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Inicio > Constitución española > Título VII. Economía y Hacienda > Sinopsis artículo 134
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Concordancias: Artículos 33, 65.1, 66, 72.1, 75.3, 87, 88, 133.3, 135, 136, 153.d), 158.
Sinopsis |
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Los Presupuestos Generales del Estado son la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer el sector público y de las estimaciones de ingresos que se prevea liquidar durante el correspondiente ejercicio y, por ello, constituyen una pieza esencial en la ejecución anual del programa político del Gobierno. Por ello se dice que los Presupuestos traducen en cifras las opciones políticas y económicas reales del Ejecutivo y que, en consecuencia, el debate presupuestario se caracterice como el debate político por excelencia. Así se explica que la Constitución haya dedicado a los Presupuestos un artículo de cierta extensión que, a su vez, ha sido objeto de un intenso desarrollo, tanto legal como jurisprudencial y doctrinal.
En ese desarrollo se pueden apreciar diversas fases que han puesto de manifiesto otros tantos problemas relacionados con la Ley de Presupuestos:
1ª En un primer momento, lo que se planteó fue la naturaleza de esa Ley y, en conexión con ello, su capacidad para modificar tributos. Ello dio lugar a un temprano pronunciamiento del Tribunal Constitucional en 1981, al que más adelante se hará cumplida referencia.
2ª Posteriormente, el problema se centró en la determinación del contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado y la afirmación de la imposibilidad de abordar cualesquiera materias, como hasta ese momento había venido sucediendo. Este problema fue despejado mediante la STC 76/1992, de 14 de mayo, en la que el Tribunal adopta una tesis restrictiva que limita los posibles contenidos materiales de la Ley. De esas limitaciones nacieron las denominadas Leyes de Medidas o de Acompañamiento a la Ley de Presupuestos Generales del Estado, lo que ha levantado una nueva polémica doctrinal resuelta por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 136/2011, de 13 de septiembre, y otras posteriores, que más adelante se analizarán.
3ª Aún podría identificarse una última fase que se inicia con la adopción, por el Consejo Europeo de Ámsterdam (1997), del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, con el objetivo de supervisar y coordinar las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros para hacer cumplir los límites de déficit y deuda establecidos por el Tratado de Maastricht.
Recientemente, la crisis económica global iniciada en el año 2008 ha motivado la revisión de las políticas comunitarias en esta materia, así como la aprobación de una extensa normativa centrada en la estabilización y consolidación de las finanzas públicas. Así, cabría mencionar las medidas contempladas en el conjunto de Directivas conocidas como "Six Pack" del año 2011 y la adopción del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria -el llamado Pacto fiscal- del año 2012, por el que los Estados miembros firmantes se comprometen a alcanzar una situación de equilibrio o superávit en sus Administraciones Públicas, así como incorporar los límites de déficit y endeudamiento a sus respectivos Ordenamientos internos. Un año más tarde se adoptaban dos nuevas Directivas ("Two Pack") con la finalidad de reforzar el llamado "aspecto preventivo" de la disciplina presupuestaria.
Cambios normativos que se han traducido, en el ámbito interno, en la aprobación de sucesivas leyes de estabilidad presupuestaria -la última, por Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril-, en modificaciones de la Ley General Presupuestaria y, finalmente, en la reforma constitucional del artículo 135.
En la medida de lo posible, haremos referencia a estas fases, identificables en la evolución de las Leyes de Presupuestos post-constitucionales, y a los problemas evidenciados en cada una de dichas fases. Sin embargo, en nuestra exposición primará un criterio de división que se atiene a la propia división del artículo 134 de la Constitución en números o apartados, de modo que, dada la extensión del mismo, procede analizar cada uno de esos apartados por separado, aun cuando en algunos casos se agrupen apartados afines.
Apartado 1. La competencia en la elaboración y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.
Antecedentes históricos y Derecho comparado.
La distribución de tareas entre Gobierno y Parlamento que la Constitución establece en cuanto se refiere a la aprobación de los Presupuestos, cuenta con arraigados antecedentes en nuestro Derecho histórico y se corresponde con lo que ocurre también en los países de nuestro entorno. En efecto, los Parlamentos medievales, incluidas nuestras Cortes, encontraron su principal razón de ser en la aprobación de los tributos extraordinarios que el monarca les demandaba, acuciado por las crecientes necesidades de la Corona. El Parlamento se reservó entonces la decisión sobre las cargas a imponer por el Monarca hasta que el absolutismo regio oscureció la posición de aquél.
La reafirmación del Parlamento, paralela a la afirmación del constitucionalismo, supuso la asunción nuevamente de las competencias financieras que en otro tiempo había tenido. Así, nuestras Constituciones históricas, desde 1812 y cualquiera que fuese el signo ideológico de las mismas, han establecido una división de competencias similar a la que hoy luce en el artículo 134.1 de la Constitución. De entre los precedentes históricos destaca por su proximidad la Constitución de 1931 (artículo 107.1), en la que se expresa sintéticamente el papel que el Gobierno y el Parlamento han de asumir en la aprobación de los Presupuestos, del mismo modo en que hoy lo hace el artículo 134.1. Sin embargo, la redacción final de este precepto arroja una fortísima influencia del artículo 54.1 de la Ley Orgánica del Estado de 1967, que utilizaba una fórmula gramatical prácticamente idéntica a la actualmente vigente.
El Gobierno aparece, pues, como el único titular de la iniciativa legislativa cuando se trata de la Ley de Presupuestos (de ahí que la legislación presupuestaria y el Reglamento del Congreso de los Diputados hablen de "proyecto" de Ley), lo cual supone una modulación de lo dispuesto en el artículo 87 de la propia Constitución, el cual atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, al Congreso y al Senado, así como a las Comunidades Autónomas. Naturalmente, la Constitución no determina qué instancia dentro del Gobierno ostenta el protagonismo en la elaboración del Presupuesto, lo que se resuelve en la Ley General Presupuestaria de acuerdo con el tradicional sistema español que atribuye al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el papel central en la elaboración del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Como es sabido, en el Derecho comparado pueden registrarse dos fórmulas distintas que identifican dos sujetos también distintos encargados de la elaboración del Presupuesto. Conforme al modelo norteamericano, es la Oficina de Presupuestos de la Presidencia de la Nación la que asume esa tarea, de modo que la misma no recae en un Departamento concreto sino en el Presidente de los Estados Unidos y en el staff que le asiste. Por el contrario, el sistema generalizado en Europa, de influencia francesa y del que España participa, atribuye el papel decisivo en la elaboración del Presupuesto al Ministerio de Hacienda, el cual asume la tarea de coordinar y dar forma definitiva al Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, resultado de la agregación de los presupuestos de los distintos Departamentos y Organismos públicos.
La cuestión se resuelve hoy en los artículos 36 y 37 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en términos que otorgan la preponderancia al Ministerio de Hacienda, al cual corresponde fijar, mediante orden, el procedimiento para la elaboración de los Presupuestos y las directrices, criterios, limitaciones y prioridades que han de observarse en su elaboración. Asimismo, los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado han de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas sus propuestas de Presupuestos previamente para que aquél configure el anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado que, finalmente, elevará al Consejo de Ministros para su conversión en Proyecto de Ley.
A su vez, las Cortes Generales deben examinar, enmendar y aprobar los Presupuestos presentados. La fórmula que utiliza la Constitución ("examinar, enmendar y aprobar") tiene su origen, como se ha dicho, en los precedentes históricos, pero no atribuye a las Cámaras una competencia nueva y distinta de las que les corresponden en el curso del procedimiento legislativo. Así, los Reglamentos del Congreso y del Senado regulan el procedimiento de aprobación de los Presupuestos en los respectivos Títulos dedicados al procedimiento legislativo -V y IV-, como corresponde en definitiva a su naturaleza de Ley, si bien las especialidades que rigen en su tramitación justifican su concreta ubicación en Capítulos diferenciados de los que prescriben el procedimiento "común" u "ordinario".
El procedimiento de aprobación de los Presupuestos.
Las especialidades parlamentarias del procedimiento presupuestario nacen de los artículos 133 a 135 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 148 a 151 del Reglamento del Senado, así como del artículo 75.3 de la Constitución. Tomando en cuenta esos preceptos, las especialidades más significativas del procedimiento presupuestario pueden cifrarse como sigue:
- La aprobación final de los Presupuestos ha de tener lugar siempre en el Pleno, sin que quepa en este caso la delegación legislativa plena a favor de la Comisión, tan habitual en el Congreso y menos frecuente en el Senado.
- La tramitación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado goza siempre de preferencia respecto de los demás trabajos de las Cámaras.
- Las enmiendas presentadas al Proyecto de Ley de Presupuestos que supongan aumento de créditos deben proponer una baja de igual cuantía en la misma sección.
Asimismo, el procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado ha experimentado ciertas modificaciones a lo largo de los más de dos decenios que han seguido a la aprobación de la Constitución. En primer lugar, ha adquirido carta de naturaleza un trámite no previsto originalmente, nacido de una práctica reiterada y ya consolidada, con arreglo a la cual la tramitación en sede parlamentaria de los Presupuestos se inicia con una ronda de comparecencias de los altos cargos de la Administración General del Estado con rango inferior al de Ministro, a fin de que expliquen los fundamentos y razones de las propuestas contenidas en el Proyecto de Ley, en lo que se refiere al presupuesto de las unidades a su cargo.
Las citadas comparecencias se celebran en Comisión a petición de los distintos Grupos Parlamentarios, generalmente dentro de los primeros quince días posteriores a la presentación del Proyecto de Ley, por lo que se refiere al Congreso de los Diputados. El incremento del número de comparecencias solicitadas impide que la Comisión de Presupuestos, encargada de la tramitación del Proyecto, pueda celebrar todas las comparecencias solicitadas, de modo que se ha arbitrado una fórmula conforme a la cual la Mesa de la Comisión de Presupuestos, oídos los Portavoces de la misma, remite la celebración de las comparecencias solicitadas a las distintas Comisiones sectoriales, atendiendo a la naturaleza del cargo cuya comparecencia se solicite (así, por ejemplo, el Subsecretario del Ministerio de Agricultura comparecerá ante la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca) quedando para su comparecencia ante la Comisión de Presupuestos las autoridades de los Ministerios de Economía y Hacienda y Administraciones Públicas, entre otras.
En el Senado se repite un trámite similar cuando el Proyecto de Ley se presenta ante esa Cámara, si bien el número de comparecencias solicitadas suele ser más reducido, lo que permite celebrarlas todas en la propia Comisión de Presupuestos de la Cámara Alta.
La segunda e importante transformación que ha sufrido el procedimiento presupuestario deriva de la reforma del artículo 135 CE y subsiguiente aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 15.6 de la citada Ley, el procedimiento presupuestario se inicia ahora con el debate previo y aprobación del Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se fijan los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, referido a los tres ejercicios siguientes al corriente. Dicho Acuerdo se remitirá a ambas Cámaras que, en forma sucesiva y tras el correspondiente debate en el Pleno, se pronunciarán aprobándolo o rechazándolo en conjunto, sin que quepan votaciones separadas. Si el Congreso o el Senado rechazaran los objetivos fijados, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, habrá de remitir un nuevo Acuerdo que se someterá a idéntico procedimiento. Aprobados los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública por las Cortes, los proyectos de Presupuestos de las Administraciones Públicas habrán de acomodarse a dichos objetivos (art. 15.7 Ley Orgánica 2/2012).
Apartado 2. El principio de anualidad. El contenido de la Ley de Presupuestos.
Antecedentes históricos.
El presente apartado dispone de amplios precedentes en nuestro Derecho histórico puesto que, a excepción del Estatuto Real de 1834, que admitía la vigencia bianual del Presupuesto, todas las Constituciones del siglo XIX y la de 1931 han establecido la regla de la anualidad para el Presupuesto, en el que debían incluirse los gastos y las contribuciones o ingresos que permitiesen sufragar esos gastos. Aunque sin rango constitucional, debe mencionarse también la excepción que supuso la Ley de 18 de diciembre de 1950, que modificó la Ley de Administración y Contabilidad de 1 de julio de 1911, cuya modificación introdujo en nuestro Derecho la regla de la bianualidad.
Por el contrario, la referencia a la consignación de los beneficios fiscales que en este apartado se contiene es de nuevo cuño y obedece a una enmienda presentada por el Senador Fuentes Quintana en la Comisión Constitucional de la Cámara Alta (Diario de Sesiones del Senado de 8 de septiembre de 1978, páginas 2488-2489). Mediante esa enmienda se pretendía facilitar la transparencia y publicidad de los llamados gastos fiscales, es decir, el conjunto de exenciones, bonificaciones e incentivos fiscales que minoran los ingresos tributarios del Estado.
Por lo demás, el artículo 134.2 de la Constitución ofrece tres grandes aspectos para su análisis: el principio de anualidad del Presupuesto; el contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado; y, finalmente, el problema de la consignación de los beneficios o gastos fiscales.
El principio de anualidad.
El principio de anualidad se hallaba recogido, naturalmente, en el artículo 49 de la Ley General Presupuestaria de 1988 y vuelve a ser reiterado en el artículo 34 de la vigente Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, de modo que los Presupuestos Generales del Estado han de ser elaborados anualmente y presentados con esa misma periodicidad para su aprobación por las Cámaras. Al mismo tiempo, los créditos aprobados limitan su vigencia también a un solo ejercicio, de modo que la parte no realizada de dichos créditos queda anulada (artículo 49 de la Ley 47/2003).
El carácter anual de los Presupuestos Generales del Estado ha de conciliarse ahora con las previsiones más amplias contenidas en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esta Ley adopta un periodo temporal de tres años en lo que se refiere a la definición del objetivo de estabilidad presupuestaria (artículo 15.1), de modo que los Presupuestos de cada ejercicio se enmarcan en una previsión u horizonte temporal más amplio, sin renuncia al principio de anualidad que obliga a la aprobación de una nueva Ley de Presupuestos Generales del Estado en cada ejercicio. En cumplimiento del artículo 15.6 de la citada Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el Gobierno remitió recientemente a las Cortes el último Acuerdo por el que se fijaban los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas y de cada uno de sus sectores para el periodo 2016-2018 y el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado para 2016, resultando aprobado por los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado en sus sesiones de 15 de julio y 16 de julio de 201, respectivamente.
El contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
La cuestión relativa al contenido de la Ley de Presupuestos Generales del Estado ha sido, sin duda, la que ha tenido un desarrollo más fecundo y a la que se ha dedicado una mayor atención como consecuencia de la jurisprudencia constitucional que ha delimitado ese contenido. Frente a los excesos de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, en las que además de los gastos e ingresos del sector público se incluía todo tipo de modificaciones legales en el articulado de la Ley, el Tribunal Constitucional estableció un límite al contenido de las citadas Leyes, de modo que éstas han de circunscribirse ahora a la aprobación de ingresos y gastos y a las decisiones que contribuyen a hacer efectiva la política económica del Gobierno, quedando excluidas cualesquiera otras materias, so pena de inconstitucionalidad. La serie jurisprudencial es en este punto amplísima y se inicia con la STC 76/1992, de 14 de mayo, a la que han seguido, entre otras, las SSTC 237/1992, de 15 de diciembre, 83/1993, de 8 de marzo, 178/1994, de 16 de junio, 195/1994, de 28 de junio, 61/1997, de 20 de marzo, 174/1998, de 23 de julio, 203/1998, de 15 de octubre, 130/1999, de 1 de julio, 131/1999 de 1 de julio, 234/1999, de 16 de diciembre, 32/2000, de 3 de febrero, 180/2000, de 29 de junio, 274/2000, de 15 de noviembre, 109/2001, de 26 de abril y 202/2003, de 17 de noviembre, 238/2007, de 21 de noviembre, 74/2011, de 19 de mayo, 9/2013, de 28 de enero, 217/2013, de 19 de diciembre y, finalmente, las más recientes 152/2014, de 25 de septiembre y 44/2015, de 5 de marzo.
Las restricciones que el Tribunal Constitucional ha impuesto a la Ley General de Presupuestos del Estado, con fundamento en el artículo 134.2 de la Constitución, han generado la aparición de las llamadas Leyes de Medidas o Acompañamiento, sobre las cuales también se ha pronunciado críticamente la doctrina, que denuncia la heterogeneidad de materias que las mismas abordan y el excesivo número de modificaciones legales que introducen anualmente, de un modo que, al decir de la doctrina, en nada contribuye a la realización del principio de seguridad jurídica.
En relación con las Leyes de Medidas se han interpuesto varios recursos de inconstitucionalidad que, a diferencia de los recursos habituales que impugnan preceptos concretos de una determinada Ley, se dirigen contra la Ley en su totalidad. Es decir, ponen en cuestión la Ley como tal, la existencia misma de una norma que anualmente introduce un número de modificaciones elevado, por entender que ello vulnera, entre otros, el principio de seguridad jurídica. En este sentido han sido recurridas las Leyes 50/1998, 55/1999, 24/2001 y 62/2003, todas ellas de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Según la jurisprudencia constitucional (SSTC 136/2011, de 13 de septiembre, 36/2013, de 14 de febrero, 111/2013, de 9 de mayo, 132/2013, de 5 de junio, entre otras) estas leyes no son contrarias a la Constitución pues, aunque la opción elegida por el legislador pueda ser eventualmente criticable desde el punto de vista de la técnica jurídica, el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales (las conocidas como "leyes ómnibus"), pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo. Además, el Tribunal Constitucional señala que estas leyes no están sujetas a las limitaciones procedimentales que son propias a los Presupuestos Generales del Estado; se trata en definitiva de leyes ordinarias cuya tramitación habrá de ajustarse a las reglas del procedimiento parlamentario.
Desde el inicio de la VIII Legislatura (2004-2008) el Gobierno no ha tramitado proyectos de ley de Acompañamiento como tales, decayendo así el uso de aprobar leyes de acompañamiento al mismo tiempo que se aprobaban Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, sí se ha recurrido recientemente a la técnica de empleo de "decretos-leyes ómnibus", que el Tribunal Constitucional, en STC 199/2015, de 24 de septiembre, ha declarado admisible, trasladando a este ámbito la doctrina expuesta sobre las Leyes de acompañamiento. En efecto, la referida Sentencia, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, señala que "también puede aceptarse la existencia de decretos-leyes transversales", pues "nada se opone en el texto constitucional a que un decreto-ley contenga medidas normativas de carácter heterogéneo, siempre que las mismas no afecten a las materias que le están constitucionalmente vedadas a dicho tipo de fuente". Claro está, su admisibilidad queda supeditada a que concurra el presupuesto habilitante que para esta figura normativa establece el art. 86.1 CE.
En cuanto se refiere a la consignación de los beneficios fiscales en la Ley de Presupuestos, un sector de la doctrina ha reclamado la aprobación de un auténtico presupuesto de gastos fiscales, es decir, la expresión detallada y sistemática de las minoraciones que afectan a los ingresos como consecuencia del reconocimiento de los múltiples beneficios fiscales establecidos en el ordenamiento, por entender que la exigencia constitucional de consignación de esos beneficios así lo requiere. En la práctica, esa exigencia se ha concretado en la presentación de una memoria en la que se explican y justifican los beneficios fiscales reconocidos en relación con cada uno de los tributos estatales. La citada memoria se ha presentado como documentación anexa al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado desde 1995, puesto que así lo establecía la disposición adicional 24ª de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995. En la actualidad el artículo 37 de la Ley General Presupuestaria ratifica esa exigencia y menciona la memoria de los beneficios fiscales como uno de los documentos que han de acompañar al Proyecto de Ley de Presupuestos.
Apartados 3 y 4. Fecha de presentación y prórroga de los Presupuestos Generales del Estado.
Antecedentes históricos.
La obligación de presentar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado con una antelación mínima encuentra un único precedente en nuestro Derecho histórico: el artículo 107 de la Constitución de 1931, que obligaba al Gobierno a presentar el proyecto en la primera quincena del mes de octubre de cada año. A su vez, la previsión de prórroga de los Presupuestos anteriores, en el supuesto de que los nuevos no hubiesen sido aprobados en plazo, cuenta con precedentes ya en la Constitución de 1876 (artículo 85), en la que se preveía la prórroga, del mismo modo que se previó en la Constitución de 1931 (artículo 107) y en la Ley Orgánica del Estado de 1967 (artículo 54).
La prórroga de los Presupuestos vigentes.
En ambos casos -obligación de presentar los Presupuestos con antelación mínima y previsión de prórroga-, la explicación de esos preceptos es obvia: en primer lugar, se trata de permitir que las Cámaras tengan tiempo suficiente para examinar y aprobar los Presupuestos, aun dentro de la premura con que ello ha de hacerse, a fin de asegurar que los nuevos Presupuestos estarán aprobados y entrarán en vigor el 1 de enero del ejercicio siguiente. Pero si, a pesar de todo, no ocurriese así -ya sea por el rechazo de los Presupuestos presentados, ya sea por imposibilidad de presentarlos y aprobarlos en plazo- es preciso arbitrar algún mecanismo que impida la paralización de la actividad estatal, a lo que responde la figura de la prórroga.
La experiencia vivida en la aplicación de estos preceptos muestra que se han dado ya las dos situaciones apuntadas como causa de entrada en vigor de la prórroga: la imposibilidad de la aprobación como consecuencia del calendario electoral y el rechazo de los Presupuestos presentados. En efecto, en 1982, 1989 y 2011 la celebración de elecciones generales impidió la presentación y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado por haberse hallado disueltas las Cámaras en fechas parcialmente coincidentes con las de tramitación del Proyecto de Ley. Por otra parte, en 1995 el Pleno del Congreso de los Diputados votó a favor de la devolución de los Presupuestos presentados por el Gobierno, de modo que una vez más se produjo la prórroga prevista en el artículo 134.4 de la Constitución.
En todos los supuestos mencionados, la prórroga vino acompañada de otros tantos Decretos Leyes sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera (Real Decreto-Ley 24/1982, de 29 de diciembre, Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de diciembre, Real Decreto-Ley 12/1995, de 28 de diciembre y Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre), que suponían un valor añadido sobre la prórroga automática prevista en la Constitución. En los cuatro casos, el Gobierno justificó la aprobación del Real Decreto-Ley en la insuficiencia de la previsión constitucional, puesto que la misma no resuelve ciertos problemas que la aprobación de los Reales Decretos-Leyes permitía resolver. Así ocurría, por ejemplo, con las retribuciones de los funcionarios o las pensiones de jubilación, que hubiesen permanecido congeladas hasta la aprobación de los nuevos Presupuestos de no haberse acordado un incremento inmediato, como hicieron los Reales Decretos-Leyes de 1989 y 1995. Lo mismo podría decirse de las autorizaciones para emitir Deuda Pública o prestar avales, lo que también fue objeto de modificación y actualización en los Reales Decretos-Leyes. Finalmente, en relación con el Real Decreto-Ley 20/2011, la necesidad de no prorrogar ciertas materias por las repercusiones que podrían tener en el déficit público y en la estabilidad presupuestaria, afectando así a los compromisos asumidos por España ante la UE en estos ámbitos.
En definitiva, la experiencia constatada hasta el momento indica que los Gobiernos afectados han considerado insuficiente la prórroga automática y han acudido por ello a instrumentos normativos que permitieran hacerla más operativa, por más que ello haya encontrado cierta contestación de la doctrina.
Apartados 5 y 6. Modificación y enmienda de los Presupuestos Generales del Estado.
Los apartados 5 y 6 del artículo 134 de la Constitución han de ser examinados también conjuntamente, en la medida en que ambos mantienen una estrecha vinculación. Esos apartados tratan de asegurar al mismo tiempo la modificabilidad del Presupuesto y su intangibilidad. Esta idea, aparentemente contradictoria, se comprende mejor si se aprecia que la modificabilidad del Presupuesto se reconoce cuando es el Gobierno, y solo éste, el autor de la iniciativa encaminada a la modificación; en tanto que la intangibilidad del Presupuesto aprobado se opone como un dique frente a las iniciativas del Parlamento.
En ese juego de permisividad-prohibición subyace la vieja idea de que es el Gobierno el que debe controlar el incremento de los gastos o la disminución de los ingresos, en tanto que las Cámaras, supuestamente proclives a los incrementos de gasto, han de encontrar las necesarias limitaciones para ello, lo que implica una doble consecuencia: en primer lugar, que el Gobierno puede iniciar el proceso de modificación de gastos e ingresos cuando, aprobados los Presupuestos Generales del Estado, así lo demanden las circunstancias; en segundo término, el Gobierno ha de disponer de la posibilidad de oponerse a las mismas modificaciones cuando sean intentadas por las Cámaras.
Antecedentes históricos y derecho comparado.
La atribución al Gobierno del monopolio de las iniciativas encaminadas a la modificación del Presupuesto ya aprobado no es una solución original de la Constitución de 1978, sino que cuenta con claras referencias en el Derecho comparado, especialmente en la Constitución francesa de 1958 y en la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949. La primera declaró taxativamente la inadmisibilidad de las iniciativas parlamentarias que implicasen mayores gastos o menores ingresos (artículo 40). A su vez, la Constitución alemana estableció que esas mismas iniciativas no podrían prosperar sin la conformidad del Gobierno (artículo 113).
En nuestro Derecho histórico, la Constitución de 1931 contenía ciertas limitaciones al derecho de enmienda de las Cortes en su artículo 108 (la presentación de enmiendas al Presupuesto que implicasen incremento de gasto requerirían la firma de la décima parte de la Cámara). Al mismo tiempo, el Gobierno venía autorizado a aprobar nuevos créditos o suplementos de los aprobados cuando las Cortes no se hallasen reunidas (artículo 114).
Sin embargo, quizá el precedente más inmediato de los apartados que comentamos se halle de nuevo en la Ley Orgánica del Estado de 1967, que en un solo precepto condensaba lo que actualmente son los apartados 5 y 6 del artículo 134 de la Constitución. En su artículo 54, la Ley Orgánica del Estado estableció que, una vez aprobados los Presupuestos Generales del Estado, "solo el Gobierno podrá presentar Proyectos de Ley que impliquen aumento de los gastos públicos o disminución de los ingresos", para afirmar a renglón seguido que "toda proposición o enmienda a un Proyecto o proposición de Ley que entrañe aumento de gastos o disminución de ingresos, necesitará la conformidad del Gobierno para su tramitación".
Modificación de los Presupuestos aprobados.
Así pues, con arreglo al apartado 5 del artículo 134 de la Constitución, el Gobierno puede ejercer la iniciativa legislativa para modificar los Presupuestos, bien incrementando los gastos, bien disminuyendo los ingresos. La hipótesis más frecuente de modificación del Presupuesto aprobado ha sido la de los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito, previstos ambos en el artículo 55 de la Ley General Presupuestaria de 2003. Conforme a ese precepto, el Gobierno, "deberá" tramitar un crédito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto si concurren las siguientes circunstancias:
- Tiene que realizarse, con cargo al Presupuesto del Estado, un gasto que no puede demorarse hasta el ejercicio siguiente;
- no existe crédito adecuado o el consignado a tal efecto no es suficiente ni ampliable;
- la dotación del gasto no resulta posible a través de las restantes figuras previstas en el artículo 51 de la citada Ley: transferencias, generaciones, ampliaciones e incorporaciones de crédito.
Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito destinados a atender obligaciones del ejercicio corriente, así como de ejercicios anteriores si se hubiese anulado el crédito de procedencia, se autorizarán directamente por el Consejo de Ministros siempre que se financien con cargo al Fondo de Contingencia. Este Fondo constituye una sección del Presupuesto del Estado, por importe del 2% del total de gastos para operaciones no financieras, destinado a hacer frente durante el ejercicio presupuestario a necesidades inaplazables, de carácter no discrecional, para los que no se hubiera hecho la adecuada dotación del crédito (art. 50 Ley General Presupuestaria).
En los demás supuestos, entre otros, cuando los créditos extraordinarios o suplementos se financien con baja en créditos distintos de los previstos en el Fondo de Contingencia o aquéllos afecten a operaciones financieras del Presupuesto, el Gobierno habrá de presentar ante las Cortes un proyecto de Ley para la aprobación del correspondiente crédito.
Frecuentemente se ha recurrido al Decreto-ley para la aprobación de créditos extraordinarios. En este sentido, debe recordarse que, conforme a la jurisprudencia constitucional, de la misma manera que cabe alterar la cuantía o destino del gasto autorizado por las Cortes Generales en la Ley de Presupuestos, siempre que concurran circunstancias excepcionales, "también es factible la modificación de las concretas autorizaciones de crédito por el propio Gobierno durante la gestión presupuestaria para su adaptación a las circunstancias concurrentes" (STC 217/2013, de 19 de diciembre). En definitiva, la rigidez existente en el momento de la programación presupuestaria se torna en cierta flexibilidad en su posterior ejecución.
A partir de aquí, entra en juego la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la admisibilidad de los Decretos-leyes condicionada a la concurrencia del presupuesto habilitante a que se refiere el art. 86.1 CE. En resumen, el Decreto-ley constituye un instrumento adecuado para atender "coyunturas económicas problemáticas", siempre que exista una "conexión de sentido" o "relación de adecuación" entre el presupuesto habilitante -la extraordinaria y urgente necesidad- y las medidas que se adoptan en aquél. Así, en la reciente STC 126/2016, de 7 de julio, el Alto tribunal ha declarado la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 10/2014, de 1 de agosto, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto de los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación, de Defensa y de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por entender que las razones aducidas por el Gobierno para justificar su aprobación no eran suficientes ni cumplían los requisitos exigidos por el art. 86.1 CE.
Enmienda de los Presupuestos.
Al tiempo que las facultades del Gobierno se han interpretado expansivamente, la limitación que pesa sobre las Cámaras se ha entendido en un sentido que ha condicionado las facultades de éstas, incluso yendo más allá de lo que, en opinión de algunos autores, exigía el texto constitucional. En efecto, quienes se han ocupado de esta cuestión han coincidido en señalar, mayoritariamente, que la limitación para la presentación de enmiendas y proposiciones que impliquen incremento de gasto o disminución de ingresos del artículo 134.6 CE ha de referirse a la tramitación de normas posteriores y distintas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, pero no a ésta.
De acuerdo con esta interpretación, las enmiendas a los Presupuestos estarían libres de trabas y los Diputados y Senadores podrían ejercer su derecho de enmienda sin limitación alguna. No obstante, la realidad se ha orientado en un sentido completamente distinto, al amparo de lo dispuesto en los Reglamentos de las Cámaras y de los acuerdos adoptados por las sucesivas Mesas de la Comisión de Presupuestos.
En primer lugar, el Reglamento del Congreso de los Diputados establece una limitación que afecta a las enmiendas presentadas al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, de modo que las mismas no podrán proponer aumento de créditos si no proponen al mismo tiempo una baja de igual cuantía en la misma Sección (artículo 133). Al objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en ese artículo, la Mesa de la Comisión de Presupuestos examina las enmiendas presentadas a fin de comprobar que los incrementos de crédito se corresponden con una baja en la misma Sección o en la Sección 31 (Gastos generales), declarando la inadmisibilidad de las enmiendas que no reúnan esos requisitos, sin perjuicio de dar al enmendante la posibilidad de subsanar el defecto observado. Idéntica previsión se recoge en art. 149.2 del Reglamento del Senado.
Al mismo tiempo, el artículo 133.4 del Reglamento del Congreso exige la conformidad del Gobierno para la tramitación de enmiendas al proyecto de Ley de Presupuestos que supongan minoración de ingresos. Supuesto éste que debe diferenciarse del previsto en los artículos 111 del Reglamento del Congreso y 151 del Reglamento del Senado, que prescriben la remisión al Gobierno de aquellas enmiendas que tengan por efecto el aumento de los créditos o la disminución de los ingresos del Presupuesto vigente, al objeto de que aquél manifieste su conformidad o disconformidad con su tramitación. En este punto debe hacerse constar que los Gobiernos han hecho un uso desigual de esta facultad, oponiéndose en determinados casos a la tramitación de enmiendas, bien en relación con la Ley de Presupuestos, bien con ocasión de la tramitación de cualquier otro proyecto de Ley.
Por último, debe señalarse que la jurisprudencia constitucional que nace de la STC 76/1992, de 14 de mayo, que limita el contenido de la Ley de Presupuestos a las materias propias de la misma, obliga a ejercer un control adicional sobre las enmiendas presentadas, de modo que no se introduzcan materias ajenas a la Ley de Presupuestos. Se trata, en definitiva, de aplicar a una Ley singular como es la de Presupuestos la doctrina constitucional que exige que el derecho de enmienda guarde una conexión mínima de homogeneidad con el texto a enmendar (por todas, la STC 59/2015, de 18 de marzo).
Apartado 7. Prohibición de crear tributos.
El presente apartado ha de entenderse como la reacción a un estado de cosas anterior a la Constitución al que ésta ha querido oponerse. En efecto, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado pre-constitucionales habían incluido tradicionalmente importantes reformas tributarias e incluso, en ciertos casos, la reforma completa del sistema tributario. Así ocurría, por ejemplo, con la reforma de 1957, que fue enteramente aprobada mediante Ley de 26 de diciembre de 1957, de Presupuestos Generales del Estado para el periodo 1958-1959.
Frente a esa práctica, el artículo 134.7 de la Constitución se opone a la creación de tributos mediante Ley de Presupuestos y permite únicamente la modificación de éstos cuando una Ley tributaria sustantiva así lo prevea. Este precepto encerraba varias cuestiones no resueltas que se plantearon inmediatamente después de la aprobación de la Constitución. Así, fue necesario precisar qué significaba "Ley tributaria sustantiva" o qué alcance podía tener la modificación admitida en la Constitución.
Como quiera que las Leyes de Presupuestos no renunciaron a modificar los tributos, se planteó un recurso de inconstitucionalidad con fundamento en el artículo 134.7 de la Constitución, ya contra la Ley de Presupuestos para 1981. En el citado recurso, el Tribunal Constitucional sentó jurisprudencia (STC 27/1981 de 20 de julio, fundamentos jurídicos 2º y 3º) que, aunque discutida por ciertos sectores doctrinales, estableció los términos en que debía entenderse el apartado 7 del artículo 134 de la Constitución. En esa sentencia, el Tribunal distingue entre:
a) La creación de tributos, prohibida por la Constitución.
b) La modificación, incluso la modificación sustancial, posible siempre que exista una previsión al respecto en una Ley tributaria sustantiva.
c) La mera adecuación circunstancial del tributo, que el Tribunal parece admitir sin exigir Ley tributaria anterior que la prevea.
La cuestión siguiente era, por tanto, determinar el significado de Ley tributaria sustantiva, a lo que el Tribunal responde que ha de tenerse por tal "cualquier Ley (propia del impuesto o modificadora de ésta) que, exceptuando la de Presupuestos, regule elementos concretos de la relación tributaria". Con esa sentencia, el Tribunal Constitucional cerraba uno de los problemas de la Ley de Presupuestos, precisando cuáles eran las limitaciones nacidas del artículo 134.7 de la Constitución. Esta doctrina ha sido ratificada por la STC 65/1987.
Más recientemente, en STC 44/2015, de 5 de marzo, el Tribunal Constitucional ha señalado que la prohibición constitucional de crear tributos por Ley de Presupuestos -o modificarlos sin previa habilitación legal- deriva no sólo de la función específica que desempeña dicha Ley como "vehículo de dirección y orientación de la política económica del Gobierno" sino, sobre todo, de "las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria (fundamentalmente en los trámites de enmienda y debate) por los Reglamentos de las Cámaras".
Por lo demás, la prohibición contenida en el artículo 134.7 no resulta extensible a cualquier "prestación patrimonial de carácter público" a las que se refiere el artículo 31.3 CE, por lo que éstas podrán formar parte del contenido eventual de la Ley de Presupuestos siempre que guarden la necesaria relación económica con el instrumento presupuestario.
Sobre el contenido de este artículo es posible, además, consultar la bibliografía básica que se incluye
Sinopsis elaborada por:
Andres Jiménez Diaz.
Letrado de las Cortes Generales. Profesor Asociado. Universidad Carlos III
Diciembre, 2003
Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011
Actualizada por José Antonio Moreno Ara, Letrado de las Cortes Generales. Noviembre, 2011
Actualizada por Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales. Septiembre 2016