalmente, la adopción de dos normas -"two pack"- adicionales sobre disciplina presupuestaria (2013).
Paralelamente, en algunos Estados miembros de la Unión, como medida para alcanzar la estabilidad presupuestaria, se han constitucionalizado los techos de gasto máximos que limitan el déficit de las Administraciones Públicas. Tal es el caso de Alemania, que reformó el artículo 109 de su Ley Fundamental de Bonn en 2009, estableciendo como regla general un límite de déficit inicial no superior al 0,35% del PIB en el Presupuesto de la Federación. Si bien esta reforma ha influido notablemente en la de la del artículo 135 CE, especialmente en lo que se refiere al control del déficit en los Estados fuertemente descentralizados, en nuestro contexto se ha optado ciertamente por una alternativa más flexible, en la medida en que no se establece constitucionalmente un límite de déficit estructural concreto, ya que se remite su fijación a la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. También Italia optó por esta fórmula al incorporar el principio de equilibrio presupuestario y de sostenibilidad de la deuda pública a su Constitución en el año 2012, principio vinculante para el conjunto de Administraciones territoriales de dicho país.
El nuevo artículo 135 de la Constitución española comienza por establecer un principio de actuación de todas las Administraciones Públicas en sus actuaciones: el de estabilidad presupuestaria. Ahora bien, en el apartado 2 del mismo artículo se admite la existencia de un déficit estructural del Estado y las Comunidades Autónomas que en ningún caso podrá superar los márgenes establecidos por la Unión Europea. No obstante, esta flexibilización contrasta con lo establecido para las Entidades Locales, las cuales estarán obligadas a presentar equilibrio presupuestario de forma taxativa a partir de 2020, según lo establecido en la Disposición adicional única de la Reforma del artículo 135 de la Constitución, de 27 de septiembre de 2011. La posibilidad de que exista déficit en los Presupuestos de Estado y Comunidades Autónomas no debe ser interpretada como un abandono del objetivo de estabilidad presupuestaria. El nuevo artículo 135.1 obliga a todas las Administraciones Públicas a adaptarse al principio de equilibrio presupuestario, lo cual no impide que existan excepciones a este principio en cuanto a las cuantías fijadas previamente de déficit. Es decir, se admite la existencia de ciertos umbrales de déficit siempre que este no exceda unos límites fijados. Este déficit permitido, déficit estructural, no deberá superar nunca los márgenes establecidos por la Unión Europea. Tampoco deberá superar los límites establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria. En concreto, el artículo 11 de esta ley fija el límite máximo permitido de déficit estructural, el cual viene definido como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, esta misma disposición permite que, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, y de acuerdo con la normativa europea, podrá alcanzarse, en el conjunto de Administraciones Públicas, un déficit estructural del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o bien el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior.
Además, en el apartado 4 de este mismo artículo 135, se establecen una serie de excepciones a estos principios generales. Así, se permite superar los límites de déficit estructural y de volumen de deuda en situaciones excepcionales, tales como catástrofes naturales, recesión económica, o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y amenacen su sostenibilidad financiera. Para la apreciación de estas circunstancias excepcionales que permitan sobrepasar los límites fijados se requiere la aprobación de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Autores como Aragón Reyes o De Carreras Serra han señalado que las excepciones a la regla general, máxime si se tiene en cuenta la amplitud con la que han sido formuladas, generan cierta incertidumbre que podría llegar a socavar la eficacia del precepto. Sin embargo, resulta lógico que la propia Constitución regule los mecanismos de respuesta ante situaciones graves y adversas que obliguen al Estado a intervenir de forma decidida, evitando así situaciones de riesgo para la estabilidad económica o social del país. El Estado es responsable último, y por ello debe estar habilitado para responder con medidas extraordinarias a situaciones extraordinarias, no pudiendo su actuación quedar rígidamente limitada en esta materia.
En cuanto a la deuda pública, el apartado 3 del nuevo artículo 135 reproduce la anterior redacción del precepto constitucional, con varios añadidos. En cuanto a la emisión de deuda pública, ahora se establece que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas requerirán la preceptiva autorización, que antes sólo se exigía respecto del Gobierno. Como ha señalado la doctrina, se trata de una aclaración en línea con la jurisprudencia constitucional contenida en la STC 134/2011, de 20 de julio. En segundo lugar, el pago de los créditos que satisfagan los intereses y el capital de la deuda pública gozarán de "prioridad absoluta", inciso que responde a la voluntad de plasmar constitucionalmente el compromiso firme de España en el pago de la deuda pública y que constituye uno de los motivos últimos para la reforma del precepto constitucional que se examina. Se introduce, finalmente, una importante novedad consistente en vincular el volumen total de deuda pública de todas las Administraciones Públicas, medido en relación con el PIB, al valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, cuyo artículo 126 se remite al Protocolo (nº 12) aplicable en caso de déficit excesivo, que fija dicho valor en el 60%.
Por otra parte, el nuevo marco normativo definido en la reforma del artículo 135 atribuye un importante ámbito de actuación para regular la materia a la ley orgánica, difiriendo gran parte de la regulación de desarrollo, a diferencia de lo que han hecho otras reformas constitucionales como la llevada a cabo en Alemania. De hecho, el apartado 5 de este artículo en su nueva redacción, remite a una ley orgánica para el desarrollo de los principios a los que se refiere el artículo 135 y para la regulación de aspectos tan esenciales como la distribución de los límites de déficit y de deuda entre Administraciones Públicas, la metodología para el cálculo del déficit estructural, y la responsabilidad de cada Administración en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Esta previsión constitucional se ha llevado a efecto mediante la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la cual ha derogado la Ley Orgánica 2/2001, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y al Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre.
Esta ley, de capital importancia para articular con detalle el principio de estabilidad presupuestaria, introduce una serie de principios a continuación de éste, que permiten crear un marco coherente y completo. Estos principios son: el de sostenibilidad financiera y, como parte del mismo, el de prudencia financiera, introducido por Ley Orgánica 6/2015; plurianualidad; transparencia; eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos; responsabilidad y lealtad institucional.
No obstante, lo más relevante es la fijación de un límite de déficit estructural del 0,4% del PIB (art. 11.2), y del límite del volumen de deuda pública en el 60% del PIB (art. 13.1), como ya se ha explicado anteriormente. Asimismo es también significativa la distribución entre Administraciones Públicas que se efectúa del nivel de endeudamiento medido en porcentaje sobre el PIB nacional. Para la Administración General del Estado el porcentaje es del 44% del total, para las Comunidades Autónomas el 13%, y para el conjunto de las Corporaciones Locales del 3%.
Por otra parte, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece nuevos límites al endeudamiento de las Comunidades Autónomas, de forma tal que la deuda pública de cada una de ellas no podrá exceder del 13% del PIB regional (art. 13.1, párrafo 3º). Asimismo, la autorización del Estado a las Comunidades Autónomas para realizar operaciones de crédito y emisiones de deuda tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública.
Corresponde al Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, la fijación de los objetivos de déficit y deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas (art. 15). La reciente reforma de la Ley Orgánica 2/2012, efectuada por Ley Orgánica 1/2016, prevé que dichos objetivos puedan ser revisados por un Gobierno en funciones si ello resultare necesario como consecuencia de una decisión de la Unión Europea (DA 7ª).
Una vez fijados dichos objetivos y concretados individualmente para cada Comunidad Autónoma (art. 16), se prevé un seguimiento sobre su cumplimiento (art. 17), para, en su caso, aplicar medidas automáticas de prevención (cuando se supere el 95% de los límites de deuda autorizados, art. 18), emitir una advertencia de riesgo de incumplimiento (cuando se aprecie riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, art. 19), aplicar medidas automáticas de corrección (cuando se manifieste un incumplimiento del objetivo de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto, art. 20), o, en fin, aplicar medidas coercitivas o de cumplimiento forzoso (arts. 25 y 26) si no se adoptasen medidas oportunas acordadas para corregir los incumplimientos.
Finalmente, son muchos los cambios que en el ámbito presupuestario introduce la nueva Ley -y sus posteriores reformas- y no todos ellos están directamente relacionados con los parámetros antes citados, aunque tienen igual o más relevancia. Así, por citar algunos, la Disposición adicional Segunda de la norma citada regula la trascendental cuestión de la responsabilidad por incumplimiento de Derecho comunitario. Ahora se establece de modo inequívoco la responsabilidad de las distintas Administraciones Públicas respecto a las sanciones que se imponga al Reino de España, asumiendo esa responsabilidad en la parte que les corresponda. Se regula un específico control de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, sobre las leyes, actos con fuerza de ley y disposiciones normativas sin fuerza de ley que vulneren el artículo 135 de la Constitución (DA 3ª). Y se prevé la aplicación de reglas especiales para el destino del superávit presupuestario de las Corporaciones Locales (DA 6ª). Por último, son especialmente relevantes los períodos transitorios consignados en la ley citada, ya que los límites de déficit y deuda pública para el Estado y las Comunidades Autónomas antes descritos serán de aplicación a partir del año 2020.
Véase bibliografía:
Sinopsis elaborada por:
Andres Jiménez Diaz. Letrado de las Cortes Generales. Profesor Asociado. Universidad Carlos III. Diciembre, 2003.
Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. 2012
Actualizada por Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales. Septiembre 2016