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Inicio > Constitución española > Título V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales > Sinopsis artículo 112
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Concordancias: Artículos 1.3, 113, 114.
Sinopsis |
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1. Rasgos definitorios de la cuestión de confianza
En un sistema de Gobierno parlamentario las relaciones entre el Ejecutivo y las asambleas representativas están presididas por una relación de confianza, que supone que el primero sólo puede mantenerse en el poder en la medida que cuente con el respaldo mayoritario de las segundas. Consiguientemente, el Gobierno cesa cuando se rompe esta relación de confianza. La caída gubernamental puede deberse a causas diversas, pero todas ellas con el común denominador de implicar la falta de apoyo mayoritario en las Cámaras. Tal es el caso, en primer lugar, de las mociones de censura y de las cuestiones de confianza, como medios directos de verificación de esta confianza. Pero, también puede ocurrir a través de medios indirectos, que tácitamente implican la desaparición de esta relación de afinidad política, como la aprobación de una moción ordinaria descalificando al Gobierno en algún aspecto importante, o la desaprobación de alguna ley o de algún crédito considerado esencial para su política.
Sin embargo, en los sistemas de parlamentarismo racionalizado, como el español, la exigencia de responsabilidad política tiene cauces específicos. En particular, existen dos: la moción de censura y la cuestión de confianza. Ambas están dotadas de los mismos efectos: la destitución del Gobierno. La aprobación de la primera y la desaprobación de la segunda determinan por imperativo constitucional (artículo 114) la caída del Ejecutivo.
La cuestión de confianza es un instrumento para la exigencia directa de responsabilidad política que se debe a la iniciativa del propio Gobierno. De hecho, es su distinto origen lo que la diferencia esencialmente de la moción de censura: ésta es una iniciativa parlamentaria y aquélla lo es gubernamental.
La cuestión de confianza surgió históricamente como un medio de sacar adelante un proyecto de ley en los términos deseados por el Gobierno, sustrayendo al Parlamento su capacidad de discusión y enmienda, citándose en este sentido la cuestión de confianza solicitada por Mendizábal en 1835 en torno a la ley de desamortización. Y surgió por vía de hecho, sin regulación legal que la respaldase.
Esta iniciativa suponía que el Gobierno hacía de la aprobación de un texto legal una cuestión de confianza, de tal modo que o se aprobaba éste en los términos presentados o se abría una crisis gubernamental y la posible convocatoria anticipada de elecciones.
De este modo, la cuestión de confianza, aunque formalmente un procedimiento de responsabilidad gubernamental, acaba convirtiéndose en un instrumento de refuerzo del Gobierno frente al Parlamento. La cuestión de confianza permite al Gobierno bloquear cualquier retraso o enmienda en la aprobación de una ley. La perspectiva de desencadenar una crisis política en caso de denegar la confianza solicitada, con el consiguiente riesgo de provocar una disolución anticipada de las asambleas y unas nuevas elecciones, de resultado no siempre seguro, impulsa a muchos parlamentarios a someterse con mayor o menor agrado a la demanda gubernamental.
La cuestión de confianza se mantiene y llega hasta nuestros días, en determinados países incluso asociada a la aprobación de un texto legislativo. Así, la vigente Constitución francesa de 1958 la regula expresamente con este alcance. En Italia, donde la Constitución calla al respecto, la praxis ha sido claramente tolerante con esta modalidad de responsabilidad política y hubo que esperar al Reglamento de la Cámara de Diputados de 1971 para llegar a un mínimo de reconocimiento formal (el Reglamento del Senado del mismo año seguiría guardando silencio).
Esta figura se entendía muy bien en el parlamentarismo que podríamos bautizar como clásico. Se corresponde con sistemas de mayorías más bien débiles, con grupos parlamentarios relativamente indisciplinados e integrados. Pues la cuestión de confianza no afronta el peligro de las críticas o iniciativas de la oposición, por definición minoritaria, sino el de la debilidad de la mayoría. Cuando en las filas de ésta aparecen fisuras o vacilaciones, la cuestión de confianza actúa como un elemento reintegrador, que fuerza a la misma a mantenerse como tal, prolongando su apoyo al Gobierno.
Por lo mismo, este procedimiento ocupa un lugar menos destacado en los actuales sistemas parlamentarios, de fuerte disciplina de partido, donde la cohesión de la mayoría impide que surja el supuesto de hecho que lo justifica. La seguridad con que cuenta el Gobierno de que sus propuestas y medidas serán respaldadas en términos generales por la mayoría disminuye en medida apreciable, la necesidad de recurrir a este expediente. Este es el caso de España, como luego se comenta. Pero también de Alemania. El artículo 68 de la Ley Fundamental sólo se ha aplicado tres veces, y dos de ellas para un fin absolutamente atípico, distinto de la exigencia de responsabilidad política: posibilitar la disolución anticipada de la Asamblea federal (Bundestag), de otro modo inviable en dicho país. La mayoría que apoya al canciller vota conscientemente en contra de su cuestión de confianza, para permitir la aplicación de la disolución prevista en el artículo 68.1. La sentencia del Tribunal Constitucional Federal, de 16 de febrero de 1983, dio por buena esta práctica saldando así la polémica que suscitó.
2. La cuestión de confianza en el sistema constitucional español
Son varias las determinaciones con que el artículo glosado enmarca la cuestión de confianza. Por un lado, la potestad para plantearla se reconoce al Presidente del Gobierno, y no al Gobierno como órgano colegiado. Requisito enteramente congruente con los artículos 99 y 113, pues siendo el Presidente el único que recibe la confianza del Congreso de los Diputados mal se comprendería la intervención decisiva de otro sujeto. También es congruente con el acusado liderazgo con que está concebido el Presidente en nuestro sistema.
Ciertamente, se dispone que el planteamiento de la cuestión de confianza tenga que hacerse "previa deliberación del Consejo de Ministros". Se trata de una medida de enfriamiento, típica del parlamentarismo racionalizado de nuestra ley fundamental, con la que se trata de evitar cualquier decisión impremeditada, haciendo que el Presidente se informe a través de personas tan cualificadas como sus ministros de todas las consecuencias posibles. De hecho, el art. 2.2 d) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece que corresponde al Presidente del Gobierno ¿Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza¿.
La intervención del Consejo de Ministros es preceptiva, pero no vinculante. En modo alguno el Presidente está obligado a seguir su criterio. Y, además, el Presidente es enteramente libre - puede, dice el artículo - para iniciar o no este procedimiento.
La cuestión de confianza se somete y resuelve por el Congreso, sin participación del Senado, lo que resulta coherente con los artículos 99 y 108.
Los supuestos que habilitan para presentar esta iniciativa son dos: sobre el programa y sobre una declaración de política general. Conscientemente, se deja al margen la posibilidad de su planteamiento en relación con un proyecto legislativo, de tal modo que su aprobación implique, como en el pasado, la de este último. No sólo no se menciona sino que un voto particular presentado con este fin no fue considerado, lo que revela el deseo del constituyente contrario a esta posibilidad.
La cuestión sobre su programa parece referirse a la rectificación del programa inicial, cuya aprobación ya fue conferida al amparo del artículo 99.3 o, en su caso, del artículo 113. Más imprecisa es la referencia a una declaración de política general. Pero debe entenderse como expresiva de aquellas adiciones o declaraciones que, sin afectar al programa originario, tienen una importancia política considerable. En este sentido, puede imaginarse el acaecimiento de un suceso inesperado (catástrofe natural, ataque bélico, rebelión interna, repentina crisis económica, crisis internacional) que exige una toma de postura del Gobierno cara a la opinión pública.
La trascendencia de uno de estos supuestos -rectificación del programa inicial y declaración sobre una situación inesperada y grave- explica que el Gobierno pueda sentirse forzado a presentar una cuestión de confianza. En cualquier caso, este deber será político o moral pero nunca jurídico. Desde la perspectiva legal, el Presidente del Gobierno estará actuando discrecionalmente al obrar así. Decisión que no cabría ser controlada por ninguna jurisdicción.
Por otro lado, es difícil precisar cuál es el momento en que se produce un cambio en el programa gubernamental, al menos de la importancia que requiera la reiteración de la confianza a través de esta vía. Lo importante, más que el cambio de programa en sí es que el mismo no despierte ningún rechazo o crisis en el Congreso. Esto querrá decir que la confianza parlamentaria se mantiene, que es lo realmente importante. Cada votación en que las propuestas gubernamentales salen adelante significa una revalidación tácita de la confianza parlamentaria, haciéndose entonces superfluo su testimonio mediante procedimientos específicos. Circunstancia esta que explica que la cuestión de confianza sea un instrumento raramente utilizado, como luego se verá.
Otra característica de la cuestión de confianza en la Constitución es la exigencia de mayoría simple para que pueda entenderse otorgada. Este requisito es congruente con el elemento decisivo del proceso de investidura, a saber, la mayoría simple en la segunda votación, pues la mayoría absoluta en primera votación es una exigencia jurídicamente inocua: si no se obtiene, puede procederse a la segunda votación por mayoría simple, que queda a la postre como trámite decisivo.
Con la fórmula del artículo 112 se ha querido facilitar la estabilidad de los Gobiernos, rebajando al mínimo posible los requisitos para entender que se sigue manteniendo la confianza parlamentaria. Es cierto que un Presidente del Gobierno que obtuvo la investidura por mayoría absoluta y después confirma la confianza por mayoría simple demostrará haber perdido parte de sus apoyos originarios, lo que puede implicar un coste político de cara al electorado. Sin embargo, no hay nada reprobable en ello, ni legal ni políticamente. Es más, debe asumirse como normal que el ejercicio del poder implique algún desgaste. Si en la cuestión de confianza se alcanza la mayoría simple, se habrá logrado lo que realmente importa: testimoniar que el Presidente conserva la confianza de la representación popular.
El artículo 174 del Reglamento del Congreso de los Diputados desarrolla las previsiones constitucionales sobre la cuestión de confianza. Su apartado 1 exige que la cuestión de confianza se presente en escrito motivado, resultando presumible que dicho escrito pueda contener bien el texto íntegro del programa o declaración gubernamental, bien, únicamente, una síntesis del mismo, de tal modo que el grueso del programa o declaración se exponga durante el debate parlamentario. Este escrito debe aparecer acompañado de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros, lo que sin duda se refiere al cumplimiento del trámite deliberativo de este órgano.
El escrito debe ser calificado por la Mesa de la Cámara, lo que supone la verificación del cumplimiento de los requisitos formales. El Presidente del Congreso debe proceder entonces a convocar una sesión, pero sin que se fije plazo al efecto (apartado 2).
El debate debe desarrollarse conforme a las mismas normas del de investidura (apartado 3), lo cual supone, en esencia, la exposición de la cuestión por el Presidente del Gobierno, seguida de una interrupción y posterior discusión con los portavoces de los grupos parlamentarios. Finalizado el debate, debe someterse a votación la cuestión de confianza, pero siempre que hayan transcurrido veinticuatro horas desde su presentación (apartado 4), salvaguardia esta última que actúa como un período de enfriamiento para evitar decisiones impremeditadas. La votación será pública por llamamiento, de conformidad con lo establecido en el art. 85.2 RCD.
En caso de negar la confianza al Presidente del Gobierno, de conformidad con lo establecido en el art. 114.1 CE, éste presentará su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de Presidente del Gobierno, según lo dispuesto en el artículo 99 CE.
El artículo 21.4 de la Ley 50/1997, del Gobierno, excluye que el Presidente en funciones pueda someter la cuestión estudiada.
3. La cuestión de confianza en la práctica
Las circunstancias ya aludidas de imposibilidad de presentar esta iniciativa asociada a un texto legislativo y de fuerte disciplina de los partidos políticos han determinado un uso muy escaso y acaso también anómalo de esta figura. La falta de ventajas tangibles y la en general estabilidad en las filas de la mayoría han hecho innecesaria su aplicación.
Tan sólo en dos ocasiones se ha hecho uso de la cuestión de confianza y, en ambas, por circunstancias que no parecen corresponder a la necesidad de reagrupar las fuerzas de la mayoría en un momento de crisis. La primera fue sometida por el Presidente Suárez en 1980 y se debatió los días 16, 17 y 18 de septiembre. La regulación de este procedimiento vino determinado por la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 15 de septiembre de 1980 (I Legislatura, BOCG, CD, Serie H, 19 de septiembre de 1980) ante la ausencia de normas específicas en el Reglamento provisional de la Cámara sobre la deliberación y votación de la cuestión de confianza. Según una opinión muy difundida, buscaba contrarrestar ante la opinión pública el desgaste sufrido meses antes por la moción de censura promovida por la oposición socialista. El Congreso de los Diputados mantuvo la confianza en el Presidente Suárez.
La segunda fue presentada por el Presidente González el 5 de abril de 1990 para subsanar la atípica votación de investidura al comienzo de la IV Legislatura, en la que no participaron todos los Diputados como consecuencia de unos recursos presentados contra los resultados electorales proclamados. El debate debiera haber comenzado con la lectura del escrito motivado presentado por el Gobierno. Sin embargo, teniendo conocimiento de tal por los señores Diputados, se obvió el mismo. Igual que en la anterior cuestión de confianza, el Congreso de los Diputados mantuvo la confianza en el Presidente González.
En definitiva, este uso tan esporádico y atípico de la cuestión de confianza revela que se trata de una pieza de carácter secundario, si bien no convendría desdeñarla en escenarios políticos atípicos donde existan mayorías exiguas e inestabilidad institucional.
En cuanto a la bibliografía, destacar los trabajos de Fernández Segado. Tomás Villaroya, Sevilla, Marcuello o Santamaría entre otros.
Sinopsis realizada por: Fernando Santaolalla López, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. Enero, 2018.