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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 88
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Concordancias: Artículos 75.2, 87, 89, 90, 91, 97, 134, 166.
Sinopsis |
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Este artículo regula, como una concreción del anterior, los requisitos que deben reunir las iniciativas legislativas gubernamentales que, siguiendo una larga tradición de nuestro Derecho Constitucional, reciben el nombre de proyectos de ley. Han de someterse en primer lugar al Congreso de los Diputados que los remitirá posteriormente al Senado para su deliberación en esta Cámara, conforme a lo dispuesto en el artículo 90.
Precedentes y derecho comparado
Este es el orden establecido generalmente en las Constituciones españolas desde la de 1837 que, aunque atribuyendo al Rey y no al Gobierno la facultad de presentarlos como correspondía al momento histórico, disponía en su artículo 37 que "las leyes sobre contribuciones y crédito público se presentarán primero al Congreso de los Diputados...", y lo mismo decían el artículo 36 de la Constitución de 1845 y el artículo 42 de la de 1876. El artículo 50 de la Constitución de 1869 establecía que: "los proyectos de ley sobre contribuciones, crédito público y fuerza militar se presentarán al Congreso antes que al Senado; y si éste hiciera en ellos alguna alteración que aquél no admita, prevalecerá la resolución del Congreso."
Sin embargo, el antecedente más inmediato está representado por el artículo 90 de la Constitución de 1931 que, estableciendo un Parlamento unicameral, determinaba que: "Corresponde al Consejo de Ministros, principalmente, elaborar los proyectos de ley que haya de someter al Parlamento; dictar decretos; ejercer la potestad reglamentaria, y deliberar sobre todos los asuntos de interés público."
En el Derecho Comparado, y en nuestro entorno jurídico-político más cercano, es frecuente citar el artículo 39 de la Constitución Francesa de 1958 que determina en su segundo párrafo que: "los proyectos de ley se deliberan en Consejo de Ministros previa consulta al Consejo de Estado, y son presentados en la Mesa de una de las dos Cámaras". Asimismo establece que los proyectos de leyes presupuestarias y de financiación de la Seguridad Social se someterán en primer lugar a la Asamblea Nacional. Y, tras la reforma aprobada por la Ley Constitucional de 28 de marzo de 2003, relativa a la descentralización de la República, dispone también que los proyectos de ley cuya finalidad principal sea la organización de las entidades territoriales y los relativos a las instancias representativas de los franceses establecidos fuera de Francia serán primero sometidos al Senado. Por su parte, el artículo 76.2 de la Ley Fundamental de Bonn prevé que las propuestas del Gobierno Federal se someterán primero al Consejo Federal (Bundesrat). Éste podrá pronunciarse dentro de las seis semanas siguientes o, en caso de prórroga solicitada por alguna razón importante, especialmente la extensión del texto, nueve semanas. El Gobierno podrá remitir los proyectos calificados excepcionalmente como muy urgentes a la Dieta Federal (Bundestag) al cabo de tres semanas, o seis en caso de prórroga, sin esperar a dicho pronunciamiento. El Gobierno deberá remitirlo a la Dieta en cuanto lo reciba. Quizá quepa añadir, respecto a los requisitos formales de los proyectos de ley, la mención al artículo 74.1 de la Constitución griega de 1975, que exige que todo proyecto o proposición de ley vaya acompañado de una exposición de motivos y permite que puedan ser enviados, antes de su presentación en el Pleno o en una de las Secciones al servicio científico de asistencia a la Cámara "con vistas a su elaboración desde el punto de vista de la técnica legal".
Elaboración del precepto
El precepto, que originalmente era el artículo 81 del Anteproyecto de Constitución y contaba con dos apartados, preveía inicialmente que, cuando se tratase de leyes orgánicas o de bases, los proyectos fuesen acompañados del informe del Consejo de Estado. En todo caso, decía el apartado segundo, "irán acompañados de una exposición de motivos y de cuantos antecedentes establezca una ley orgánica de régimen jurídico de la Administración, sin perjuicio de los que reclamen las Cámaras". La Ponencia de la Comisión de Asuntos Constitucionales simplificó la redacción del precepto suprimiendo la referencia al Gobierno al referirse a los proyectos de ley y sustituyendo las "leyes de bases" por la expresión más amplia de "delegación legislativa". En el apartado segundo se suprimió la remisión a la ley orgánica disponiendo que: "2. En su remisión al Congreso (los proyectos de ley) deberán ir acompañados de una exposición de motivos y de cuantos antecedentes sean necesarios para pronunciarse sobre ellos". Durante el resto del debate constituyente el artículo no sufrió ninguna alteración hasta que el dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado le dio su redacción definitiva haciendo desaparecer el requisito del previo dictamen del Consejo de Estado, en el caso de los proyectos de ley orgánica y de delegación legislativa, y aclarando que el Consejo de Ministros debe someter sus proyectos al Congreso en primer término.
Desarrollo legislativo y jurisprudencia constitucional
Como se ha dicho, el artículo 88 es, igual que el artículo 89 respecto de las proposiciones de ley, complementario del artículo 87 en el que se regula la iniciativa legislativa. Su desarrollo se puede estudiar en torno a la triple orientación de su contenido: la atribución de la iniciativa al Gobierno como órgano colegiado, el sometimiento de los proyectos de ley al Congreso de los Diputados de forma prioritaria, y los antecedentes que deben acompañar a dichos proyectos de ley.
En cuanto al primer aspecto, nuestra Constitución emplea los términos Gobierno y Consejo de Ministros con un sentido diferente, de modo que el primero se refiere al órgano colegiado que dirige el Poder Ejecutivo, por excelencia descrito en el artículo 97 y, en general, en el Título IV. El segundo, en cambio, se suele utilizar como expresivo de las sesiones o reuniones oficiales del Gobierno; por ejemplo, en los artículos 62 f) y g), 112 ó 115. La cuestión resulta clara comparando el artículo 87.1 que dispone que: "la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras", con el artículo 88 que comentamos y que establece que los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros.
Con ello, en primer lugar, se mantiene la terminología tradicional en nuestro Derecho público, que reserva la denominación de "proyectos de ley" para las iniciativas presentadas por el Gobierno y agrupa bajo el término "proposiciones de ley" a todas aquellas que no lo sean, ya provengan del Parlamento, de las Comunidades Autónomas o del ejercicio de la iniciativa popular. Esta dicotomía es, por otro lado, común a la mayoría de los sistemas que admiten la doble iniciativa: en el Reino Unido se habla, respectivamente, de "bills" y "private member's bills"; en Francia de "project de loi" y "proposition de loi"; en Italia de "disegni di legge" y "proposta di legge", etc.
Por otra parte, la previsión del artículo 88 pone de manifiesto la lógica ausencia del principio monárquico, que implica la atribución de la iniciativa al Ejecutivo sin ninguna intervención del Jefe del Estado. Y asimismo, su configuración como una facultad que corresponde al Gobierno como órgano constitucional "in toto", participando de su responsabilidad colegiada, es una característica propia de los regímenes parlamentarios como el alemán (artículo 76.1 de la Ley Fundamental de Bonn) o el italiano (artículo 71 de la Constitución italiana de 1947), que se opone a la tendencia de los regímenes mixtos como el francés, también calificado de "semi-presidencialista", que confía esta potestad exclusivamente al Primer Ministro en el artículo 39 de la Constitución.
El desarrollo legislativo de este aspecto se encuentra, fundamentalmente, en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuyo Título V abarca los artículos 22 a 28 bajo el epígrafe "De la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria¿. Dentro de él, su artículo 22.1 establece que: "El Gobierno ejercerá la iniciativa y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y reglas establecidos en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el presente Título¿. Por otro lado, el artículo 5.1.a) de la Ley del Gobierno señala que al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
"a) Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado".
En relación con la legitimidad del Ejecutivo para presentar proyectos de ley al Congreso es preciso recordar que existe una excepción que recoge el artículo 21 de la Ley del Gobierno, que impide que el Gobierno en funciones pueda aprobar proyectos de ley. De acuerdo con el apartado 5 del precepto citado, "El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades: a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. b) Presentar proyectos de Ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado".
Así, el artículo 26 de la Ley del Gobierno regula la elaboración de los anteproyectos de ley, cuya ¿redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma¿. Se debe sustanciar una consulta pública, a través del portal web del departamento competente en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas.
En esta elaboración habrán de tenerse en cuenta las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de julio de 2005, publicadas por Resolución de 28 de julio de 2005 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia. Dicho Acuerdo deroga el anterior de 18 de octubre de 1991, por el que se aprobaron las Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley. Asimismo, debe recordarse que por acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990, se aprobó el Cuestionario de Evaluación que deberá acompañar a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros. Además, el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno establece que el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará algunos aspectos de los Anteproyectos entre los que se encuentra ¿la calidad técnica y el rango dela propuesta normativa¿.
Así, el Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, crea este órgano dependiente de la Subsecretaría de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales y siendo el encargado de emitir el informe en el que se abalizarán todos los aspectos previstos en el artículos 26.9 de la Ley del Gobierno.
Por otro lado, el centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los apartados previstos en el apartado 2 del artículo 26. En este sentido, hay que citar el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria de Análisis de Impacto normativo, que deroga la anterior regulación prevista en el Real Decreto 1083/2009.
El Real Decreto 931/2017 regula de forma amplia la que denomina "Memoria del análisis de impacto normativo", un documento que pretende regular de forma completa toda la documentación que debe acompañar a las iniciativas legislativas, incluidos los proyectos de ley, que elabore el Gobierno. La única excepción es el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, que de acuerdo con la Disposición adicional segunda deberá ir acompañado de la documentación prevista en el artículo 37.2 de la Ley 47/, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Lo primero que debe recordarse es que nos encontramos con una norma que tiene una eficacia jurídica limitada: en el caso de que el Consejo de Ministros aprobara un proyecto que vulnerara lo dispuesto por este Real Decreto ello no implicaría la nulidad de la ley resultante. Tan sólo la inexistencia de documentos impuestos por normas integrantes del bloque de constitucionalidad provocaría la inconstitucionalidad de la ley. Tal y como se verá más adelante, esta conclusión se deriva de la doctrina que se desarrolla en las SSTC 35/1984 y 108/1986, entre otras.
Entrando en el contenido del Real Decreto 931/2017, su artículo 2.1 dispone que "La memoria del análisis de impacto normativo deberá contener los siguientes apartados: a) Oportunidad de la propuesta de norma; b) Contenido y análisis jurídico, que resumirá las principales novedades introducidas por la propuesta de norma, incluirá una referencia a su engarce con el derecho nacional y de la Unión Europea y contendrá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la misma; c) Análisis sobre la adecuación de la propuesta de norma al orden de distribución de competencias, precisando el título o títulos competenciales en el que se basa la norma; d) Impacto económico y presupuestario; e) La detección y medición de las cargas administrativas que conlleva la propuesta; f) Impacto por razón de género, en la infancia y adolescencia y en la familia. El impacto de género analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación del proyecto desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto recogidos en la Guía Metodológica. Asimismo, se realizará un análisis de los impactos en la infancia y adolescencia, y en la familia; g) Otros impactos; h) Análisis sobre coste-beneficio; i) Descripción de la tramitación y consultas y j) Evaluación ex post que incluirá la forma en la que se analizarán los resultados de la aplicación de las normas, al que se refiere el artículo 25.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre.
La memoria de impacto normativo puede ser sustituida por una memoria abreviada "cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos enunciados, o estos no son significativos", que debe incluir los apartados mencionados en el artículo 3 del Real Decreto 931/2017.
Cumplidos los trámites descritos, el titular o titulares de los Departamentos proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos. El artículo 26.4, sin embargo, prevé que cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la aprobación del anteproyecto de ley y su remisión, en su caso, al Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda.
En el caso de que no exista urgencia, el procedimiento continúa y señala expresamente la Ley del Gobierno que el centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o autonomía. En todo caso, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes. En algunos casos previstos en el artículo 26.5 es necesario también informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. A continuación la Ley prevé un trámite de audiencia e información públicas que tiene un plazo mínimo de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Asimismo, deberá recabarse el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.
Siguiendo lo previsto en el apartado 8 del artículo 26 una vez se han cumplidos todos los trámites descritos, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo.
Respecto a la segunda cuestión, el precepto ordena la remisión de los proyectos de ley al Congreso de los Diputados en primer lugar, necesariamente, alejándose de otros sistemas como el de Italia donde el Gobierno está habilitado para canalizar su iniciativa legislativa a través de una u otra Cámara. En definitiva, esto es un reflejo del bicameralismo impropio o descompensado por el que opta la Constitución a favor de la Cámara Baja, cuyo predominio respecto del Senado en materia legislativa queda claramente reflejado en el artículo 90.
No obstante, existe un supuesto en el que el procedimiento legislativo comienza en el Senado por una interpretación derivada del artículo 74.2. Según este precepto constitucional las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94.1 (autorización de Tratados Internacionales), 145.2 (autorización de acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas), y 158.2 (distribución de los recursos del Fondo de Compensación) se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado. En ambos casos, si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto que será votado por ambas Cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.
No parece que la Constitución estuviese pensando en este caso en actos de naturaleza legislativa. Así resulta claro en cuanto a las decisiones referentes a los convenios o acuerdos entre Comunidades Autónomas. En cuanto a la distribución de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial, se lleva a cabo, de hecho, por la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año; en concreto por la Sección 33, destinada a ello. Su discusión, por tanto, se enmarca en las reglas del debate presupuestario. Sin embargo, el tenor literal del artículo 74.2 ha llevado a entender que la tramitación del proyecto de ley que regulase la institución del Fondo de Compensación Interterritorial debía comenzar en la Cámara Alta que, según el artículo 69 es la Cámara de representación territorial. Así ha ocurrido con la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, del Fondo de Compensación Interterritorial; con la modificación de la anterior efectuada por la Ley 31/1994, de 24 de noviembre, a raíz de la reforma del Reglamento del Senado; y con la modificación llevada a cabo por la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial que, como su nombre indica, desdobla la institución añadiendo al Fondo de Compensación un Fondo Complementario para financiar los proyectos de inversión que cubre el anterior. La última reforma llevada a cabo ha sido mediante la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, que se inicia mediante una Proposición de Ley del Senado, que a su vez, es el resultado de desglosar la Disposición adicional novena del Proyecto de ley por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, cuya tramitación se inició en el Congreso.
Aparte de este concreto caso, la tramitación parlamentaria de los proyectos de ley comienza siempre en el Congreso de los Diputados cuyo Reglamento dedica, dentro del Capítulo Segundo del Título V, referido al procedimiento legislativo común, la Sección 1ª a los proyectos de ley. El artículo 109 determina la recepción de los mismos por la Mesa del Congreso que debe ordenar su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la Comisión correspondiente por razón de la materia. En los siguientes artículos se regula la tramitación de las enmiendas, el desarrollo del debate de totalidad, y la deliberación en Comisión y en Pleno. De acuerdo con el artículo 120: "Aprobado un proyecto de Ley por el Congreso, su Presidente lo remitirá, con los antecedentes del mismo y con los documentos producidos en la tramitación ante la Cámara, al Presidente del Senado."
En el Senado serán de aplicación las normas establecidas en el Título IV de su Reglamento, cuyo texto refundido fue aprobado el 3 de mayo de 1994, que, conforme a los principios establecidos en el artículo 90 de la Constitución, regula el procedimiento legislativo en la Cámara Alta. Por tanto, recibido un proyecto de ley, la Mesa declara la Comisión competente para conocerlo y dispone la apertura del plazo de presentación de enmiendas (artículo 104). El primer apartado de este artículo determina que los proyectos y proposiciones de ley se publicarán y distribuirán inmediatamente entre los Senadores. La documentación complementaria si la hubiere, podrá ser consultada en la Secretaría de la Cámara. Ésta dispone de un plazo de dos meses, a partir de la recepción del texto para aprobarlo expresamente o para, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo (artículo 106). En todo caso, como una aplicación del principio previsto en el artículo 89 de la Constitución, el artículo 105 del Reglamento del Senado establece que: "Los proyectos del Gobierno recibirán tramitación prioritaria sobre las proposiciones de ley".
Los artículos 121 a 123 del Reglamento del Congreso regulan el procedimiento a seguir en caso de que el Senado oponga su veto o introduzca enmiendas en el proyecto de ley. Y el artículo 128 del mismo Reglamento regula la contrapartida de la iniciativa estableciendo que: " El Gobierno podrá retirar un Proyecto de Ley en cualquier momento de su tramitación ante la Cámara, siempre que no hubiere recaído acuerdo final de ésta". Y de modo similar contempla esta facultad el Reglamento del Senado hablando de "todas las fases del procedimiento anteriores a su aprobación definitiva por la Cámara" (artículo 127).
El incremento de la actividad legislativa de los sucesivos Gobiernos ha sido paulatino pero incesante. Tomando datos tan sólo de las últimas cinco legislaturas, pueden señalarse las siguientes cifras: en la III Legislatura se presentaron 125 proyectos de ley de los que se aprobaron un total de 108; en la IV, de 137 proyectos de ley presentados se aprobaron 109; en la V se aprobaron 112 de los 130 presentados; en la VI el número ascendió a 192 presentados y 172 aprobados y promulgados finalmente como leyes; y en la VII Legislatura, de 175 proyectos de ley presentados se aprobaron un total de 173; en la VIII, se presentaron 152 proyectos de ley y resultaron aprobados 140. Dos se retiraron, uno se rechazó y nueve caducaron al final de la legislatura sin que hubiera concluido la tramitación; en la IX Legislatura, de 147 proyectos de ley presentados se aprobaron un total de 120, el resto caducaron todos menos uno, que fue subsumido en otra iniciativa; en la X de 163 proyectos de ley presentados se aprobaron un total de 160, dos caducaron y uno fue subsumido y en la XII (hasta diciembre de 2017), se han presentado 15 proyectos de ley, de los que, hasta el momento ¿diciembre de 2017- se han aprobado 5.
Por último, el aspecto más conflictivo es el relativo a la documentación que debe acompañar a los proyectos de ley. La discusión fundamental se ha centrado en cuál es el valor de la exposición de motivos y en qué debe entenderse por "necesario" cuando se habla de antecedentes necesarios para que las Cámaras se pronuncien sobre los textos remitidos por el Gobierno. A ello se suma el hecho de que en distintas disposiciones legislativas se contempla la obligación de remitir o acompañar informes a los proyectos de ley, según las distintas materias de que se traten. Se plantea, entonces, si tales documentos deben integrar los antecedentes que acompañen al proyecto en su presentación parlamentaria.
En suma, la obligación de acompañar a los proyectos de ley con esta información se justifica por el propósito de que las Cortes puedan tener los elementos de juicio suficientes para desempeñar su función legisladora. Y está en plena coherencia con las facultades de información que tienen reconocidas las Cámaras y sus Comisiones en el artículo 109 de la Constitución. La primera cuestión que se suscita es la de si la ausencia de la Exposición de Motivos puede producir una desinformación tal que invalide el procedimiento legislativo.
El Tribunal Constitucional en su Sentencia 108/1986, de 29 de julio, que desestimaba un recurso contra la presentación del Proyecto de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que carecía del preceptivo informe del Consejo General del Poder Judicial, estimó que: "la ausencia de un determinado precedente sólo tendrá trascendencia si se hubiere privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión, pero, en este caso, el efecto, que tuvo que ser conocido de inmediato, hubiese debido ser denunciado ante las mismas Cámaras y los recurrentes no alegan en ningún momento que esto ocurriese. No habiéndose producido esa denuncia, es forzoso concluir que las Cámaras no estimaron que el informe era un elemento de juicio necesario para su decisión, sin que este Tribunal pueda interferirse en la valoración de la relevancia que un elemento de juicio tuvo para los parlamentarios". Y más adelante aplica la misma doctrina por lo que se refiere a la falta de remisión al Congreso por el Gobierno de la exposición de motivos y de la memoria explicativa del proyecto de ley. No faltó la remisión de estos antecedentes sino que se hizo tardíamente, a juicio de los recurrentes. Pero, aunque hubieran faltado, dice el Alto Tribunal que: "El defecto indicado sólo tendría relevancia si hubiese menoscabado los derechos de Diputados o grupos parlamentarios del Congreso, y siendo los hechos, en caso de ser ciertos, plenamente conocidos por ellos sin que mediase protesta por su parte, hay que entender que los afectados no consideraron que existiese lesión de sus derechos, y que, si defecto hubo, fue convalidado por la misma Cámara, por lo que este Tribunal no puede entrar a examinar su existencia o relevancia". En otras palabras, el Tribunal entiende que sólo puede considerarse necesario aquello que la propia Cámara estima como tal.
En todo caso, la exposición de motivos se ha convertido en un elemento que, con mayor o menor acierto, acompaña a todos los proyectos de ley y, casi en todos los casos, termina siendo incorporado como preámbulo de la Ley, tal como prevé el artículo 114.2 del Reglamento del Congreso. Con independencia de que tal incorporación no esté siempre igual de justificada, el principal problema que se plantea es el de su valor normativo, sobre todo en caso de discordancia con el articulado. La cuestión fue resuelta tempranamente por el Tribunal Constitucional que, en la Sentencia 36/1981, de 12 de noviembre, por la que resolvía el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre reconocimiento de derechos de inviolabilidad e inmunidad de los miembros del Parlamento Vasco, niega valor normativo al preámbulo de las leyes diciendo que: "En la medida que el Preámbulo no tiene valor normativo consideramos que no es necesario, ni incluso resultaría correcto, hacer una declaración de inconstitucionalidad expresa que se recogiera en al parte dispositiva de esta sentencia". No obstante, "en cuanto que los preámbulos son un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las leyes", considera conveniente hacer la precisión de que el Preámbulo de la Ley impugnada no tiene "valor interpretativo alguno en la medida que el mismo se refiere a preceptos que sean declarados inconstitucionales y nulos en la sentencia o sean interpretados en la misma conforme a la Constitución y al Estatuto de Autonomía y de manera contraria a lo expresado en dicho preámbulo". El mantenimiento de esta doctrina se recoge de forma muy clara en la STC 173/1998, de 23 de julio, que resolvía el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra diversos preceptos de la Ley 3/1988, de 12 de febrero, del Parlamento Vasco, de Asociaciones, en la que afirma que: "Aunque quepa reprochar la introducción de elementos de imprecisión en la Ley, es lo cierto que, como ha reiterado este Tribunal, ni las rúbricas de los títulos de las leyes ni los preámbulos tienen valor normativo (por todas, STC 36/1981, fundamento jurídico 7º), por lo que lo establecido en ellos no puede prevalecer sobre el articulado de la Ley.
La STC 31/2010, en la que resuelve uno de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, profundiza en el estudio de la eficacia jurídica del preámbulo de las leyes. Tras citar la STC 36/1981 e insistir en la falta de valor normativo de los preámbulos, realiza una puntualización: "Ahora bien, carencia de valor normativo no equivale a carencia de valor jurídico, del mismo modo que la imposibilidad de erigirse en objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad no supone que los preámbulos sean inaccesibles a un pronunciamiento de nuestra jurisdicción en tanto que posible objeto accesorio de un proceso referido principalmente a una disposición normativa". Se observa así que el Alto Tribunal reconoce a los preámbulos una importancia bastante como para poder ser objeto de impugnación e interpretación ante la jurisdicción constitucional. En la STC 104/2015, de 28 de mayo, en el Fundamento Jurídico 3, el Tribunal vuelve a afirmar con claridad que ¿un preámabulo no tiene valor normativo¿. Y añade: ¿Esa carencia de valor normativo tiene como consecuencia que, como afirmamos en la STC 116/1999, de 17 de junio, FJ 2, los preámbulos ¿no pueden ser objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad (SSTC 36/1981, FJ 7; 150/1990, FJ 2; 212/1996, FJ 15; y 173/1998, FJ 4)¿; imposibilidad de erigirse en objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad que fue confirmada en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 7.¿
En cuanto a los otros antecedentes que puedan considerarse necesarios para que las Cámaras se pronuncien, se trata, fundamentalmente, de aquellos informes o estudios jurídicos, económicos o técnicos que, realizados en la fase de elaboración del proyecto de ley, puedan ilustrar a las Cámaras sobre el contenido y la forma de la iniciativa que van a tramitar. Entre estos pueden estar, evidentemente, aquellos informes o dictámenes que, de acuerdo con la Constitución y las leyes sean preceptivos. Sin embargo, no puede identificarse de modo automático la obligatoriedad de estos informes con la necesidad de que acompañen al proyecto de ley correspondiente.
Los informes del Consejo de Estado o los del Consejo General del Poder Judicial, por citar tan sólo un par de ejemplos de los que con mayor frecuencia acompañan a los proyectos de ley, serán obligatorios en los casos que establezcan los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, o el artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, respectivamente. Al respecto puede recordarse la Resolución de 21 de junio de 2005, de la Presidencia del Consejo de Estado, por la que se dispone la publicación de la relación actualizada de disposiciones que preceptúan la audiencia del Consejo de Estado. Pero la falta de esta consulta, cuando sea legalmente obligatoria, no constituye propiamente un vicio del procedimiento legislativo, puesto que se desenvuelve en una fase anterior a ésta. Por eso tan sólo podrá ser acreedora de un recurso contencioso sobre el procedimiento administrativo previo de elaboración del proyecto, o, a lo sumo, de una declaración de inconstitucionalidad por razones procedimentales, si el requisito del informe o consulta se establece por alguna norma de las que integran el bloque de constitucionalidad. Es el caso de la STC 35/1984, de 13 de marzo, que dio lugar a la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto-Ley 1/1983, de 9 de febrero, que derogaba la exacción sobre el precio de las gasolinas de automoción en las Islas Canarias, por no haberse consultado al Parlamento de esta Comunidad Autónoma como exige la Disposición Adicional Tercera de la Constitución y el artículo 46 del Estatuto Canario; y también de la STC 181/1988, de 13 de octubre que resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas. En el mismo se declara inconstitucional la disposición adicional tercera de dicha ley, por haberse vulnerado una especialidad procedimental que afecta al trámite previo de la iniciativa legislativa contenida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
El Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en los últimos años en diversas ocasiones en relación con el caso del Régimen Económico y Fiscal Canario. Así, en la Sentencia 164/2016, de 14 de octubre, el Tribunal señala que el régimen económico y fiscal canario está sujeto a la garantía procedimental de carácter formal contenida en la disposición adicional tercera de la Constitución. Dicha garantía procedimental resulta exigible siempre y en todos los casos en los que una norma estatal suponga una modificación de los elementos que integran el régimen económico-fiscal de Canarias. Basta para ello que se modifiquen algunos de los elementos que integran dicho régimen [STC 164/2013, FJ 4 b), con cita de las SSTC 35/1984, de 13 de marzo FJ 4 (sobre una norma que deroga la exacción sobre el precio de las gasolinas de automoción en las islas Canarias, Ceuta y Melilla); y 137/2003, de 3 de julio, FJ 9 (reducción del tipo de gravamen del impuesto sobre medios de transporte)]. Además, el Tribunal ha dejado claro que se trata de ¿una garantía meramente formal¿ porque ha reiterado que el informe exigido en la Constitución y la norma estatutaria, si bien es preceptivo, no es vinculante, de forma que no impide en ningún caso la modificación del régimen especial canario (STC 109/2004, de 30 de junio, FJ 7). Fundamental es la afirmación siguiente del Tribunal: ¿Ahora bien, en aquellos casos en que resultara preceptivo, su ausencia determina la inconstitucionalidad de la norma pertinente (SSTC 35/1984, de 13 de marzo, FJ 7; y 137/2003, FFJJ 9 y 10, con cita de otras). Esta misma consecuencia de inconstitucionalidad tiene la omisión de la ¿audiencia¿ a que se refiere el art. 46.4 EACan, que establece que ¿el Parlamento Canario deberá ser oído en los proyectos de legislación financiera y tributaria que afecten al régimen económico-fiscal de Canarias¿ [por todas, con cita de anteriores: SSTC 137/2003, de 3 de julio, FJ 9; y 164/2014, FJ 4 d)]. En fin, es claro que ¿toda afectación o modificación del régimen, desarrollado en las citadas Leyes 20/1991 y 19/1994, requieren para su aprobación bien de audiencia, bien que se solicite informe previo del Parlamento canario, informe y audiencia previa que no resultan vinculantes pero sí son preceptivos, de manera que la ausencia de su solicitud determina la inconstitucionalidad de la norma que modifique o afecte al régimen económico y fiscal canario¿ [STC 164/2013, FJ 4 e)].¿
En caso contrario, habrá que entender que resulta de aplicación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la mencionada sentencia STC 108/1986 de 29 de julio, de forma que la valoración de la relevancia que pueda tener la omisión de la incorporación al expediente del proyecto de ley de un informe o dictamen, sea este preceptivo o no, corresponde realizarla, en primer lugar, a las propias Cámaras. En otras palabras, que, según la jurisprudencia constitucional, sólo puede considerarse como antecedente necesario aquello que la propia Cámara estima como tal.
Queda pendiente la cuestión de a quién corresponde emitir este juicio de las Cámaras; es decir, si es posible romper la presunción de que un antecedente no es necesario con la simple petición de uno o varios grupos minoritarios que lo demanden, o será necesario el pronunciamiento mayoritario de alguno de sus órganos. A falta de un pronunciamiento complementario del Tribunal Constitucional debe afirmarse que, en cualquier caso, las minorías siempre tendrán derecho, al amparo del artículo 109 de la Constitución y del artículo 7 del Reglamento del Congreso, a solicitar al Gobierno la información y ayuda que precisen, incluyendo los datos, informes o documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas, lo cual se podrá aplicar, naturalmente, al procedimiento legislativo.
Sobre el contenido de este artículo se puede consultar, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Carlos Gutiérrez Vicén, Letrado de las Cortes Generales.
Actualizada por el autor. Octubre, 2005.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.