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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 91
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Concordancias: Artículos 9.3, 56, 62 a), 64, 66.2, 87, 88, 89, 90, 151.2.4º, 152.2.
Sinopsis |
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El artículo 91 recoge la última fase de la elaboración de las leyes a la que se dedica el Capítulo Segundo del Título III de la Constitución. El precepto se refiere a la sanción, promulgación y publicación de las leyes como actos dirigidos a perfeccionar el proceso legislativo y a integrar con eficacia jurídica la norma aprobada por el Parlamento en el ordenamiento jurídico.
Precedentes y Derecho Comparado
Este trámite final ha sido objeto de atención en todos los textos de nuestro constitucionalismo histórico. La Constitución de Cádiz ofrecía en 1812 una detallada regulación de la sanción real incluyendo en sus artículos 142 a 152 una verdadera facultad de veto a favor del monarca. En sus artículos 154 a 156 trataba de la publicación y promulgación, estableciendo la siguiente fórmula en el artículo 155: "N. (el nombre del Rey) por la gracia de Dios y por la Constitución de la Monarquía española, Rey de las Españas, a todos los que las presentes vieren y entendieren; sabed: Que las Cortes han decretado, y Nos Sancionamos lo siguiente: (Aquí el texto literal de la ley). Por tanto, mandamos a todos los tribunales, justicias, jefes, gobernadores y demás autoridades, así civiles como militares y eclesiásticas, de cualquiera clase y dignidad, que guarden y hagan guardar, cumplir y ejecutar la presente ley en todas sus partes. Tendréislo entendido para su cumplimiento, y dispondréis se imprima, publique y circule. (Va dirigida al Secretario del Despacho respectivo)."
Las Constituciones posteriores fueron mucho más concisas incluido el Estatuto Real de 1834 que sólo hablaba de la sanción en su artículo 33. La fórmula más repetida fue la de que: "El Rey sanciona y promulga las leyes", tal y como decían el artículo 39 de la Constitución de 1837; el artículo 38 de la de 1845; el artículo 34 de la de 1869; y el artículo 44 de la de 1876. Salvo en la Constitución de 1869, la consecuencia de que el Rey negase la sanción era la de que no podía volverse a proponer un proyecto de ley sobre el mismo objeto en aquella legislatura.
De acuerdo con la forma de Estado que establecía, la Constitución republicana de 1931 suprimía la sanción real y establecía un veto suspensivo a favor del Presidente de la República, disponiendo en su artículo 83 que:
"El Presidente promulgará las leyes sancionadas por el Congreso, dentro del plazo de quince días, contados desde aquél en que la sanción le hubiese sido oficialmente comunicada. Si la Ley se declarare urgente por las dos terceras partes de los votos emitidos por el Congreso, el Presidente procederá a su inmediata promulgación. Antes de promulgar las leyes no declaradas urgentes, el Presidente podrá pedir al Congreso, en mensaje razonado, que las someta a nueva deliberación. Si volvieran a ser aprobadas por una mayoría de dos tercios de votantes, el Presidente quedará obligado a promulgarlas".
Aunque responda a nuestra tradición, la acumulación de sanción y promulgación no es frecuente en el Derecho Comparado en el que, en términos generales, la fórmula elegida responde al carácter monárquico o republicano de la forma de Estado. No obstante, existen excepciones no sólo históricas como la del Estatuto albertino en Italia, sino también en textos actualmente vigentes como la Constitución belga, cuyo texto refundido de 17 de febrero de 1994 dispone en su artículo 109 que el Rey "sancionará y promulgará" las leyes. Entre otras monarquías europeas la Constitución del Reino de Dinamarca, de 5 de junio de 1953, dice en su artículo 14 que "... La firma del Rey al pie de las decisiones en materia de legislación y de gobierno confiere a éstas fuerza ejecutiva, siempre que vaya acompañada del refrendo de uno o varios ministros. Cada Ministro será responsable de la decisión que haya refrendado"; y la Ley Fundamental del Reino de los Países Bajos, texto revisado de 19 de enero de 1983, establece en su artículo 87.1 que: "Toda propuesta legislativa se convertirá en ley una vez aprobada por los Estados Generales y sancionada por el Rey", mientras el artículo 88 remite a la ley la regulación de la promulgación y entrada en vigor de las leyes.
En cambio, entre las Repúblicas pueden citarse el artículo 73 de la Constitución italiana de 1947, que habla sólo de promulgación, atribuyéndosela al Presidente de la República dentro del plazo de un mes desde la aprobación de las leyes, aunque éstas pueden disponer otra cosa si se ha declarado su urgencia. Se publicarán inmediatamente después de su promulgación y entrarán en vigor, salvo disposición legal en contrario, al decimoquinto día de su publicación. El artículo 74 permite al Presidente solicitar una nueva deliberación a las Cámaras antes de la promulgación de una ley. Pero éstas pueden aprobarla de nuevo, de forma que deba promulgarse.
Igualmente, el artículo 82 de la Ley Fundamental de Bonn, según el cual las leyes "serán promulgadas por el Presidente federal, una vez refrendadas y publicadas en el Boletín de Legislación Federal". Si no se especifica otra cosa, entrarán en vigor al decimocuarto día posterior a su publicación.
Finalmente, el artículo 10 de la Constitución francesa de 1958 establece que: "El Presidente de la República promulgará las leyes dentro de los quince días siguientes a la comunicación al Gobierno de la Ley definitivamente aprobada. El Presidente de la República podrá, antes de expirar dicho plazo, pedir al Parlamento una nueva deliberación de la ley o de alguno de sus artículos. No se podrá denegar esta nueva deliberación".
Elaboración del precepto
El artículo 91 no sufrió grandes alteraciones durante el proceso constituyente. El artículo 83 del Anteproyecto disponía que: "Las leyes aprobadas definitivamente por las Cortes Generales serán sancionadas por el Rey en el plazo de quince días, quien las promulgará y ordenará inmediatamente su publicación". La Ponencia de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso modificó levemente la redacción, suprimiendo el adverbio "definitivamente", referido a la aprobación de las leyes por las Cortes, y adelantando la referencia al plazo de quince días con que cuenta el monarca para la sanción. El precepto se mantuvo en esos términos hasta el Dictamen de la Comisión Constitucional del Senado que, por razones estilísticas, lo puso en voz activa, dándole su estructura y numeración actuales.
Por su propia naturaleza, el precepto comentado no ha tenido un desarrollo legislativo en sentido estricto. En la práctica se ha impuesto la unión de los tres trámites previstos en uno sólo que es, al mismo tiempo, sanción, promulgación y orden de publicación y que se plasma en la firma por el monarca del documento original en que la ley se inserta, conocido como "el papel del canto dorado". En la fórmula que antecede a la firma resuenan ecos de otras épocas y, de hecho, no difiere excesivamente de la que establecía la Constitución de Cádiz. Dice así: "A todos los que la presente vieren y entendieren, sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley... Por tanto, Mando a todos los españoles, particulares y autoridades, que guarden y hagan guardar esta Ley".
Sin embargo, es evidente que el significado de la sanción real es hoy muy distinto. Para Laband y los miembros de la Escuela Alemana de Derecho Público, la sanción era un elemento constitutivo de la ley que no se perfeccionaba hasta que este acto real le confería valor obligatorio a su contenido normativo. Más tarde, Carré de Malberg le restó importancia extendiendo la tesis, más aceptable por las monarquías parlamentarias, de que el texto aprobado expresa la voluntad del Parlamento y, en sí mismo, crea la ley, aunque ésta deba perfeccionarse con otro acto de voluntad que corresponde al monarca en tanto que es el Jefe del Estado, y como tal, asume su representación, de modo parecido a como el Jefe del Estado expresa el consentimiento de éste para obligarse por medio de Tratados o Convenios internacionales. Esta interpretación, respetuosa con los principios del Estado democrático-liberal, permitía entender que la promulgación era un "sucedáneo republicano de la sanción" y establecer también en las repúblicas un trámite inexcusable para la seguridad jurídica.
Sin embargo, tal explicación no sirve, a la vista de nuestra evolución histórica, para el caso español. La coexistencia prácticamente permanente de la sanción y la promulgación se debe a que siempre han sido contempladas como actos diversos y sucesivos. De esta forma, la promulgación sólo procede una vez que se ha producido la sanción regia o la decisión de no vetar por el Presidente de la República; es decir, una vez que el Jefe del Estado da su conformidad con el contenido de la ley y para dar autenticidad a la redacción aprobada y preparar su ejecución. La promulgación tiene pues, en nuestro Derecho, una función certificante y con ella se concreta el instante del nacimiento y la expresión literal del precepto. Así, la promulgación da fecha y número a las leyes.
Pero en modo alguno cabe pensar que S.M. El Rey, en un Estado cuya forma política es la Monarquía parlamentaria, como dice el artículo 1.3 de la Constitución, es libre de sancionar o promulgar las leyes según su propio criterio. La expresión del artículo 91 es imperativa: "sancionará, promulgará y ordenará su inmediata publicación", lo que revela que la intervención del Rey es preceptiva, con la única finalidad de dar fehaciencia de las leyes aprobadas por las Cámaras. Así, la doctrina ha coincidido en entender que se trata de un tributo historicista de la Constitución del que no cabe pensar que cubra la negativa del Rey a sancionar ninguna ley, salvo en alguna hipótesis de laboratorio como, por ejemplo, la de que se pretendiese la sanción de una ley que, de forma palmaria y conocida, no ha sido aprobada por las Cámaras.
La irresponsabilidad del Rey está directamente relacionada con el refrendo de la sanción y la promulgación. De acuerdo con el artículo 64.1 de la Constitución: "los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes...". El refrendo puede producirse, incluso, por ambos tipos de autoridades según la naturaleza de las leyes, como es común en el Derecho Comparado. En España, esta cuestión se regula en los artículos 2.2 h) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno que, entre las funciones del Presidente del Gobierno, recoge la de "refrendar, en su caso, los actos el Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con rango de ley, de acuerdo con lo establecido en los artículos 64 y 91 de la Constitución". Así como en el artículo 4.1 d) que atribuye a los Ministros la facultad de refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.
La Ley del Gobierno ha venido, entonces, a plasmar una suerte de costumbre constitucional que limitaba la potestad refrendante en el caso de las leyes al Presidente del Gobierno, pues todas las leyes aprobadas hasta ahora en España se han publicado con la firma del Presidente del Gobierno a continuación de la del Rey. En fin, con el traslado del "locus" de decisión, el refrendo implica también un traslado de la responsabilidad pues, como dice el artículo 64.2 de la Constitución: "De los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden".
De acuerdo con esta asunción de competencias, en la actualidad, una vez confeccionado el texto de la ley, son las Cortes Generales, el Senado o el Congreso de los Diputados si fue enmendada, quienes lo remiten al Presidente del Gobierno a través del Ministerio de Administraciones Públicas, de quien depende la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes. Con ello se ha abandonado el sistema tradicional establecido por la Ley de 19 de julio de 1837, de relaciones entre los Cuerpos Colegisladores, que preveía la presentación de la ley al monarca por una Comisión parlamentaria de la última Cámara en que se hubiese discutido (artículo 11); y también el sistema de 1931 que establecía la presentación directa por las Cortes al Presidente de la República.
El plazo de 15 días debe computarse, según lo entiende la mayoría de los autores, desde el momento de recepción del texto, pues si se interpretase que el "dies a quo" es el momento de aprobación definitiva por las Cortes, el tiempo que transcurre entre ésta y la preparación del texto oficial podría acortar en exceso el plazo real con que cuenta el monarca. Por otra parte, debe recordarse en este punto el Auto del Tribunal Constitucional, dictado el 21 de marzo de 1983, cuando todavía existía la posibilidad de interponer el recurso previo de inconstitucionalidad contemplado en el artículo 79.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional contra proyectos de Estatutos de Autonomía y de leyes orgánicas. La Ley Orgánica 4/1985, de 7 de junio vino a suprimir esta posibilidad, derogando el Capítulo III del Título VI de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, reguladora del Tribunal Constitucional. Antes de ello, la Ley establecía un plazo de tres días "desde que el texto definitivo del proyecto recurrible estuviese concluído" para interponer el mencionado recurso previo; previéndose además que la interposición suspendería "automáticamente la tramitación del proyecto y el transcurso de los plazos".
De acuerdo con estas previsiones, se interpuso un recurso previo de inconstitucionalidad contra el Proyecto de Ley Orgánica 16/1983, por la que se modificaban determinados artículos de la Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales. Dicho Proyecto había sido ya sancionado, promulgado y publicado como Ley Orgánica en el Boletín Oficial del Estado cuando se impugnó. El Tribunal Constitucional entendió en este caso que el plazo de 15 días previsto en el artículo 91 de la Constitución era compatible con el de tres días establecido en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para interponer recurso previo. Por ello sostuvo que las Cortes Generales debían esperar al transcurso de este último plazo antes de remitir el texto normativo para su sanción, promulgación y publicación. Y afirmó que el hecho de que el proyecto hubiera sido ya publicado no era obstáculo para admitir la interposición de recurso previo aunque, en atención al principio de seguridad jurídica, el efecto suspensivo de dicho recurso debía limitarse estrictamente al objeto del mismo.
Otra cuestión que ha suscitado el interés de la doctrina es la relativa a la promulgación de las leyes autonómicas. La ausencia de previsión constitucional ha llevado a que los diferentes Estatutos de Autonomía resuelvan la cuestión en cada caso. Se trata del artículo 27.5 del Estatuto vasco; el artículo 65 del catalán; el artículo 13.2 del gallego; el artículo 116 del andaluz; el artículo 31.2 del asturiano; el artículo 15.2 del de Cantabria; el artículo 21.1 del riojano; el artículo 30.2 del murciano; el artículo 25.5 del valenciano; el artículo 45 del aragonés; el artículo 12.2 del de Castilla-La Mancha; el artículo 12.8 del canario; el artículo 22 del navarro; el artículo 40 del extremeño; el artículo 48.2 del balear; el artículo 40.1 del madrileño; y el artículo 25.5 del de Castilla y León.
En todos ellos se opta por una solución similar que obvia la referencia a la sanción y atribuye la promulgación al Presidente respectivo. Todos ellos, salvo el vasco, incluyen una referencia a que dicha promulgación se hace "en nombre del Rey". Y en todos se configura como una facultad reglada que impide la existencia de ningún tipo de veto presidencial, aunque la obligación de promulgar se somete a un plazo de quince días tan sólo en la mayoría de los casos; puesto que no se dice nada en los Estatutos de Galicia, Cantabria, Castilla-La Mancha, Canarias, Madrid y Castilla y León.
La publicación de la ley consiste en una actividad que supone la inserción del texto de la misma en un medio material de difusión de carácter oficial, y que, a diferencia de la sanción y promulgación, que son dos actos formales, tiene una sustantividad propia, puesto que de la publicación, es decir, del posible acceso de la comunidad al texto de la ley, hace depender el ordenamiento jurídico el inicio de su aplicabilidad y su eficacia en cuanto norma obligatoria.
El artículo 9.3 de la Constitución garantiza, entre otros, el principio de publicidad de las normas, como también el de la seguridad jurídica. El primero es consecuencia del segundo, en la medida en que no puede exigirse el cumplimiento de las leyes si no se ofrecen los medios para su conocimiento. Según el artículo 2.1 del Código Civil las leyes entrarán en vigor a los 20 días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa. Se trata de un plazo de "vacatio legis" relativamente amplio si se compara con los previstos en Austria y Francia, donde se prevé la entrada en vigor un día después de su publicación; más cerca están, en cambio, los catorce días de la República Federal Alemana y los quince días de Italia.
Lo que hace el Rey es ordenar la publicación que, entre nosotros, no requiere una determinada fórmula sino que el mandato va implícito en el acto de la sanción y la promulgación, mediante la firma del texto oficial de la ley. En realidad, a quien afecta la obligación de efectuar la publicación inmediata de la ley, una vez sancionada, es al Gobierno, órgano bajo cuya dependencia se sitúa actualmente la Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, creada como tal por el Real Decreto 1495/2007, de 12 de noviembre, y adscrita al Ministerio de la Presidencia. La publicación se efectúa mediante la inserción del texto de las leyes en el apartado de "Disposiciones Generales" de dicho Boletín Oficial del Estado, de acuerdo con las previsiones contenidas en el Real Decreto 181/2008, de 8 de febrero, de ordenación del diario oficial "Boletín Oficial del Estado".
Las leyes de las Comunidades Autónomas son objeto de publicación tanto en el Boletín Oficial del Estado como en el correspondiente Boletín o Diario Oficial de la Comunidad Autónoma. Es tan sólo esta última, según señalan los preceptos de los respectivos Estatutos de Autonomía antes citados, la que se tiene en cuenta a efectos de su entrada en vigor.
Entre la bibliografía cabe citar los trabajos de Aragón, Biglino,Rodriguez-Zapata, Santamaría, Santaolalla, Solozabal, Viver, entre otros.
Sinopsis realizada por: Carlos Gutiérrez Vicén. Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero 2011.