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Inicio > Constitución española > Título VII. Economía y Hacienda > Sinopsis artículo 133
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Concordancias: Artículos 1.1, 2, 9.1, 31, 86, 134, 137, 142, 149.1.14, 153 d), 156, 157, 158.2.
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El artículo 133 es el primero de los dedicados a la "Hacienda" en el Título VII de la Constitución. Rotulado este Título VII "Economía y Hacienda" e integrado por los artículos 128 a 136, se puede distinguir claramente entre los artículos 128 a 132, que regulan lo que se ha denominado Constitución Económica y los artículos 133 a 136, que regulan la Hacienda en su concepción clásica, tal y como se recoge en los textos constitucionales del siglo XIX, es decir, como capacidad para imponer tributos y para asignar y controlar el gasto público.
Toda colectividad organizada, ya sea pública o privada, necesita medios económicos para el cumplimiento de sus fines. Cuando se trata del Estado y de los demás entes públicos, esa actividad de obtención y empleo de los medios económicos para el sostenimiento de los servicios públicos y la consecución de las finalidades públicas recibe el nombre de actividad financiera, tratándose por tanto de una actividad comprensiva de la obtención de ingresos y asignación del gasto público. Por poder financiero ha de entenderse entonces el poder para regular el ingreso y gasto público, concretado en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias constitucionales en materia financiera cuya tenencia es precisa y necesaria para poder hablar de poder financiero:
- capacidad para organizar un sistema de ingresos y gastos, así como de regular las fuentes de ingresos y la autorización de los gastos, lo que exige potestad normativa;
- aplicación efectiva de las normas previamente establecidas, lo que implica potestad administrativa o de gestión;
- derecho a percibir ingresos y a disponer de ellos.
Expuesto lo anterior podemos entrar ya en el análisis del artículo 133 de la Constitución Española, uno de los más importantes en materia financiera y sobre los que ha existido un interesante debate doctrinal ya que, entre otras cuestiones, de su lectura puede inferirse quién es en España titular del poder financiero. Una cuestión que fue especialmente polémica en los primeros momentos de andadura del texto constitucional, ya que con él se estrenaba un nuevo modelo de estructura territorial, el Estado Autonómico. La importancia de que los entes territoriales que conforman los Estados complejos tengan poder financiero quedó bien clara en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que tempranamente puso de manifiesto la importante relación existente entre poder financiero y competencias materiales, ya que sin competencias financieras no existen o son puramente nominales las competencias materiales atribuidas a las Comunidades Autónomas y Entes Locales, pues estos entes territoriales han de disponer de los recursos financieros necesarios y suficientes para la prestación de los servicios correspondientes a las competencias que asumen, que de lo contrario, como se ha dicho, devendrían meramente nominales. En efecto, para que la autonomía financiera que el artículo 156.1 de la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas, así como la autonomía para la gestión de los respectivos intereses de Comunidades Autónomas y Entes Locales (art. 137) sean reales y efectivas es preciso que éstas posean los recursos pertinentes, los medios financieros necesarios para cumplir las tareas que tienen encomendadas y la potestad para distribuir estos recursos según sus particulares criterios y prioridades. Claro que de lo anterior se deriva también la exigencia de que el ejercicio de la actividad de organización y gestión de los ingresos públicos en un Estado de estructura compuesta se lleve a cabo dentro el orden competencial, respetando el orden constitucional de distribución de competencias. Volveremos más adelante sobre esta cuestión al examinar los principios delimitadores de la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas.
Dicho lo anterior es casi obligado concluir que en España los titulares del poder financiero son el Estado, las Comunidades Autónomas y los Entes Locales, pero es preciso aclarar que no todos ellos tienen un poder financiero de la misma naturaleza. Tampoco fue pacífico llegar a esta conclusión con la redacción que se dio al artículo 133 por nuestros constituyentes, si bien también hay que entender que en 1978 el Estado Autonómico era un proyecto con mucho camino por recorrer y muchos caracteres que perfilar.
Efectivamente el artículo 133.1 dispone que "la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley". Por su parte el apartado 2 del mismo artículo señala que "las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes".
A la vista de este artículo autores como Sainz de Bujanda vieron clara la diferencia en nuestro Estado Autonómico entre un poder financiero originario, como propiamente señala la Constitución respecto del Estado, y un poder financiero derivado de las Comunidades Autónomas y los Entes Locales. Vinculado estrechamente el poder para establecer tributos, junto con el poder para acuñar moneda y para declarar la guerra, al núcleo identificador de la soberanía política y bien sentado por el Tribunal Constitucional en abundantes Sentencias, entre ellas la STC 4/1981 de 2 de febrero de 1981, que "autonomía no es soberanía", se distinguiría entre el poder financiero originario del Estado y el que ha de considerarse derivado y que pertenece a la Comunidades Autónomas y Entes Locales, en cuanto que sólo son titulares del mismo porque el Estado se lo reconoce.
Para otros autores sin embargo, reconocer una potestad financiera derivada a las Comunidades Autónomas y Entes Locales resultaría incongruente con otros artículos de la Constitución que facultan a los anteriores para establecer y exigir sus propios tributos, y que además consagran su autonomía financiera (arts. 142, 156 y 157.1 b)). Es cierto que, a la vista de lo dispuesto en el primer apartado del artículo 133 parece difícil negar que el poder originario pertenezca en exclusiva al Estado, pero, como señalan autores como Cazorla Prieto, Martín Queralt y Lozano Serrano, años después de la aprobación de la Constitución de 1978 y de la configuración del Estado Autonómico, se puede considerar que el debate de los conceptos decimonónicos poder originario-poder derivado ha quedado desfasado, ha perdido el sentido que tuvo en otros tiempos y no se puede discutir el hecho de que si Comunidades Autónomas y Entes Locales tienen poder financiero no es porque el Estado se lo reconozca, sino porque la Constitución se lo reconoce directamente, al igual que al Estado (art. 133.2, art.142 y art. 156). En este sentido tan originario es el poder financiero del Estado como el de las Comunidades Autónomas y Entes Locales, ya que todos ellos encuentran reconocimiento explícito en la Constitución.
Ahora bien, sentado lo anterior, no se puede negar que el poder financiero del Estado y de las Comunidades Autónomas y Entes Locales no tiene la misma naturaleza, y ello porque el Estado no encuentra más límites para el ejercicio de dicho poder que los que establece la Constitución, mientras que las Comunidades Autónomas y Entes Locales encuentran límites en la Constitución y en la ley estatal (art. 133.2), dictada según los principios de la primera para encauzar jurídicamente el poder de estas entidades (los límites y condiciones estatales se fijaron fundamentalmente en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), de 27 de diciembre, y en el Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Haciendas Locales
Por otra parte, el ejercicio del poder financiero también debe tener presente las implicaciones que conlleva la pertenencia de España a la Unión Europea ya que, como es sabido, el Derecho comunitario -originario y derivado- forma parte del Ordenamiento jurídico interno (arts. 93 y 96 de la Constitución). En este sentido, la Unión Europea ostenta determinadas competencias en materia tributaria, que se proyectan en tres planos:
- los Tratados atribuyen a la Unión la potestad de establecer recursos tributarios propios, en particular, los derechos del arancel aduanero común, cuya fijación compete al Consejo, a propuesta de la Comisión (art. 31 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea);
- imposición de límites, prohibiciones y controles al poder impositivo de los Estados miembros para evitar la obstaculización del mercado único (Capítulo 2, Título II de la Parte Tercera del Tratado);
- armonización de la legislación fiscal de los Estados miembros respecto de los "impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y otros impuestos indirectos" (IVA), siempre que dicha medida "sea necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior y evitar las distorsiones de la competencia" (art. 113 del Tratado).
En otro orden de cosas, tal y como señalan los apartados 1 y 2 del artículo 133 CE, el establecimiento de tributos sólo podrá efectuarse mediante ley. Ello ha llevado a autores como Ferreiro Lapatza a diferenciar entre el poder tributario del Estado y las Comunidades Autónomas, originario y de igual naturaleza ex Constitutione, del de las Entidades Locales, derivado, ya que sólo el Estado y las Comunidades Autónomas pueden emanar leyes, mientras que los Entes Locales carecen de potestad legislativa, teniendo solamente reconocida potestad reglamentaria. Así el término "establecer" tendría distinto sentido para unas y otros: el Estado y las Comunidades Autónomas pueden "establecer" tributos ex novo, en tanto que los entes locales necesitan de la habilitación de una Ley estatal o autonómica que cree el tributo y configure los rasgos básicos de su régimen jurídico, para después "establecer" su vigencia y reglamentarlos si es preciso.
Ello nos lleva a destacar la exigencia constitucional de que los tributos han de establecerse por ley, esto es, el principio de legalidad en materia tributaria. El art. 31.3 CE lo consagra con carácter general para las prestaciones coactivas o de carácter público, tanto personales como patrimoniales, y el artículo 133 establece la reserva de ley desde la perspectiva del poder tributario. Queda, sin embargo, por concretar el sentido de la reserva de dicha reserva de ley, es decir, si debe entenderse con carácter absoluto, lo que implicaría que sólo la Ley en sentido formal (Ley aprobada por el Parlamento) es competente en materia tributaria o si, por el contrario, también tienen cabida las normas gubernamentales con rango y valor de ley, los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos.
El Tribunal Constitucional ha señalado en reiteradas ocasiones que la reserva de ley a que se refieren los artículos 31.3 y 133 CE tiene "carácter relativo" y no absoluto, de manera que no cabe excluir ipso facto la utilización del Decreto-ley para la regulación de la materia tributaria, "siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no 'afecte', en el sentido constitucional del término, a las materias excluidas", límite material "que no viene señalado por la reserva de ley" (por todas, la STC 189/2005, de 7 de julio). Es decir, la admisibilidad del Decreto-ley en materia tributaria no debe enjuiciarse tanto desde la perspectiva de la reserva de ley como de los límites que el artículo 86.1 establece para esta figura normativa y, en concreto, la prohibición de que afecte "a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I", entre los que se encuentra el deber general de contribuir (artículo 31.1 CE). Ahora bien, este límite no puede interpretarse de manera que reduzca a la nada el Decreto-ley, sino que lo que "le está vedado al decreto-ley (¿) es la regulación del 'régimen general de los derechos, deberes y libertades del título I CE' o que 'se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos' (STC 104/2015, de 28 de mayo, con cita de la STC 111/1983, de 2 de diciembre).
En resumen, pese a que no cabe rechazar el concurso del Decreto-ley para la regulación de la materia tributaria, en la práctica, la prohibición de que afecte al núcleo esencial de los derechos y deberes del Título I de la Constitución reduce considerablemente su virtualidad, ya que no podrá alterar esencialmente el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos y, por tanto, tampoco los elementos configuradores del tributo, lo que alcanza a su establecimiento o creación.
En cuanto a los Decretos-legislativos, no existe óbice para afirmar su eficacia como cauce normativo del ejercicio de la potestad tributaria, siempre que la respectiva Ley de Bases delimite con precisión "el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio" (art. 82.4 CE).
Por lo demás, el cumplimiento del principio de legalidad en materia tributaria habrá de tener en cuenta el régimen de distribución de competencias fijado constitucional y estatutariamente.
Realizadas las precisiones anteriores, pasaremos a analizar sintéticamente y de manera separada el contenido del poder financiero del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales.
1. En lo que respecta a la primera competencia inherente al poder financiero, la capacidad para organizar un sistema de ingresos y gastos, las Cortes Generales aprueban anualmente las leyes de Presupuestos Generales del Estado (arts. 66.2 y 134.1 CE), que sólo tienen virtualidad en cuanto al gasto público, pues constituyen una mera previsión respecto de los ingresos, regulados en sus respectivas leyes reguladoras (así, entre otras, la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades; o la Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones). Como es lógico el Estado se reserva la regulación de las figuras impositivas básicas (como las que gravan la renta de las personas físicas y jurídicas) necesarias para conseguir los fines que tiene encomendados y ejercer las competencias que le atribuye la Constitución. Pero además, la configuración de España como un Estado territorialmente complejo, compuesto por entes territoriales dotados de autonomía política y administrativa, determina que el Estado tenga también reservados otros cometidos esenciales para garantizar el funcionamiento armónico y coordinado del conjunto.
En efecto, los tres sistemas financieros, estatal, autonómico y local, se integran en un todo unitario, integrado y coordinado. El principio de unidad del sistema tributario, íntimamente ligado a los principios de solidaridad y coordinación, se desprende de los artículos 2, 138.1, 149.1.14, 156 y 158.2 de la Constitución, y garantiza el equilibrio económico, el crecimiento de la renta y riqueza y su más justa distribución, integrando las distintas partes en un todo, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones (SSTC 289/2000, de 30 de noviembre y 31/2010, de 28 de junio). El Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2) se creó así para hacer efectivo el principio de solidaridad y corregir desequilibrios económicos interterritoriales. Además, el principio de igualdad, en su vertiente territorial (arts. 139.1 y 138.2 de la Constitución), garantiza que no existan privilegios económicos o sociales y que los españoles tengan los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio, sin que puedan existir barreras fiscales.
El artículo 149.1.14 CE proclama la competencia exclusiva del Estado sobre la Hacienda General, lo que engloba la Hacienda estatal y las relaciones de ésta con las Haciendas autonómicas y locales como manifestación de los principios de coordinación y solidaridad. Se trata de la segunda competencia que conlleva del poder financiero: la potestad administrativa o de gestión. En el ámbito de las competencias del Estado, "la aplicación de los tributos, el ejercicio de la potestad sancionadora y la función revisora en vía administrativa" corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, cuyas competencias se ejercen por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (art. 5.2 de la 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria). En lo que respecta a la vertiente del gasto público, cada centro gestor con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado es competente para su ejecución, correspondiendo a la Intervención General del Estado el control sobre la ejecución del Presupuesto en el ámbito de la Administración General del Estado y la llevanza de la contabilidad pública.
También las Comunidades Autónomas tienen competencias en relación con las Haciendas Locales, para velar por su propio equilibrio territorial y la realización interna del principio de solidaridad. Al fin, la ordenación general de la economía corresponde al Estado (art. 147.1. 13ª CE), y no se concibe que de esta competencia pueda desgajarse factor tan esencial para la ordenación de la economía nacional cual es el tributo.
Finalmente, en lo que atañe a la tercera y última competencia que entraña el poder financiero, la percepción de ingresos y su disposición, nos remitidos a las leyes reguladoras de cada figura tributaria, esto es, de las tasas, las contribuciones especiales y los impuestos (art. 2.2 de la Ley 58/2003).
2. En cuanto a las Comunidades Autónomas, como se ha indicado, el artículo 156.1 de la Constitución reconoce su autonomía financiera que, en palabras del Tribunal Constitucional, constituye un "instrumento indispensable para la consecución de su autonomía política" (por todas, la STC 13/2007, de 18 de enero). Las Comunidades Autónomas disponen de autonomía financiera para poder elegir sus objetivos políticos, administrativos, sociales y económicos, lo que les permite ejercer "sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión" sus propias competencias. Dicha autonomía no entraña solo "la libertad de sus órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino y orientación del gasto público", sino también para la "cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias" (STC 194/2004, de 4 de noviembre).
Las Comunidades Autónomas, pues, en virtud de su autonomía financiera -en su vertiente de gasto- aprueban también anualmente sus respectivos Presupuestos, disponiendo libremente de sus recursos financieros, asignándolos a fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades.
Por lo que se refiere al poder tributario de las Comunidades Autónomas, además de someterse a los principios mencionados con anterioridad (solidaridad, unidad del sistema tributario, coordinación con la Hacienda estatal e igualdad), ha de sujetarse también a los siguientes: i) principio de territorialidad de las competencias (o de territorialidad fiscal), recogido en el artículo 157.2 CE, con arreglo al cual las Comunidades Autónomas, "en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios"; ii) principio de neutralidad, conectado con el de igualdad y el de territorialidad, que determina que el sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas "deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales ni suponer la existencia de barreras fiscales en el territorio español" (art. 2.1 LOFCA); iii) prohibición de duplicidad en la imposición, recogido también en la LOFCA, que garantiza que sobre los ciudadanos no recaiga la obligación material de pagar doblemente por un mismo hecho imponible; iv) y, a modo de cierre, el principio de lealtad constitucional, sintetizado por la jurisprudencia constitucional, conforme al cual los entes territoriales deben ejercer sus respectivas competencias con buena fe y con fidelidad al sistema constitucional.
En definitiva, como ha señalado el Tribunal Constitucional (entre otras, en STC 71/2014, de 6 de mayo), el poder tributario de las Comunidades Autónomas -en particular, la creación de tributos ex novo- no se configura constitucionalmente en términos absolutos, sino que se encuentra sujeto a los límites establecidos en las leyes del Estado a que se refieren los arts. 133.2 y 157.3 CE (LOFCA), por lo que "puede así ser delimitado por el Estado, salvaguardando en todo caso su propia existencia de manera que no se produzca un vaciamiento de la competencia".
En otro orden de cuestiones, a la hora de analizar el sistema financiero de las Comunidades Autónomas, debe diferenciarse las que cuentan con un régimen común de las que disponen de regímenes especiales, como es el caso del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra. Por otra parte, el régimen económico-fiscal de Canarias también presenta especialidades propias.
El marco regulador del sistema financiero de las Comunidades Autónomas de régimen común viene representado por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, cuya última modificación se ha efectuado por la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, que, entre otras cuestiones, introduce el principio de prudencia financiera respecto de las operaciones financieras de las Comunidades Autónomas y regula su régimen de endeudamiento. Sin embargo, la principal reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común se llevó a cabo en el año 2009, fruto del acuerdo alcanzado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera.
El art. 4 de la LOFCA enumera, de conformidad con el 157.1 CE, los recursos que integran el sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas. Como ha señalado Martín Queralt, el sistema tributario de las Comunidades de régimen común tiene como figura principal para la obtención de recursos la cesión de tributos estatales, ya que el establecimiento de tributos propios por las Comunidades Autónomas (arts. 133.2 y 157.1.b CE) se ha limitado a concretas materias imponibles como el juego, las aguas u otros recursos relacionados con el medio ambiente (Galicia, impuesto sobre la contaminación atmosférica; o Madrid, impuesto sobre depósito de residuos ), los combustibles derivados del petróleo (Canarias), espectáculos y actividades recreativas (Valencia) o establecimientos turísticos (Cataluña).
El régimen de los tributos cedidos fue objeto de modificación general en la citada reforma del año 2009, dando lugar a la aprobación el año siguiente, de respectivas leyes de cesión de tributos para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común. Así: Ley 16/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Generalidad de Cataluña y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 17/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 18/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 19/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado al Principado de Asturias y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 20/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Cantabria y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 21/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Rioja y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 22/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 23/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Valenciana y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 24/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 25/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Castilla -La Mancha y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 26/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 27/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Extremadura y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 28/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 29/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad de Madrid y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión; Ley 30/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Castilla y León y de fijación del alcance y las condiciones de dicha cesión.
Junto a los tributos propios y los tributos cedidos, los demás recursos financieros e ingresos de las Comunidades Autónomas están constituidos por: a) los recargos, que, aunque establecidos sobre un tributo base, junto con el cual se gestionan, no dejan de ser tributos propios de la CCAA, con independencia de que dicho tributo base sea integrante de su propio sistema tributario o de otra Hacienda Pública (Martín Queralt); b) otras participaciones en los ingresos del Estado, como es el caso del Fondo de Suficiencia Global, introducido en la LOFCA con la reforma de 2009, los Fondos de Convergencia Autonómica -que comprenden el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación-, el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales o las transferencias con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial; c) los ingresos patrimoniales, esto es, los rendimientos procedentes de su patrimonio y de ingresos de Derecho privado en general; y d) y los ingresos derivados de operaciones de crédito, con arreglo a lo establecido en la LOFCA y teniendo en cuenta los requisitos y límites que se derivan de la reforma del artículo 135 CE.
Este régimen general de financiación no se aplica sin embargo, como decíamos más arriba, al País Vasco y a Navarra, en cuyos territorios rige un régimen especial, el de Concierto en el primero y el de Convenio en el segundo, al amparo de lo establecido en la Disposición Adicional Primera de la Constitución. Régimen especial que se reconoce igualmente en la LOFCA (DA 1ª y 2ª) y en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria (DF 3ª). Estas Comunidades tienen tributos propios como las de régimen común, pero la parte fundamental de sus recursos la proporcionan los impuestos concertados (sustituyen a los tributos cedidos y recargos de las Comunidades de régimen general), que ellas establecen y gestionan, atendiendo la estructura general impositiva del Estado y a normas de coordinación y armonización fiscal, transfiriendo una parte de los mismos al Estado como "cupo" integrado por los correspondientes a cada Territorio Histórico, como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma.
En la actualidad, el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco se regula en la Ley 12/2002, de 23 de mayo, que confiere a éste un carácter indefinido, "con el objeto de insertarlo en un marco estable que garantice su continuidad al amparo de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, previéndose su adaptación a las modificaciones que experimente el sistema tributario estatal" (Preámbulo de la Ley). La última modificación del Concierto se ha efectuado por la Ley 7/2014, de 21 de abril. La metodología de señalamiento del cupo con el que el País Vasco contribuye al sostenimiento de las cargas generales del Estado se determinará cada 5 años (art. 50, Ley 12/2002), mediante Ley de las Cortes Generales y previo acuerdo de la Comisión Mixta de Cupo. A tal efecto se aprobaron las leyes 13/2002, de 23 de mayo (quinquenio 2002-2006) y 29/2007, de 25 de octubre (quinquenio 2007-2011). No se ha procedido, sin embargo, a señalar el Cupo para el quinquenio 2012-2016.
Por su parte, el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra se halla regulado en la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, también modificado periódicamente, la última vez por Ley 14/2015, de 24 de junio. También en Navarra rige el sistema de cupo -si bien su cuantificación se realiza de manera distinta- y existen ciertas especialidades en la relación entre Haciendas Locales y la Comunidad Foral, al igual que en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
El último de los regímenes especiales lo constituye el régimen económico-fiscal de Canarias, con expreso reconocimiento constitucional (Disposición Adicional 3ª CE), cuya modificación requerirá previo informe de la Comunidad Autónoma. Las líneas maestras de dicho Régimen se regulan en su Estatuto de Autonomía y en la Ley 19/1994, de 6 de julio, cuya última reforma se ha efectuado por el Real Decreto-ley 15/2014, de 19 de diciembre. El reconocimiento -constitucional y comunitario (Región Ultraperiférica)- de la singularidad del fenómeno insular trae como consecuencia una serie de especificidades en el ámbito tributario que se concretan, de una parte, en la creación de la Zona Especial Canaria, cuyo objetivo es la atracción, a través de incentivos económicos y fiscales, de inversiones procedentes del exterior y, de otra, en la configuración de un peculiar régimen fiscal indirecto, formado por el Impuesto General Indirecto Canario, el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en Canarias y el Impuesto Especial sobre Combustibles derivados del Petróleo.
3. En lo que respecta a los Entes Locales, que también elaboran sus propios presupuestos y deciden sobre la cuantía y destino del gasto público local, aunque con rango reglamentario, tienen su autonomía financiera reconocida en el artículo 142 de la Constitución, y en virtud del artículo 133.2 pueden establecer y exigir tributos, lo que no significa que puedan crearlos ex novo, ya que carecen de competencia para emanar leyes, pues sólo tienen potestad reglamentaria. En virtud del principio de legalidad en materia tributaria al que nos hemos referido más arriba, sólo la ley, estatal o autonómica, puede establecer tributos, determinando sus elementos esenciales (hecho imponible y sujeto pasivo), pero después podrá la Corporación Local decidir sobre su entrada en vigor y reglamentarlos si es preciso, dentro del marco de la ley que los ha creado. Actualmente el sistema de financiación local se encuentra regulado en el Título VIII art. 105 a 116 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.
Para finalizar, comentaremos brevemente los apartados 3 y 4 del artículo 133.
Con arreglo al artículo 133.3, "todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley", lo cual no es sino exigencia del principio de legalidad en materia tributaria. En efecto, si es obligado "crear" o establecer los tributos por ley, con más razón aún será necesario que por ley se prevean los beneficios fiscales, entendidos como toda clase de excepciones de los supuestos de sujeción a gravamen o "contratributos", que benefician a ciertos contribuyentes y en consecuencia suponen una mayor carga para el resto (exenciones, reducciones, bonificaciones...). Se trata de excepciones al artículo 31.1 de la Constitución, que dispone el deber general de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica mediante un sistema tributario inspirado en los principios e igualdad y progresividad, y por ello mismo precisan de la garantía de la reserva de ley.
Por último el apartado 4 del artículo 133 proclama el principio de legalidad en el gasto público, que alcanza igualmente a la contracción de obligaciones financieras: "Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes". Con la referencia al gasto público en un precepto dedicado fundamentalmente a la vertiente tributaria del poder financiero, la Constitución parece querer insistir -en línea con el artículo 31 CE- en la conexión ingresos/gastos públicos "que, desde luego, es preciso mantener en una consideración moderna de la Hacienda Pública desde varios puntos de vista y, especialmente, desde el económico y el sociológico" (Albiñana García-Quintana). Ello no es sino consecuencia de la propia lógica del artículo 133 de la Constitución en el que se "reafirma la unidad funcional de la Hacienda Pública en su triple proyección: general, institucional y territorial."
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por
Monica Moreno Fernández-Santa Cruz. Letrada de las Cortes Generales
Diciembre 2003.
Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011
Actualizada por Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales. Septiembre 2016