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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 94
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Concordancias: Artículos 8, 10, 63.2, 66.2, 74.2, 133, 134, 135, 149.3.
Sinopsis |
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Un tratado internacional, no es otra cosa que un negocio jurídico con características propias, debido a la categoría de los sujetos que en él intervienen, Estados y otros sujetos de la Comunidad Internacional.
En la Convención de Viena, de 1969, se define el tratado como un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos, cualquiera que sea su denominación particular. Los otros convenios o acuerdos entre Estados y otros sujetos del Derecho internacional y los no celebrados por escrito, a los que no les es aplicable la citada Convención, no pierden por ello su valor jurídica, según señala el artículo 3. Se ha consagrado en la doctrina y en la práctica una amplitud terminológica para designar a los acuerdos entre sujetos de derecho internacional sin que el empleo de uno u otro término implique una valoración jurídica diferente. En este sentido, el Decreto de 24 de mayo de 1972, de Ordenación Administrativa en materia de tratados, da, de éste, una definición amplia: " Se entiende por tratados internacional el acuerdo regido por el Derecho internacional y celebrado, por escrito, entre España y otro Estado o entre España y un organismo u organismos internacionales de carácter gubernamental, ya conste de un instrumento único o de dos o más instrumentos, y cualquiera que sea su denominación particular".
Todo el procedimiento de producción del acuerdo internacional es lo que se conoce por conclusión. Dentro del procedimiento de conclusión podemos distinguir las siguientes fases:
a) de negociación
b) adopción del texto,
c) autentificación del mismo,
d) manifestación del consentimiento.
La fase de adopción del texto consiste en la manifestación de que el texto adoptado es el convenido; la autentificación significa que el texto del tratado queda como auténtico y definitivo. El artículo 10 del Convenio de Viena establece como formas de autentificación: 1.º las que se establezcan en el tratado, 2º las que convengan a los Estados, 3.º la firma o la rúbrica. Pero la fase que, más nos interesa es de manifestación o prestación del consentimiento.
Las formas de manifestación del consentimiento son muy diversas; junto a la forma solemne que es la ratificación encontramos otras simplificadas.
La ratificación, que significa confirmación, tiene su origen en la facultad que tenía el soberano de aprobar lo hecho por sus representantes o mandatarios a los que se les había dado plenos poderes. A partir de la Revolución Francesa, la facultad de ratificar ciertos tratados que, hasta entonces, residía en el soberano, la ostentar éste el ius representantionis omnimodae, quedó limitada, en algunos casos, por la necesaria intervención del órgano de representación popular.
La conclusión en este sentido estricto se concreta en la manifestación de la voluntad que en nuestra Constitución es competencia del Jefe del Estado. Pero se exige la intervención parlamentaria que deberá autorizar la prestación del consentimiento de los tratados del artículo 93 por Ley Orgánica o del artículo 94 mediante el procedimiento previsto en el artículo 74 de la Constitución.
Sea cual fuere la denominación del tratado (convenio, tratado, protocolo, acuerdo, etc.) y de la forma de prestación del consentimiento (ratificación, firma canje de notas, adhesión, etc.) se exige la intervención de las Cortes en los supuestos del artículo 94.1 y 94.2 en los casos previstos en el mismo.
La Constitución Española ha optado por un sistema de lista positiva para determinar aquellos tratados que exigen autorización parlamentaria, y esta cuestión está expresada en el artículo 94.
En nuestro sistema la calificación del tratado a los efectos de su tramitación es clave. En principio esta facultad para calificar el tratado dentro del ámbito de los que exigen ley orgánica o autorización, corresponde al Gobierno que, aparte de estar sometido al informe preceptivo del Consejo de Estado puede ser fiscalizado en esta calificación por las Cortes y por el Tribunal Constitucional.
La Cortes pueden también intervenir en la calificación del tratado y modificarla en el sentido de su tramitación por la vía del artículo 93 o del artículo 94, como ya intentaron algunos grupos parlamentarios con ocasión de la adhesión al Tratado del Atlántico Norte.
En el supuesto de un tratado remitido para información por la vía el artículo 94.2, el Congreso por medio de la Mesa puede recalificarlo y tramitarlo previa su autorización para su aprobación o convalidación posterior al considerar que el tratado en cuestión exige la autorización del artículo 94 y no la mera información.
En el supuesto, más teórico que real, de que el Gobierno concluya un tratado sin intervención de las Cortes y éstas recalifiquen y tramiten el tratado por la vía del artículo 94 y denegaran además la convalidación posterior, no cabría otra solución que la denuncia, si ésta está permitida por el tratado o el planteamiento de un recurso de inconstitucionalidad que versaría tan sólo sobre la calificación (art. 32 LOTC). También cabría plantear el conflicto de atribuciones entre el Gobierno y las Cortes.
El planteamiento de esta cuestión de competencias o de atribuciones, o la interposición del recurso, parece corresponder a las Cortes, para evitar que un tratado concluido de forma contraria a la Constitución pueda producir efectos en el orden interno.
La consideración amplia del tratado político lo configura como aquél no incluido en los otros apartados del artículo 94 de una trascendencia general y significativa en su contenido y determinación. El dictamen del Consejo de Estado (Comisión permanente) de 7 de marzo de 1985 manifiesta que el acuerdo debe revestir la suficiente importancia objetiva para hacerse merecedor de la denominación formal de tratado de carácter político. El tratado o convenio militar está en el ámbito del tratado político, pero es más limitado. Los tratados o convenios de carácter militar son todos aquellos que guardan relación con el uso de las Fuerzas Armadas. Estos tratados plantean en términos generales tres tipos de cuestiones. La primera es el límite con los tratados que transfieren el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución relativas a la declaración de guerra y al empleo de las Fuerzas Armadas. La segunda cuestión es el problema de actos secretos derivados de las relaciones con los miembros de la OTAN o de otras organizaciones: En principio para la autorización parlamentaria no hay tratados secretos, pero en su caso cabría arbitrar en el ámbito del procedimiento parlamentario los mecanismos adecuados para su tramitación (Comisión de Secretos Oficiales). Por último, nos encontramos con la cuestión del desplazamiento de unidades españolas al extranjero para operaciones de mantenimiento de la paz que pueden derivarse de un tratado militar. Estas acciones pueden considerarse como decisiones del Gobierno en cumplimiento de obligaciones internacionales, resultado de la integración en organizaciones como la ONU o la OTAN. Tradicionalmente, en España este tipo de decisiones no exigían autorización parlamentaria, bastando un control político a posteriori de esta forma de empleo de las Fuerzas Armadas.
Esta situación cambia con la aprobación de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, que prevé, en su artículo 17, la necesidad de que el Gobierno recabe autorización del Congreso de los Diputados para ordenar operaciones en el exterior que no estén directamente relacionadas con la defensa de España o el interés nacional. Si, por la urgencia de la intervención, no fuese posible solicitar la autorización de la Cámara en plazo, el Gobierno someterá al Congreso, lo antes posible, la decisión que haya adoptado para que éste proceda, en su caso, a su ratificación.
Asimismo, la nueva Ley de Defensa Nacional prevé que el Gobierno informe periódicamente al Congreso, en un plazo nunca superior a un año, sobre el desarrollo de las operaciones de las Fuerzas Armadas en el exterior.
Tratados que afectan la reserva de ley. En el subtipo de tratados que atañen a las previsiones presupuestarias no cabe mantener la tesis de que sólo exigen autorización aquellos tratados o convenios que supongan obligaciones financieras no previstas en el presupuesto. La Mesa del Congreso ha mantenido desde 1984, en contra de la postura de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, que la autorización de las Cortes es preceptiva aun en el caso de que los gastos que comporten la ejecución de un tratado, puedan realizarse de acuerdo a una asignación presupuestaria prevista en la Ley de Presupuestos.
Por último, en relación con los tratados sobre la integridad territorial, la Comisión Permanente del Consejo de Estado ha considerado que son los tratados de reintegración territorial los que comportan incremento del territorio nacional o de la soberanía territorial sobre el mar y los de variación del territorio (Dictamen 4690 de 1 de marzo de 1985). El problema de la integridad territorial se plantea sobre todo, aunque se trata de su disminución, pues ésta es una cuestión con ribetes constitucionales, porque tal disminución afecta a las referencias territoriales establecidas en la Constitución. En sentido escrito no cabría un tratado sobre la distribución del territorio, porque sería inconstitucional.
Podemos resumir los caracteres de la autorización:
La autorización parlamentaria es un acto previo y requisito indispensable para que el Estado manifieste su consentimiento, pero no obliga a prestarlo. La manifestación del consentimiento es competencia del Jefe del Estado. La autorización es sobre el conjunto del convenio o bloque convencional. Las Cortes, no pueden modificar una parte del tratado, sólo les está permitido hacer reservas permitidas por el tratado o declaraciones interpretativas previstas también en el tratado, porque estos actos son unilaterales y no convencionales.
La autorización ampara el texto del tratado y todos los instrumentos que lo acompañan, pero sucede frecuentemente que el desarrollo del tratado implica una serie de acuerdos interpretativos, como es el caso de los acuerdos marco que crean comisiones mixtas para el seguimiento del tratado. En parecida situación se encuentra el régimen de los actos unilaterales (declaraciones) dependientes de un tratado. La regla general debe ser que todos los actos o acuerdos derivados de un tratado se sometan a autorización de las Cámaras, salvo el caso de que las propias Cámaras hayan dado su autorización expresa para que tales declaraciones o actos posteriores no se vuelvan a someter al Parlamento, dándolas por aprobadas anticipadamente. La práctica no ha sido uniforme en este campo, y en 1990 el Ejecutivo realizó una declaración sin sometimiento a las Cortes, del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, que preveía tal declaración en el artículo 36.2.
La autorización parlamentaria, salvo en el caso del artículo 93, no tiene en sentido propio la naturaleza de una Ley pero puede entenderse que podría establecer una especie de delegación legislativa al Gobierno para que éste, de acuerdo con las directivas sentadas por las Cámaras o con un modelo convencional negociara y autorizara tratados sin que éstas se sometieran de nuevo a la autorización expresa de las Cortes. Desde el punto de vista jurídico la alternativa parece posible por la vía del artículo 82 de la Constitución, que sólo prohíbe la delegación para las leyes orgánicas. Sin embargo, fuera de los casos y materias de poco calado político, no parece fácil admitir la posibilidad de una delegación amplia.
En el proceso para otorgar la autorización sólo tiene la iniciativa el Gobierno, iniciativa limitada temporalmente en el supuesto de que el transcurso del tiempo pudiera implicar la manifestación del consentimiento del Estado y se tratara de un tratado comprendido en el artículo 94.
El desarrollo parlamentario de la autorización exige el conocimiento del pleno de las Cámaras, porque el artículo 75.3 de la Constitución impide de delegación en comisiones de las cuestiones internacionales. Normalmente los tratados se tramitan en el plazo previsto en los reglamentos, sesenta días en el Congreso, y sólo en casos excepcionales se solicita la prórroga de este plazo.
Hemos de referirnos por último a la posibilidad de la aplicación provisional de un tratado, eso es a su vigencia temporal antes de recibir autorización de las Cámaras, y por tanto, antes de la manifestación del consentimiento.
Esta práctica, que se produce con cierta frecuencia en España, ha planteado a la doctrina la necesidad de establecer ciertas limitaciones en el uso de esta técnica. Cabe destacar así la exigencia de que se trate de supuestos excepcionalmente urgentes, que no produzcan situaciones irreversibles y que se inicie inmediatamente el proceso de autorización parlamentaria.
Los tratados pueden contener obligaciones que pueden cumplirse directamente (self executing) y bastará por tanto la publicación en el BOE para que sus normas entren en vigor. Sin embargo, muchas veces los tratados establecen normas que no pueden cumplirse directamente y que exigen acciones de los Estados que deben adoptar medidas legislativas o reglamentarias para su ejecución. Esta obligación no lo es sólo, como podría deducirse de la Constitución para los tratados del artículo 93, sino también para los tratados del artículo 94.
En relación con los tratados que pueden estipularse sin intervención de las Cortes, cabe hacer sólo dos precisiones: una temporal, la información debe ser inmediata, inmediatamente después de la estipulación; la segunda, la Mesa del Congreso puede recalificar el tratado, convirtiéndolo en un tratado del número 1 del artículo 94 que exigiría la ratificación de la prestación del consentimiento por parte de las Cortes Generales.
El desarrollo de la autorización contenida en este artículo se encuentra en el Reglamento del Congreso y en el del Senado. Aunque la Constitución se refiere en estos casos a autorización y no emplea la palabra ley, tal autorización deberá considerarse como una ley formal.
En realidad, la autorización se considere o no como ley (los Reglamentos de las Cámaras sólo emplean la palabra autorización), lo importante es que produce los efectos del artículo 96 y sigue en su tramitación el procedimiento legislativo común (art. 156 del Reglamento del Congreso) con las especialidades siguientes: solicitud del Gobierno remitiendo el acuerdo del Gobierno, el texto del tratado y las reservas y declaraciones que pretenda formular el Gobierno, todo ello en un plazo de 90 días prorrogables a 180 (art. 155 del Reglamento del Congreso); tramitación como ley con las particularidades en relación con los acuerdos a los que se refiere el artículo 156 del Reglamento citado, y tramitación en el Senado conforme al artículo 144 de su Reglamento. Sin embargo, la diferencia fundamental con el procedimiento legislativo se encuentra en caso de discrepancia entre el Congreso y el Senado. En este supuesto, tanto el artículo 145 del Reglamento del Senado, como el artículo 158 del Reglamento del Congreso, establecen que las discrepancias las tratará de resolver la Comisión mixta prevista en el artículo 74.2 de la Constitución. Esta Comisión deberá presentar un texto que será votado por ambas Cámaras. Si alguna de ellas no lo aprueba, la decisión final corresponde al Congreso por mayoría absoluta.
No obstante todo lo anterior, hay que tener en cuenta la STC 155/2005, de 9 de junio, por la que el Tribunal Constitucional estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 13/1999, de 21 de abril, de adhesión de España a diversos Acuerdos del Fondo Monetario Internacional. En ella, el Alto Tribunal señala que el artículo 74.2 de la Constitución establece un procedimiento parlamentario específico, distinto del procedimiento legislativo ordinario, caracterizado por que se potencia la posición del Senado. Este procedimiento, añade el Tribunal Constitucional, es el único válido para otorgar la autorización prevista en el artículo 94.1 de la Constitución, y al mismo tiempo, tal autorización debe ser su único objeto, siendo improcedente para la formación de otras voluntades parlamentarias, para lo que se estará a los mecanismos ordinarios.
Algunos tratados significativos en relación con el artículo 94 son los siguientes:
Tratados relativos a la OTAN:
-Tratado del Atlántico Norte (OTAN), hecho en Washington el 4 de abril de 1949 (BOE 129 de 31 de mayo de 1982). Instrumento de Adhesión del Reino de España al Tratado del Atlántico Norte (OTAN), hecho en Washington el 4 de abril de 1949.
Aprobado por el Pleno del Congreso el 29 de octubre de 1981
-Protocolo sobre el Estatuto de los Cuarteles Generales Militares Internacionales establecidos en cumplimiento del Tratado del Atlántico Norte, hecho en París el 28 de agosto de 1952.
Aprobado por el Pleno del Congreso el 16 de mayo de 1995
Aprobado por el Pleno del Senado el 14 de junio de 1995.
-Protocolos de Adhesión de Letonia, Rumania, Estonia, Eslovenia, Eslovaquia, Lituania y Bulgaria, respectivamente.
-Acuerdo sobre cooperación en materia de información nuclear entre las partes del Tratado del Atlántico Norte (Tratado Atomal).
Aprobado por el Pleno del Congreso el 31 de mayo de 2001.
Aprobado por el Pleno del Senado el 12 de septiembre de 2001.
-Acuerdo entre el Reino de España y la Organización del Tratado del Atlántico Norte, representada por el Cuartel General Supremo de las Potencias Aliadas en Europa, relativo a las condiciones especiales aplicables al establecimiento y explotación en territorio español de una Cuartel General Militar Internacional, hecho en Madrid el 28 de febrero de 2000.
Aprobado por el Pleno del Congreso el 5 de octubre de 2000.
Aprobado por el Pleno del Senado el 16 de noviembre de 2000.
Tratados con E.E.U.U:
-Canje de Notas de 28 de enero de 2002, constitutivo de Acuerdo entre España y los Estados Unidos de América, sobre prórroga del Acuerdo entre ambos países sobre cooperación científica y técnica en apoyo a los programas de explotación lunar y planetaria y de vuelos espaciales tripulados y no tripulados a través del establecimiento en España de una estación de seguimiento espacial, firmado en Madrid el 29 de enero de 1964.
Aprobado por el Pleno del Congreso el 12 de septiembre de 2002.
Aprobado por el Pleno del Senado el 24 de octubre de 2002.
-Protocolo de enmienda del Convenio de cooperación para la defensa entre el Reino de España y los Estados Unidos de América, de 1 de diciembre de 1988, hecho en Madrid el 10 de abril de 2002 e intercambio de Notas Verbales entre ambos países, de la misma fecha, sobre asunto laborales.
Aprobado por el Pleno del Congreso el 31 de octubre de 2002.
Aprobado por el Pleno del Senado el 18 de diciembre de 2002.
-Protocolo de enmienda del Convenio de cooperación para la defensa entre el Reino de España y los Estados Unidos de América, de 1 de diciembre de 1988, hecho en Madrid el 10 de abril de 2002 e intercambio de Notas Verbales entre ambos países, de la misma fecha, sobre asuntos laborales.
Aprobado por el Pleno del Congreso el 31 de octubre de 2002.
Aprobado por el Pleno del Senado el 18 de diciembre de 2002.
-Acuerdo de cooperación científica entre el Reino de España y los Estados Unidos de América sobre la estación de seguimiento de la NASA, hecho en Madrid el 28 de enero de 2003.
Aprobado por el Pleno del Congreso el 25 de septiembre de 2002.
Aprobado por el Pleno del Senado el 28 de octubre de 2002.
En cuanto a la bibliografía, citar los trabajos de Díez de Velasco, Reuter, Rodríguez Zapata o Santaolalla, entre otros.
Sinopsis realizada por: José Manuel Serrano Alberca, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero 2011.