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Inicio > Constitución española > Título V. De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales > Sinopsis artículo 108
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Concordancias: Artículos 1.3, 66.2, 99, 101, 102, 112, 113, 114, 116.6.
Sinopsis |
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El artículo que sirve de pórtico al Título V de la Constitución contiene una de las piezas fundamentales de la forma de gobierno parlamentaria que establece nuestra Carta Magna. Era Pierre Avril quien afirmaba que la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento era la verdadera piedra angular del parlamentarismo, una afirmación que hoy se sustenta en el hecho de que sin responsabilidad no se podría difundir la legitimidad democrática desde el Poder Legislativo hacia el Ejecutivo.
Ya la teoría del "Pacto Social" de Rousseau, o incluso la del "consentimiento" promovida por algunos escolásticos medievales y por los teólogos españoles del siglo XVI, aun reconociendo el origen divino del poder, consideran que éste se encuentra residenciado en la totalidad del pueblo, que lo transmite a uno, varios o muchos. La Comunidad es la única auténtica titular del poder, la única que puede exigir responsabilidad al gobernante. De forma progresiva, los Parlamentos van a ir asumiendo la representación de la soberanía, convirtiéndose en los órganos receptores del poder emanado del pueblo, poder que canalizan al resto de los órganos estatales convirtiéndose por tanto en la fuente de legitimidad del sistema político en su conjunto. Si bien a lo largo del siglo XX algunos de los instrumentos de exigencia de la responsabilidad se debilitan en el contexto del conocido como "parlamentarismo racionalizado", el principio de responsabilidad sigue siendo una exigencia de la democracia misma. Sólo de esa forma puede entenderse la importancia de la responsabilidad del Gobierno y del artículo 108 de la Constitución.
En la actualidad la responsabilidad del Gobierno tiene una proyección política aún más pronunciada. De este principio se deriva la responsabilidad solidaria del Gobierno, principio que tiende a reforzar la unidad del Ejecutivo y a impedir las divisiones entre sus miembros o que estas divisiones se provoquen por la oposición en el Parlamento. Y, sobre todo, de la responsabilidad del Gobierno se desprenden dos de los instrumentos de mayor relevancia política de toda la parte orgánica de nuestra Constitución, la cuestión de confianza y la moción de censura.
Precedentes
Como veíamos, la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento nace de forma paralela al parlamentarismo mismo. Desde un punto de vista histórico se hace preciso aludir al Gobierno de Walpole, que marca el origen del sistema de gabinete y de la figura del Primer Ministro en Inglaterra. En 1742 Walpole cesará como Premier no por haber perdido la confianza del Rey sino la del Parlamento. Frente a la exigencia de responsabilidad individual inicial, el Parlamento termina exigiéndole la responsabilidad colectiva del Gabinete, lo puede considerarse como el inicio del concepto de responsabilidad no penal sino política del Gobierno, que se dirigirá contra éste en su conjunto. Será el Gobierno de North y la caída de éste (que duró 12 años gracias a su buena relación con los Comunes) el que consolide la responsabilidad política colectiva del Gobierno. Desde Gran Bretaña el principio de responsabilidad se irá extendiendo progresivamente no sólo hacia sus colonias sino también hasta otros Estados continentales que lo plasmarán en sus textos constitucionales.
El reconocimiento de la responsabilidad de los miembros del Gobierno es una constante en los textos constitucionales decimonónicos españoles. Así, los arts. 226 de la Constitución de 1812, 40.4 y 44 de la Constitución de 1837, 39.3 y 42 de la Constitución de 1845, 58.4 y 67 de la Constitución de 1869, y 45.3 y 49 de la Constitución de 1876. Sin embargo, todos estos artículos no deben considerarse verdaderos antecedentes del art. 108 CE toda vez que sólo contemplan la responsabilidad individual de los ministros y algunos de ellos en relación exclusivamente a la responsabilidad derivada del refrendo de los actos del Rey.
Hay que esperar hasta el texto de 1931 para que se consagre la responsabilidad solidaria de todo el gabinete. En efecto, según el art. 91 "los miembros del Consejo responden ante el Congreso solidariamente de la política del Gobierno, e individualmente de su propia gestión ministerial". Es lógico por ello que el art. 64 del mismo texto estableciera la posibilidad del voto de censura del Congreso contra el Gobierno o alguno de sus miembros, algo que ya aparecía en el art. 53 de la Constitución de 1869 que hablaba del derecho de censura del Congreso y del Senado.
Derecho comparado
La responsabilidad solidaria del Gobierno ante el Parlamento es una práctica típicamente británica. Pero aparte de este precedente no escrito, en Derecho comparado encontramos algunas constituciones que recogen esta idea. Así, según el art. 95.2 de la Constitución italiana de 1947 "los Ministros serán responsables colectivamente de los actos del Consejo de Ministros e individualmente de los de sus propios departamentos". Del mismo modo, la Constitución portuguesa de 1976 establece que "los miembros del Gobierno estarán vinculados al programa del Gobierno y a los acuerdos adoptados en el seno del Consejo de Ministros" (art. 192), que "el Gobierno será responsable ante el Presidente de la República y la Asamblea de la República" (art. 193), que "el Primer Ministro será responsable ante el Presidente de la República y, en el ámbito de responsabilidad política del Gobierno, ante la Asamblea de la República. Los Viceprimeros Ministros y los Ministros de Estado serán responsables ante el Primer Ministro y, en el ámbito de responsabilidad política del Gobierno, ante la Asamblea de la República" (art. 194.1 y 2).
La limitación de la responsabilidad a la Cámara Baja del Parlamento es también mayoritaria en los sistemas parlamentarios. En Gran Bretaña la Cámara de los Lores ejerce una tutela muy reducida sobre el Gabinete y ya desde el siglo XVIII se entiende que el Gobierno cesa al perder la confianza de los Comunes. También en Francia (art. 49 de la Constitución de 1958) o Alemania (art. 67 de la Ley Fundamental de Bonn), Estados cuyo régimen político tuvo una notable influencia en nuestro proceso constituyente, la moción de censura se limita a sus respectivas Cámaras Bajas. La excepción la encontramos en Italia. Allí el artículo 94 de la Constitución de 1947 comienza estableciendo que "El Gobierno deberá gozar de la confianza de entrambas Cámaras. Cada Cámara otorgará o revocará su confianza mediante moción razonada y votada por llamamiento nominal".
Elaboración del precepto
La tramitación parlamentaria de este artículo fue bastante gris. Inicialmente aparecía en el art. 86 del Anteproyecto de Constitución y constaba de tres párrafos. El primero decía textualmente que "el Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados". El segundo establecía que "en cada período ordinario de sesiones del Congreso se celebrará al menos un debate sobre la orientación de la política general del Gobierno". Por último, el tercero decía que "el Gobierno puede formular declaraciones de política general ante ambas Cámaras". En el Congreso se presentaron sendas enmiendas por los Grupos Socialista del Congreso y Socialista de Cataluña pidiendo la introducción de la responsabilidad individual de los miembros del Gobierno pero dichas enmiendas se retiraron ante de su debate.
En el Senado se presentó una enmienda de Carazo Hernández y otra de la Agrupación Independiente solicitando que esa responsabilidad política solidaria se hiciera efectiva también ante el Senado. Ambas enmiendas fueron retiradas antes de debatirlas. Por último, la Comisión Mixta suprimió los dos últimos párrafos que tenía en su origen el artículo quedando reducido por tanto al único párrafo del que consta el definitivo art. 108 CE.
Es preciso indicar que el artículo 108 de la Constitución cuenta con una errata en su redacción. Al Gobierno se le hace responsable solidariamente "en" su gestión en vez de "por" su gestión. Este error material se arrastra desde el Dictamen que aprueba la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados (BOC 121, de 1 de julio de 1978, pág. 2608) y se mantiene a lo largo de todo el proceso constituyente, en parte por los relativamente escuetos debates que suscita este artículo en las fases posteriores del procedimiento.
Alcance del precepto constitucional
El artículo 108 de la Constitución cuenta con dos proyecciones diferenciadas que tienen un valor crucial en nuestro parlamentarismo. La primera es la de la responsabilidad solidaria del Gobierno, una opción coherente con la forma clásica de gobierno parlamentaria que además sirve para articular enormemente las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. Por otra parte el artículo opta por residenciar la posibilidad de exigir esa responsabilidad exclusivamente en el Congreso de los Diputados y no en las dos Cámaras que componen las Cortes Generales.
La opción de una responsabilidad solidaria rompe en parte con la Constitución española de 1931, cuyo artículo 91 disponía que "los miembros del Consejo responden ante el Congreso solidariamente de la política del Gobierno, e individualmente de su propia gestión ministerial". En la Constitución de 1978 este precepto debe entenderse a la luz del artículo 99 de la Constitución. Dado que la confianza del Parlamento se deposita en una única persona que es investida Presidente y que es además quien propone el nombramiento y separación de los demás miembros del Gobierno (artículo 100), parece lógico que la exigencia de responsabilidad se realice de forma conjunta.
Sin embargo esa responsabilidad solidaria no implica que los miembros del Gobierno no deban responder individualmente de su gestión. El artículo 98.2 de la Constitución, al referirse a los miembros del Gobierno, habla de "la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión". Y son numerosos los instrumentos de control parlamentario (preguntas, interpelaciones, solicitudes de comparecencia...) que no se dirigen frente al Gobierno en su conjunto sino frente a algún miembro específico del mismo. Lo que el artículo parece implicar es que no cabría que el Parlamento decidiese sobre la destitución de ningún Ministro, función que compete al Presidente al que previamente ha depositado su confianza. De ahí que cuando el Parlamento ha aprobado en el pasado mociones de reprobación frente a algún miembro del Gobierno éstas han tenido efectos políticos pero no jurídicos, no pudiéndose hablar en ningún caso de la aprobación de "mociones de censura individuales".
Adicionalmente, el presente artículo muestra la opción del constituyente por residenciar la responsabilidad del Gobierno en el Congreso de los Diputados. Se trata de una opción acorde con el esquema básico del parlamentarismo clásico que implica excluir al Senado de los procedimientos de otorgamiento y retirada de la confianza. Es una decisión que es coherente con el hecho de que la investidura del Presidente del Gobierno transcurre exclusivamente ante la Cámara Baja (artículo 99 de la Constitución), dado que de lo contrario podría darse el caso de que un Gobierno que gozase de la confianza del Congreso fuese destituido por el Senado generándose así una situación de inestabilidad. La limitación de la responsabilidad a una de las Cámaras puede entenderse además como una manifestación del parlamentarismo racionalizado en nuestra Carta Magna, pues al impedir que una pérdida de la mayoría en el Senado amenace la pervivencia del Gobierno se refuerza la estabilidad del Ejecutivo.
Sin embargo no se puede entender que este precepto excluya al Senado de la labor de control del Gobierno. Ello es así porque el artículo 66.2 de la Constitución atribuye las funciones del Parlamento no al Congreso de los Diputados sino a las Cortes Generales en su conjunto. De ahí que el Reglamento del Senado (RS), en consonancia con la Constitución, reconozca a la Cámara Alta el ejercicio de instrumentos de control como las preguntas (arts. 160-169 RS), interpelaciones (arts. 170-173 RS), mociones (arts. 174-181 RS), posibilidad de requerir datos, informes o documentos (art. 20 RS) o creación de Comisiones de Investigación (artículos 76 de la Constitución y 59-60 RS). El artículo 108 que analizamos debe ponerse en relación con los artículos 112 a 114 de la Constitución, que determinan que el cese del Gobierno pueda darse exclusivamente en caso de pérdida de confianza de la Cámara Baja, y no del Senado.
Desarrollo legislativo
El desarrollo legislativo de este artículo se encuentra realmente en la propia Constitución cuando regula la cuestión de confianza (art. 112) y la moción de censura (art. 113), para cuyo ejercicio el Reglamento del Congreso de los Diputados contiene las previsiones correspondientes (arts. 173 a 179). Sin embargo, tampoco podemos olvidar las otras manifestaciones que se encuentran en los Reglamentos de las Cámaras, en particular, en lo relativo a la comparecencia de los miembros del Gobierno tanto en el Pleno como en las Comisiones, vía art. 44 RCD, como de inmediato veremos que ha reconocido el Tribunal Constitucional.
Jurisprudencia constitucional
En la jurisprudencia constitucional hay que recordar el ATC 60/1981, de 17 de junio, que considera "esencial a todo sistema parlamentario la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento, en la que se comprende el deber del ejecutivo de informar y el derecho de la Cámara o Cámaras a ser informados sin que tales técnicas de relación puedan ser utilizadas para lesionar derechos individuales" (FJ4).
Por otro lado, el significado de la responsabilidad del Gobierno ante el Congreso de los Diputados ha sido tratada por las SSTC 177/2002 y 208/2003, que indicaron que "la potestad que a las Comisiones del Congreso de los Diputados confiere el art. 44 RCD para recabar, por conducto del Presidente del Congreso, la información y documentación procedente del Gobierno y de las Administraciones públicas (apartado 1) y, en general, las presencias y comparecencias previstas en los siguientes apartados del precepto (2, 3 y 4), constituye una manifestación de la función de control del Gobierno que, a las Cortes Generales de manera general, y al Congreso de los Diputados en particular, atribuyen, respectivamente, los arts. 66.2 y 108 CE". Asimismo, la STC 89/2005 recuerda que el control que la Mesa de la Cámara realiza en relación a los escritos parlamentarios presentados en los que se solicite la comparecencia de miembros del Gobierno, es un examen de su viabilidad formal, excluyendo cualquier juicio de oportunidad, sin perjuicio de la verificación liminar de la conformidad a Derecho de la pretensión deducida, junto a un juicio de calificación sobre la idoneidad o procedencia del procedimiento parlamentario elegido.
En definitiva, la responsabilidad política del Gobierno sirve de encuadramiento a la labor de control que realiza el Congreso sobre el Ejecutivo y como motor y guía de las relaciones entre estos dos poderes del Estado.
En la bibliografía hay que destacar los trabajos de Mellado Prado, Martínez Elipe y Moreno Ara y Santaolalla López
Sinopsis realizada por: Angel Luis Alonso de Antonio. Profesor Titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. Enero 2018.