Concordancias: Artículos 143.1, 147, 148, 150, 151, 153, 161.1, DA 1, DT 2.
1.- El sistema competencial: la "triple lista"
El artículo 149 de la Constitución es, junto a los artículos 148 y 150, uno de los preceptos que delimita el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, integrándose en el bloque normativo que permite determinar el grado de descentralización política o quantum de poder reconocido a ambos entes. En particular, el precepto que es objeto de comentario determina las competencias que corresponden, de modo exclusivo, al Estado y que, en principio, no podrán pertenecer a las Comunidades Autónomas, a menos que se utilice la técnica de las Leyes Orgánicas de transferencia y delegación previstas en el art. 150.2 CE.
El sistema competencial articulado por la Constitución de 1978 se encuadra, a simple vista, dentro del llamado sistema de "doble lista" o sistema germánico, en el que la norma constitucional detalla en dos listas, por un lado, las competencias exclusivas del Estado, y por otro, aquéllas que podrán corresponder a los entes descentralizados. A diferencia de esta tipología, cabría hacer mención a otros sistemas donde, por un lado, se enumeran las competencias exclusivas del Estado, correspondiendo las demás a los entes (Estados Unidos, sistema federal clásico), y el sistema inverso que detalla las competencias de los entes atribuyéndose las restantes al Estado (Canadá). Ahora bien, aunque el sistema competencial nos indique el grado de poder que han alcanzado tanto el Estado como las Comunidades autónomas, en absoluto resulta un indicador válido para "calificar" a un Estado como Federal, Autonómico o Regional, dependiendo del mayor o menor grado de transferencia competencial. Dicho de otro modo, el grado de autonomía o autogobierno de los entes descentralizados, el quantum competencial asumido por éstos, es irrelevante para calificar de Federal a un Estado. De hecho, es fácil constatar como nuestras Comunidades Autónomas gozan de mayores competencias que las regiones italianas de estatuto ordinario, pero también que los estados federados venezolanos, los mexicanos, o los länder austríacos o alemanes. Por otro lado, también puede considerarse que sólo los entes descentralizados canadienses y australianos gozan de mayores competencias que las Comunidades Autónomas españolas.
El sistema español, como hemos apuntado, opta a simple vista por la solución germánica (doble lista), tal y como parece deducirse de los artículos 148 y 149. Ahora bien, una lectura atenta de los preceptos, en combinación con otros artículos como el 150 CE, nos permiten observar, en realidad, un sistema de triple lista con rasgos peculiares. Así, encontraríamos:
a) Las competencias exclusivas del Estado, según el art. 149 de la Constitución.
b) Las competencias que pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas, según el art. 148 de la Constitución.
c) Las demás competencias, en cuanto la "facultad" o la "materia" no mencionada expresamente como exclusiva del Estado, podrán ser asumidas por las Comunidades Autónomas, en virtud de la cláusula residual del art 149.3 CE, al disponer que las materias no atribuidas expresamente al Estado por la Constitución Española podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, si así lo establecen sus propios Estatutos. De este modo, cabría deducir, por ejemplo, una competencia integrada dentro de esta tercera lista en la ejecución de la legislación sobre propiedad intelectual o industrial, pues el art. 149.1.9ª sólo reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación en la citada materia. Además, en el mismo sentido, una materia omitida por cualquiera de las dos listas de los artículos 148 y 149 podría, asimismo, ser de competencia autonómica.
Desde esta perspectiva, la exclusividad que se mantiene en el art. 149.1 CE sobre las competencias que corresponden al Estado pierde cierto sentido, pues en realidad la materia no es exclusiva de aquel, ente sino sólo las facultades que sobre ellas determina el precepto (legislación básica, legislación, o todas las facultades si el precepto no distingue).
La visión recién expuesta exige, para su comprensión, tener en cuenta tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional, que "son los Estatutos las normas llamadas a fijar las competencias" (Sentencia 76/1983), por lo que si no existe una asunción expresa de competencias por parte de una Comunidad, no podrá decirse que la competencia le corresponde, a no ser que le haya sido transferida o delegada por el Estado. El sistema se sostiene, pues, en el "principio de disponibilidad", por el cual son las Comunidades Autónomas las llamadas a manifestar su voluntad de aumentar las cotas de poder a través de la asunción de competencias, ya sea a través de la reforma de su Estatuto vía Ley Orgánica, pero también a través de una Ley Orgánica del Estado de trasferencia o delegación del art. 150.2 de la Constitución.
2.- Delimitación de términos
En el art. 149 de la Constitución, al igual que en el 148, se utiliza una triple terminología:
a) Por un lado se alude a "materias", que son el objeto sustantivo de la competencia, el asunto o la parte de la realidad social, jurídica, política o económica que será objeto de tratamiento por el Estado o la Comunidad Autónoma. Por ejemplo, las relaciones internacionales, la seguridad social, el régimen aduanero,...
b) La "facultad", hace alusión a la parte concreta de la competencia por la que se acciona una determinada potestad, a la función pública determinada que desarrolla el ente. Por ejemplo, la legislación, la legislación básica, la legislación de desarrollo, la ejecución,...
c) La "competencia", objeto central y término más comúnmente usado para determinar el grado de poder que corresponde a un ente. Supone en realidad una "refundición" de los otros dos términos, de tal forma que se habla de competencia para hacer referencia a "la titularidad de una facultad o potestad sobre una materia determinada", o más detalladamente, como "el conjunto de atribuciones, potestades y facultades de actuación por la que un ente determinado se halla habilitado para actuar y regular un determinado sector social".
Tomando como ejemplo una de las competencias exclusivas que corresponde al Estado, y concretamente el art. 149.1.17ª CE según el cual corresponde a éste la "Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas", identificaríamos la materia: la Seguridad Social; la facultad: la legislación básica y régimen económico sobre dicha materia; y la competencia, entendida como la titularidad atribuida al Estado para dictar la legislación básica y determinar el régimen económico en materia de Seguridad Social.
Ha de hacerse notar, tras lo expuesto, que el constituyente no usa de una forma nítida y clara la terminología citada, pues unas veces alude a materias (caso del art. 149 CE, aunque en este precepto hay tanto un reparto de materias como de competencias); otras, a competencias (art. 148 CE, que en realidad contiene una lista de materias); y otras, a facultades (art. 150 1 y 2 CE). De cualquier modo, a pesar de la ambigua terminología constitucional, se pueden sentar unas conclusiones provenientes de la interpretación de dichos conceptos realizada por el Tribunal Constitucional:
* En principio, hay materias que pertenecen con carácter exclusivo al Estado, correspondiéndole la totalidad de las facultades-, como la nacionalidad, extranjería, relaciones internacionales, administración de justicia,...-. Sin embargo, también es cierto que la delimitación no es tan precisa y que incluso el Tribunal se ha visto obligado a definir y dar un contorno preciso a diversas materias (Sentencia 165/1994, donde se tuvo que distinguir entre las relaciones internacionales y las actividades de proyección o relevancia internacional, éstas últimas susceptibles de ser ejercidas por las Comunidades Autónomas en cuanto no implican la posibilidad de concertar tratados, no inciden en la política exterior del Estado, ni generan responsabilidades internacionales). Con ello se llega a la conclusión de que el grado de competencia que en último término corresponde al Estado y a las Comunidades autónomas, deberá ser delimitado por la interpretación que de aquélla realiza el Tribunal Constitucional teniendo en cuenta que, como se ha reconocido, la materia posee un inevitable grado de indeterminación que exige ser clarificado caso por caso (Sentencia 125/1984).
* Por otra parte, la exclusividad no se predica únicamente del art. 149 CE, ya que también la reserva de ley orgánica del art. 81 CE y otros preceptos aglutinan toda una serie de materias que no podrán ser objeto de regulación por parte de las Comunidades Autónomas.
* La atribución al Estado con carácter exclusivo, por parte del art. 149 de la Constitución, de determinadas facultades sobre las materias, no debe interpretarse sin más como una atribución directa de las competencias restantes a las Comunidades Autónomas, pues éstas sólo ejercerán efectivamente las que expresamente hayan sido incorporadas a su Estatuto de Autonomía (Sentencia 1/1982).
* Ahora bien, el ejercicio de determinadas facultades asumidas por las Comunidades Autónomas podrán llevarse a cabo sin necesidad de esperar a que, sobre la misma materia, el Estado dicte la legislación o normativa básica (Sentencia 32/1981).
* En otras ocasiones, no obstante, ha de señalarse que es la propia Ley estatal la llamada por la Constitución o los Estatutos de Autonomía a delimitar la capacidad normativa de las Comunidades Autónomas y a precisar las correspondientes esferas de competencias, en cuyo caso las facultades de éstas últimas se hacen depender del marco competencial que se precise, pudiendo incluso verse recortadas sus competencias (Sentencia 168/1993). A modo de ejemplo, el art. 149.1.29ª CE relativo a la posibilidad de creación de policías de las Comunidades Autónomas en la forma que establezcan los respectivos Estatutos, en el marco de una Ley Orgánica.
* En último término, parece que ni siquiera la exclusividad de las facultades o las materias atribuidas al Estado puede interpretarse en sentido absoluto, pues nada impide en virtud del art. 150.2 CE que aquellas puedan conferirse a las Comunidades Autónomas. Con ello, podría desecharse o relativizarse la interpretación del sistema que observa un techo competencial para las Comunidades Autónomas integrado por las competencias del 148 más las "consentidas" por el 149, desde el mismo momento en que, incluso las exclusivas, podrían, en algunos casos, pertenecer a las Comunidades Autónomas.
3.- Tipos de competencias
De acuerdo con el reparto de poder que corresponde a las Comunidades autónomas y al Estado, suele distinguirse y se observa en el propio art. 149 CE, la existencia de competencias exclusivas, compartidas o concurrentes, teniendo en cuenta que a esta clasificación se trasladan también las confusiones existentes entre los diversos términos -competencia, facultad, materia- que se manejan al tratar el sistema competencial.
a) Competencias exclusivas: son aquéllas en las que un ente aglutina todas las facultades posibles sobre una misma materia, como ocurre en el art. 149.1 CE con las materias de relaciones internacionales, justicia, nacionalidad,... No obstante, hay quienes autores entienden que la exclusividad se predica de la existencia de dos criterios: tanto cuando un ente aglutina la totalidad de facultades sobre la materia, como cuando conserva todas las facultades de la misma calidad sobre aquélla, como puede ser la legislación, o la ejecución. E incluso se sostiene que existe competencia exclusiva cuando se ostenta con exclusividad una facultad sobre una materia (competencia exclusiva sobre la normativa básica, sobre la legislación de desarrollo,...).
b) Competencias compartidas: cuando determinadas facultades corresponden a un ente y las restantes a otro. Aunque en estos casos podría también señalarse que lo compartido es la materia. El art. 149 CE recoge, en tal sentido, tanto la atribución de la legislación básica al Estado, correspondiendo el desarrollo normativo y la ejecución a las Comunidades Autónomas; como la atribución de la legislación al Estado, dejando exclusivamente en manos de las Comunidades autónomas la ejecución. A modo de ejemplo, según se dispone en el art. 149.1 CE: legislación sobre pesas y medidas, las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, la legislación civil,.... que corresponden al Estado, entendiéndose, pues, que las restantes facultades pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas.
c) Competencias concurrentes: cuando los dos entes tienen la posibilidad de concurrir con idénticas facultades a la regulación de una materia. Sería un supuesto aplicable a la cultura (art. 149.2 CE), donde existe una concurrencia de objetivos "ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente" (Sentencia 49/1984), y en la que las competencias atribuibles a las Comunidades Autónomas no resultan incompatibles con la misión del Estado de facilitar la comunicación entre ellas, ni con la consideración de la labor cultural como un deber y atribución esencial.
La complejidad del sistema competencial español junto a la enorme posibilidad descentralizadora que ofrece el texto constitucional permite observar cómo la inmensa mayoría de las competencias se encuentran compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. No obstante, resulta preferible no depender en exceso de la terminología y atender a un criterio casuístico para delimitar el sistema de competencias de acuerdo con las necesidades y evolución del Estado Autonómico.
4.- Tipos de facultades
Más clara es la tipología en torno a las facultades, donde se distingue entre:
a) Bases: a las que se hace una constante mención en el art. 149, y que el propio Tribunal Constitucional ha definido como "los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado", manifestando un sentido positivo que alude a "los objetivos, fines y orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y por la igualdad sustancial de todos sus miembros", y en un sentido negativo en cuanto "constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias (...)" (Sentencia 32/1981). En consonancia con ello, el carácter básico de una normativa no tiene rasgos formales sino sustanciales, y por ello una norma no es básica por estar contenida en una ley y ser calificada como tal por el legislador, -y de hecho se alude en muchas ocasiones a "bases" y no a "legislación básica"-, sino que sería preciso atender al carácter básico desde su contenido material, teniendo en esta labor un papel predominante el propio Tribunal Constitucional (Sentencia 61/1997).
b) Legislación de desarrollo: que sería dictada a partir de las bases.
c) Ejecución: entendida como facultad no normativa y donde únicamente parecen comprenderse, en algunos supuestos, los reglamentos y la emisión de actos administrativos (Sentencia 102/1985).
5.- Las cláusula residual, de prevalencia y de supletoriedad
El artículo 149.3 CE arbitra, por último, toda una serie de técnicas e instrumentos destinados a salvar hipotéticos conflictos competenciales y de ordenación entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En particular:
a) La cláusula residual, que opera a favor del Estado al señalarse que las competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas, vía estatutaria o a través de una ley orgánica de transferencia o delegación, pertenecerán al Estado, pues la Comunidad Autónoma no ha ejercido la posibilidad que le ofrece el precepto de asumir lo no expresamente reservado al Estado.
b) La cláusula de prevalencia, según la cual las normas estatales prevalecen en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas si bien cuando no se trate de competencias atribuidas en exclusiva a éstas últimas. No se trata, en contra de lo que pueda parecer, de una manifestación de la supremacía del derecho estatal sobre el autonómico, es decir, de una regla de jerarquía, pues ello supondría quebrar la base del sistema competencial, articulado en torno al principio de competencia. Y por esta razón cabe dudar de la utilidad de esta regla, pues aunque pueda servir como instrumento de resolución provisional de conflictos por parte de la justicia ordinaria, en último término el Tribunal Constitucional resuelve el litigio atendiendo al principio natural del sistema competencial, es decir, al principio de competencia, y al bloque de constitucionalidad o conjunto normativo delimitador de competencias.
c) La cláusula de supletoriedad, que viene a señalar la vigencia del derecho estatal ante un vacío normativo por parte de las Comunidades Autónomas. Constituye una previsión lógica en el momento de redacción del texto constitucional, y ante la incertidumbre del desarrollo del Estado Autonómico. La interpretación que sobre esta cláusula ha realizado el Tribunal Constitucional ha experimentado una notable evolución que merece ser objeto de comentario, pues la cláusula fue utilizada como regla genérica atributiva de competencias. De este modo, en las primeras resoluciones se entendió que ante un vacío normativo era preciso aplicar el derecho estatal, con lo que se realizaba una interpretación expansiva de la capacidad normativa estatal y se extraía de esta regla una competencia genérica e ilimitada del Estado que permanecería vigente en tanto las Comunidades Autónomas no dictaran su propia normativa y, en todo caso, permaneciendo en un segundo plano en tanto se ejerciera por una determinada Comunidad Autónoma la correspondiente competencia. Una interpretación en tal sentido devino en una manifiesta lesión del derecho a la autonomía de los entes autónomas, a los que incluso se obligaba a desarrollar la materia (Sentencia 5/1981). Ello no obstante, es a partir de la Sentencia 15/1989 cuando el Tribunal parece cambiar su doctrina al entender que la regla de supletoriedad no es una cláusula atributiva de competencias sobre cualesquiera materias a favor del Estado. Sin embargo, el cambio es más aparente que otra cosa, pues el Tribunal, aunque niega que la supletoriedad sea una regla de atribución competencial, la sigue considerando como una regla dispuesta para establecer un orden de preferencias entre normas legítimamente válidas, ya que el Estado seguiría estando habilitado para ejercer la competencia cuando existiera alguna Comunidad Autónoma que no hubiera asumido competencias sobre dicha materia. Por el contrario, dejaría el Estado de encontrarse facultado para ejercer la competencia si todas las Comunidades Autónomas la hubieran asumido con carácter exclusivo (Sentencia 147/1991).
Sólo a partir de las Sentencias 118/1996 y 61/1997, el Tribunal parece desechar definitivamente la cláusula de supletoriedad como regla atributiva de competencias al entender que el Estado debe invocar el título específico que le habilite para dictar derecho supletorio para ejercer una determinada competencia. La supletoriedad es, pues, sólo predicable de las normas dictadas por el Estado en materias de su competencia, no pudiendo en consecuencia, establecer normativa supletoria con carácter general pues no es el Estado el que puede determinar si ha de tener lugar o no la aplicación supletoria del Derecho estatal, sino el aplicador del Derecho que, de modo eventual, detecte una laguna en cada caso concreto.
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por: Vicente Garrido Mayol, Profesor Titular. Universidad de Valencia. Diciembre, 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.