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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 87
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Concordancias: Artículos 66.2, 75.2, 81, 88, 89, 90, 91, 97, 134, 146, 151, 166.
Sinopsis |
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Precedentes y Derecho Comparado
Dentro del Capítulo segundo del Título III, dedicado a la elaboración de las leyes, el artículo 87 es el primero dedicado al procedimiento legislativo en sentido estricto. Se recoge en él la iniciativa legislativa de forma bastante novedosa en nuestra historia constitucional, que siempre ha contemplado esta cuestión con alguna fórmula de reparto entre el Gobierno y el Parlamento. Así, con excepción del Estatuto Real de 1834, que la atribuía en exclusiva al Rey concediendo a las Cortes únicamente "el derecho que siempre han ejercicio de elevar peticiones al Rey" (artículos 31 y 34), nuestras Constituciones han usado preferentemente la expresión de que "el Rey y cada uno de los Cuerpos Colegisladores tienen la iniciativa de las leyes", como decían el artículo 36 de la Constitución de 1837, el artículo 35 de la de 1845, el artículo 41 de la de 1876 y, de forma muy parecida, el artículo 54 de la de 1869. La iniciativa legislativa se atribuía individualmente a los diputados en la Constitución de 1812 (artículo 132) junto al Rey (artículo 171), y al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el artículo 60 de la Constitución de 1931.
La amplitud con que se concede la iniciativa legislativa tampoco es frecuente en el Derecho Comparado. Por ejemplo, dentro de la Unión Europea la solución más habitual se limita al Gobierno y al Parlamento, bien reconociendo esta facultad a las Cámaras, como ocurre con la Constitución belga (artículo 75), la griega (artículo 73), la de Luxemburgo (artículo 47) o la de los Países Bajos (artículo 82), o bien atribuyéndosela a los parlamentarios como sucede en la Ley Fundamental de Bonn (artículo 76.1), en la Constitución danesa (artículo 41.1) y la francesa de 1958 (artículo 39.1). Algunos textos recogen además la iniciativa legislativa popular, como la Ley Constitucional Federal austríaca que, en su artículo 41.2 exige que las propuestas se presenten por 100.000 personas con derecho de voto, o por una sexta parte de los titulares del derecho de voto de tres Estados; y otros, como la Constitución portuguesa en su artículo 170, atribuyen la iniciativa de las leyes, "en lo referente a las regiones autónomas", a las respectivas asambleas legislativas regionales. Tan sólo la Constitución italiana, de 27 de diciembre de 1947, se muestra más generosa al disponer en su artículo 71 que: "la iniciativa de las leyes corresponde al Gobierno, a cada miembro de las Cámaras y a los órganos y entidades a los cuales sea conferida por ley constitucional" (es decir, al Consejo Nacional de Economía y a las Regiones). "El pueblo ejercerá la iniciativa de las leyes mediante la propuesta por cincuenta mil electores como mínimo de un proyecto redactado en forma articulada".
Elaboración del precepto
Antes de llegar a esta solución el precepto sufrió diversos cambios en el debate constituyente. Su redacción originaria, como artículo 80 del Anteproyecto de Constitución, atribuía la iniciativa legislativa al Gobierno y a "los diputados, bien directamente, o bien a los Grupos Parlamentarios". Al Senado y a las Asambleas autonómicas tan sólo se les concedía el derecho de solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley o de remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante esta Cámara un máximo de tres senadores encargados de su defensa. También se incluía la iniciativa legislativa popular que debía someterse al Congreso en forma de proposiciones de ley articuladas y motivadas, con las firmas acreditadas de quinientos mil electores, remitiéndose a la ley la regulación de este derecho que quedaba excluído en materia tributaria, de carácter internacional y en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
En el Informe de la Ponencia del Congreso ya se introdujo una modificación sustancial en cuanto a la iniciativa parlamentaria, de modo que su ejercicio por los Diputados se haría en la forma y con los requisitos que estableciera el Reglamento del Congreso. Pero el principal cambio se acordó en la Comisión Constitucional del Senado donde, a propuesta de la Unión de Centro Democrático y por unanimidad, se equiparó la iniciativa legislativa de ambas Cámaras, atribuyéndose a las mismas en cuanto tales, "de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras". En consecuencia, el apartado 2 pasó a referirse a las Comunidades Autónomas reconociéndoles, por medio de sus órganos legislativos, el derecho de solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o de remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
En cuanto a la iniciativa legislativa popular, la exigencia de una ley orgánica para la regulación de sus formas de ejercicio y requisitos se incorporó en el Dictamen de la Comisión Mixta, quedando el apartado 3 con su redacción definitiva.
La referencia al desarrollo legislativo del artículo 87 debe necesariamente distinguir entre los distintos sujetos a los que se reconoce la iniciativa legislativa.
Iniciativa legislativa del Gobierno
En primer lugar, la Constitución reconoce el papel de primus movens del Gobierno en un sistema parlamentario y, como corresponde a una Monarquía parlamentaria, le atribuye la iniciativa legislativa sin intervención alguna del Jefe del Estado, encomendándosela al Consejo de Ministros como órgano colegiado en el artículo 88. Esta posición singular se aprecia en otros aspectos como el reconocimiento del monopolio de la iniciativa en ciertos campos como el presupuestario (artículo 134.1), la atribución de la facultad para dictar Decretos-leyes (artículo 86), o la concesión de la prioridad en la tramitación de los proyectos de ley sobre la de las proposiciones de ley (artículo 89.1). Buena parte del desarrollo legislativo de estas previsiones se encuentra en los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, aunque también deben tenerse en cuenta normas como la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Sin embargo, para un análisis más completo de esta cuestión es preciso remitirse a la sinopsis del artículo 88 de la Constitución, donde puede consultarse todo lo relativo a la aprobación de los proyectos de ley.
Iniciativa legislativa parlamentaria
En cuanto a la iniciativa parlamentaria, siguiendo el mandato constitucional, son los Reglamentos de las Cámaras los que regulan su ejercicio. El Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, dedica la Sección 1ª del Capítulo Primero del Título V, relativo al procedimiento legislativo, a la iniciativa legislativa, citando en su artículo 108 a los sujetos mencionados en el artículo 87 de la Constitución. La Sección 2ª del Capítulo Segundo, referente al procedimiento legislativo común, se dedica a las proposiciones de ley. Dentro de ella, el artículo 126 establece que las proposiciones de ley del Congreso podrán ser adoptadas a iniciativa de un Diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara, o por un Grupo Parlamentario con la sola firma de su portavoz.
Por su parte, el Reglamento del Senado, cuyo texto refundido fue aprobado por la Mesa de la Cámara el 3 de mayo de 1994, establece unos requisitos algo más rigurosos al exigir en su artículo 108 que las proposiciones de ley sean suscritas por un Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores. Deberán ser formuladas en texto articulado acompañado de una exposición justificativa y, en su caso, de una Memoria en la que se evalúe su coste económico. Además, la reforma del Reglamento de 1994, dirigida a potenciar las funciones del Senado como Cámara de representación territorial, vino a permitir que la Comisión General de las Comunidades Autónomas, entre sus muchas funciones pudiese también "ejercer la iniciativa legislativa", mediante proposiciones de ley, en cuya tramitación se atendrá a lo previsto en el artículo 108 de este Reglamento (artículo 56 s). Sin embargo, esta posibilidad, muy novedosa en nuestro Derecho parlamentario, ha quedado inédita hasta el momento.
De esta forma los vigentes Reglamentos siguen la pauta marcada ya por los Reglamentos provisionales de 1977 (artículo 92 del Reglamento Provisional del Congreso) que, de acuerdo con los rasgos propios del actual Estado de partidos, abandonan la práctica decimonónica de atribuir la iniciativa a los parlamentarios individuales y la hacen girar sobre los Grupos parlamentarios. No obstante, en ambos textos se prevé también el trámite de la toma en consideración, lo que ha sido interpretado de distinta forma en la doctrina constitucionalista. Algunos autores han entendido que la Constitución atribuye la iniciativa, al margen de los requisitos concretos que determinen los Reglamentos, a las Cámaras como órganos. Por eso es necesario que éstas hagan suyas las iniciativas de uno o varios de sus miembros mediante un pronunciamiento expreso del Pleno. Para ellos la iniciativa coincide con la admisión a trámite de las proposiciones de ley a través de su toma en consideración. Por eso dice el artículo 89.2 de la Constitución que: "las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición". Otros autores, en cambio, entienden que lo que hace el artículo 87.1 es reconocer en abstracto la iniciativa legislativa parlamentaria, sin prejuzgar la forma en que deba concretarse, la cual se deja a los Reglamentos, reconociendo la prioridad de los proyectos de ley. Ya que, afirman además, si la iniciativa coincidiese con la toma en consideración, habría que entender que no hay iniciativa en los casos de los apartados 2 y 3 del artículo 87; es decir, en la iniciativa autonómica y la iniciativa legislativa popular que también sufren este trámite.
En cualquier caso, dejando de lado esta cuestión de interés más bien doctrinal, hay que señalar que, antes de la toma en consideración, los Reglamentos obligan a que las proposiciones de ley sean remitidas al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a aquélla, así como su conformidad o no a la tramitación si la iniciativa supone aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios (artículos 126.2 del Reglamento del Congreso y 151.1 del Reglamento del Senado). Extremo éste que resulta del artículo 134.6 de la Constitución que, en el marco del procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado dispone que: "Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación".
Si el Gobierno no manifiesta reparos presupuestarios en un plazo de 10 días, en el caso del Senado, y de 30 en el del Congreso, se estima que otorga su conformidad y que la proposición de ley puede someterse a la toma en consideración que en el Congreso implica un debate ajustado a las reglas de los debates de totalidad que sufren los proyectos de ley (artículo 126. 4 del Reglamento), mientras que en el Senado cabe que se presenten distintas proposiciones de ley sobre la misma materia dentro de los quince días siguientes a la presentación de la original, votándose después de su debate, cada una de ellas en su totalidad o bien mediante la agrupación de artículos, en cuyo caso puede resultar tomada en consideración una proposición de ley formada por agrupaciones sucesivas de artículos procedentes de distintas de las presentadas conforme al procedimiento previsto en el artículo 108 del Reglamento de la Cámara Alta. Las proposiciones de ley tomadas en consideración en el Congreso siguen los trámites del procedimiento legislativo ordinario previsto para los proyectos de ley, salvo lo relativo a las enmiendas de totalidad que no podrán presentarse. Las que tome en consideración el Senado se remiten al Congreso de los Diputados para su tramitación como tales proposiciones de ley, excluyendo la toma en consideración que ya se ha producido en la otra Cámara (artículos 108.5 del Reglamento del Senado y 125 del Reglamento del Congreso).
El Tribunal Constitucional se ha manifestado expresamente sobre el trámite de la toma en consideración y su control jurisdiccional en el Auto 659/1987, de 27 de mayo. Tras recordar que el recurso de amparo procedente frente a la decisión de rechazar una proposición de ley de iniciativa popular es una excepción, prevista para proteger precisamente el derecho de iniciativa legislativa popular, que no existe para el caso de las proposiciones de ley de Diputados o de Grupos parlamentarios afirma que: "En este caso de propuestas de Diputados o Grupos Parlamentarios el rechazo o aceptación de la propuesta, convirtiéndolas en iniciativa de la Cámara, constituye un paso dentro del procedimiento legislativo, integrándose en el mismo. En este acto, cuyo contenido negativo determina la imposibilidad de continuar el procedimiento legislativo, se exterioriza una voluntad del órgano legislativo, la cual puede consistir también en el rechazo de una proposición de ley. No cabe entender que cualquier denegación dentro de un largo "iter procedimental" para la elaboración de una ley, ya sea éste de rechazo de una proposición de ley, ya sea la negativa a la petición de retirar un proyecto de ley o de aceptar una enmienda, etc., pueda considerarse que podrían lesionar derechos fundamentales residenciables en amparo de aquellos a los que en su caso pudiera aplicarse la norma legislativa que eventualmente pudiera ser aprobada, lo contrario supondría desconocer los mecanismos propios del sistema parlamentario y del juego correspondiente de mayorías y minorías. Por eso en lo que se refiere al proceso de elaboración de las leyes, se trate de la fase de que se trate, la intervención del Tribunal Constitucional no es posible, en tanto que se respeten los derechos de participación política de los diputados y grupos parlamentarios". Y dice más adelante que: "se trata, a estos efectos, de decisiones de carácter interno, no justiciables, sin que puedan considerarse como "contraparte" frente al Parlamento, como "terceros vinculados con relaciones contractuales o funcionariales" (Auto de 21 de marzo de 1984) los que pueden resultar afectados por la eventual norma legal que no resulte aprobada por la mayoría del Parlamento".
El Alto Tribunal también se ha manifestado sobre el alcance de las facultades de calificación de las Mesas de las Cámaras en esta materia y sobre la doble naturaleza de las proposiciones de ley de origen parlamentario como participación en la potestad legislativa y como instrumento al servicio de la función representativa (STC 124/1995, de 18 de julio), pronunciamientos que se recogen en la sinopsis del artículo 89. Así, es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que las ¿Mesas cumplen la función jurídico técnica de ordenar y racionalizar el funcionamiento de la Cámara para su mayor eficiencia, precisamente como foro de debate y participación en la cosa pública¿. Por ello, señala el Tribunal Constitucional en el Auto 85/2006 a la Mesa de la Cámara le compete ¿verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de las iniciativas, esto es, examinar si las iniciativas cumplen los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria¿. Respecto la calificación de iniciativas son muchas las Sentencias (entre otras, SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FFJJ 2 y 3; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3; 203/2001, de 15 de octubre, FFJJ 2 y 3; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2; 208/2003, de 1 de diciembre, FJ 4; 39/2003 y 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2 a)] que han señalado que ¿si la legalidad aplicable no impone límite material alguno a la iniciativa, la verificación de su admisibilidad ha de ser siempre formal, cuidando únicamente la Mesa de que la iniciativa en cuestión cumpla con los requisitos de forma que le exige esa legalidad¿. Por ello el Tribunal Constitucional señala que de acuerdo con su doctrina excede ¿del ámbito de la facultad de las Mesas de las Asambleas Legislativas de calificar y admitir a trámite las iniciativas parlamentarias el control, siquiera liminar, de su constitucionalidad. Lo que no excluye, sin embargo, que el control de las Mesas de las Cámaras, además de verificar el cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente establecidos en cada caso, pueda extenderse a ¿una verificación liminar de la conformidad a Derecho de la pretensión deducida, junto a un juicio de calificación sobre la idoneidad o procedencia del procedimiento parlamentario elegido¿ (SSTC 89/2005 y 90/2005, de 18 de abril, FJ 3, por todas). Sin embargo, ha señalado el Tribunal que esta verificación liminar se limita a los casos en los que la calificación se define en atención a criterios de orden material, por ejemplo, en el caso de preguntas, interpelaciones y mociones que como instrumentos parlamentarios de control se diferencian entre sí en razón de su contenido; y a aquellos supuestos en los que la iniciativa parlamentaria se encuentra materialmente limitada por estarle constitucional o legalmente vedadas determinadas materias, como acontece con la iniciativa legislativa popular y la iniciativa legislativa municipal (SSTC 95/1994, de21 de marzo, FJ 4; 124/1995, de 18 de julio, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 5, por todas).
Otra cuestión de creciente interés en la jurisprudencia constitucional es la de la capacidad del Gobierno de oponerse a la tramitación de iniciativas que impliquen aumento de gastos o disminución de ingresos presupuestarios. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse en los últimos años en relación con este asunto en varias ocasiones. Se trata de un debate de gran relevancia, puesto que permitir que el Gobierno pueda decidir libremente qué proposiciones afectan al Presupuesto en curso podría provocar una fuerte restricción de la capacidad de las Cámaras de adoptar proposiciones de ley. La STC 223/2006, de 6 de julio, tiende a interpretar de forma amplia la potestad del Gobierno de identificar las iniciativas que pueden quedar sujetas al criterio del Ejecutivo. De acuerdo con esta Resolución, "La ejecución de un presupuesto en curso supone la verificación de dos confianzas: de un lado la obtenida por el Gobierno con la investidura de su Presidente; de otro la concedida específicamente por la Cámara a su programa anual de política económica. Así como la primera sólo se pierde en los casos expresamente establecidos (con el éxito de una moción de censura o el fracaso de una cuestión de confianza), la segunda se conserva a lo largo del período de vigencia natural (o prorrogada) del presupuesto, de suerte que el Gobierno puede pretender legítimamente que las previsiones económicas en él contenidas se observen rigurosamente en el curso de su ejecución". Por este motivo, el Ejecutivo queda facultado "con toda libertad" para oponerse a las iniciativas que pretendan modificar los Presupuestos, "sin que puedan los órganos parlamentarios emitir un juicio sobre el carácter manifiestamente infundado o no de tal oposición".
La STC 242/2006, de 24 de julio, por el contrario, sí reconoce a los órganos de la Cámara un mayor ámbito de apreciación a la hora de determinar qué iniciativas afectan a los Presupuestos en curso. La Sentencia recuerda que la inadmisión de cualquier iniciativa con carácter general debe de encontrarse formal y materialmente motivada, razón por la cual la Mesa del Parlamento puede declarar que el criterio del Gobierno oponiéndose a una proposición de ley se encuentra manifiestamente infundado. De lo anterior se desprende que el Gobierno tiene margen de discrecionalidad para oponerse a la tramitación de iniciativas legislativas por implicar un aumento de gastos o disminución de ingresos en el ejercicio presupuestario vigente. No obstante, en el caso de que el Gobierno mostrase un criterio "manifiestamente infundado", la Mesa de la Cámara podría desestimarlo, de forma que la proposición de ley seguiría con su tramitación.
Respecto a esta cuestión, es interesante señalar que en la XII Legislatura, la Mesa de la Cámara acordó, en relación con dos disconformidades presentadas por el Gobierno respecto a la toma en consideración de dos proposiciones de ley de grupos parlamentarios (en concreto, la Proposición de Ley Orgánica sobre la suspensión del calendario de la implantación de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa y la Proposición de Ley de modificación del artículo 42.1 del Estatuto de los Trabajadores para garantizar la igualdad en las condiciones laborales de los trabajadores subcontratados), admitir a trámite de toma en consideración las citadas Proposiciones, por considerar que el criterio del Gobierno no estaba suficientemente justificado respecto al aumento de créditos o disminución de ingresos. Ambas proposiciones de ley fueron tomadas en consideración por el Pleno de la Cámara. Como consecuencia de esta situación, el Gobierno presentó sendos conflictos entre órganos constitucionales ante el Tribunal Constitucional, en relación con los Acuerdos de la Mesa del Congreso por los que, rechazando las disconformidades expresadas por el Gobierno, se tomaba en consideración para su tramitación por el Pleno las dos proposiciones señaladas.
Iniciativa legislativa autonómica
El apartado segundo del artículo 87 abre una doble posibilidad a las Asambleas de las Comunidades Autónomas: en el primer caso no estamos propiamente ante un supuesto de iniciativa legislativa, sino ante una manifestación concreta del derecho de petición. Si el Gobierno acepta la propuesta de la Asamblea, ésta no tiene más participación en la tramitación del proyecto, que sigue los pasos de cualquier iniciativa gubernamental. En el segundo supuesto, en cambio, sí nos encontramos ante una verdadera iniciativa legislativa cuyos perfiles fueron objeto de importantes debates doctrinales especialmente referidos a la existencia o no de límites materiales a esta facultad de los Parlamentos autonómicos. La cuestión parece hoy resuelta en un sentido negativo como lo muestra un examen de las proposiciones de ley presentadas que han tratado temas muy diversos, con frecuencia más amplios y generales que los relacionados estrictamente con los intereses autonómicos.
El desarrollo legislativo de esta potestad se encuentra, por un lado, en los respectivos Estatutos de Autonomía, y por otro, en el Reglamento del Congreso de los Diputados. En cuanto a los primeros, tan sólo en el caso de Navarra falta una previsión específica que puede entenderse suplida por la mención que el artículo 11 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra hace al hecho de que el Parlamento "desempeña las demás funciones que le atribuye el ordenamiento jurídico". En la mayor parte del resto de los Estatutos la fórmula repite, con más o menos variantes, la atribución constitucional al órgano legislativo correspondiente. Así ocurre con el artículo 28 b) del Estatuto vasco; el artículo 61.b) del catalán; el artículo 10.1.f) del gallego; el artículo 106.9 del andaluz; el artículo 9.2 del Estatuto de Cantabria; el artículo 23.3 del murciano; el artículo 22 f) y g) del valenciano; el artículo 13 e) del canario; el artículo 41.d) del aragonés; el artículo 50.2 y 3 del balear; el artículo 24.6 del castellanoleonés y el artículo 16.3.h del madrileño. En el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, además del reconocimiento de la iniciativa legislativa en general se atribuye a la Junta General la posibilidad de ejercer la iniciativa legislativa para la aprobación por el Estado de las leyes previstas en el artículo 150.1 y 2 de la Constitución; es decir, las leyes-marco y las leyes de transferencia o delegación en el artículo 14.1. Y algo parecido ocurre en el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, respectivamente en sus artículos 9.2 h) y 36.1, que tan sólo se refiere a las leyes de transferencia o delegación del artículo 150.2 de la Constitución. Finalmente, el artículo 19.1 i) del Estatuto de la Rioja lo menciona junto a la iniciativa legislativa la de reforma de la Constitución prevista en su artículo 166.
Aunque la Constitución sólo se refiere a las Asambleas de las Comunidades Autónomas, los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, aprobados por las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, han atribuido a la correspondiente Asamblea y en su respectivo artículo 13, la facultad de solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o de remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. Como una concreción de la primera, el artículo 26 prevé, en ambos casos, que la respectiva Asamblea pueda proponer al Gobierno la adopción de las medidas necesarias para modificar las leyes y disposiciones generales aplicables, al objeto de adaptarlas a las peculiaridades de la ciudad, lo que, obviamente, no constituye una iniciativa legislativa en sentido estricto.
Por su parte, el artículo 126 del Reglamento del Congreso dispone que las proposiciones de ley de las Comunidades Autónomas serán examinadas por la Mesa del Congreso, a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los cumplen, su tramitación se ajustará a la prevista para las proposiciones de ley del Congreso, con la única especialidad de que su defensa en el trámite de toma en consideración corresponderá a la Delegación de la correspondiente Asamblea legislativa.
En todo caso, es preciso reconocer que se trata de una posibilidad de la que se ha hecho un uso muy diverso a lo largo de las doce Legislaturas transcurridas en los años de vigencia de la Constitución. En la V Legislatura se presentaron 18; 21 en la VI; en la VII se duplicaron, llegándose a las 42 proposiciones de ley admitidas a trámite, en la VIII descendieron ligeramente hasta las 34, en la IX descendieron hasta las 28, en la X aumentaron hasta las 37 y en la XII, hasta diciembre de 2017, se han presentado 15 iniciativas legislativas autonómicas. Otra cuestión distinta es cuál haya sido la suerte de las mismas. Siguiendo con el ejemplo citado, mientras en la V Legislatura se aprobaron tres proposiciones de ley presentadas por Comunidades Autónomas y cinco en la VI, en la VII Legislatura tan sólo se aprobó una, en la VIII, ninguna, en la IX, de nuevo, se aprobó una y en la X, ninguna.
En relación con esta clase de proposiciones de ley, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en defensa de las facultades calificatorias de la Mesa del Parlamento autonómico del que procede respecto de las enmiendas que se presenten a la iniciativa original. En la STC 23/1990, de 15 de febrero, avaló el rechazo de una enmienda que ampliaba la reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana propuesta, por entender que desvirtuaba lo que era una auténtica enmienda y se convertía en "un escrito que contiene otro proyecto de modificación del Estatuto de mucha mayor envergadura en cuanto se pretende modificar otros preceptos estatutarios que no son objeto del proyecto de ley y, al tiempo, intentar con ello una iniciativa de reforma del Estatuto sin los requisitos de legitimación precisos para ello".
Cabría añadir que estas proposiciones de Ley, frente a lo que sucede con las procedentes de las Cortes Generales, no caducan con el fin de la Legislatura, si han sido admitidas a trámite y todavía no se han tomado en consideración. Conforme a los usos parlamentarios que han ido consolidando los criterios de caducidad, la iniciativa se traslada a la nueva Cámara, que ha de decidir si la toma o no en consideración.
Iniciativa legislativa popular
Por último, debemos referirnos al apartado 3 que regula la iniciativa legislativa popular. El Tribunal Constitucional ha dicho respecto a la iniciativa legislativa popular que es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en la función legislativa, y que tiene también el sentido de buscar ¿forzar el debate político y obligar a que los distintos Grupos de la Cámara y esta misma tengan que tomar expresa posición sobre un asunto o tema determinado¿ (STC 40/2003, de 27 de febrero, FJ 7). Por lo que, señaló el Tribunal en la STC 124/1995, con ¿independencia, por tanto, de que la propuesta prospere ante el Pleno, la función principal de este cauce de participación se habrá conseguido haciendo posible que los ciudadanos puedan conocer lo que sus representantes piensan sobre una determinada materia, así como sobre la oportunidad o no de su regulación legal, y extraer sus propias conclusiones acerca de cómo aquéllos asumen o se separan de lo manifestado en sus respectivos programas electorales¿.
En fin, el desarrollo legislativo del apartado 3 está representado, fundamentalmente, por la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, modificada recientemente por la Ley Orgánica 4/2006, de 26 de mayo. Esta norma establece una serie de requisitos para ejercer la iniciativa popular que agravan los previstos en la Constitución. En primer lugar, su artículo segundo excluye, aparte de las materias propias de Ley Orgánica, las de naturaleza tributaria, las de carácter internacional y las referentes a la prerrogativa de gracia, las mencionadas en los artículos 131 y 134.1 de la Constitución; es decir, la planificación de la actividad económica general y los Presupuestos Generales del Estado. Además, se exige que el escrito de presentación incluya, junto al texto articulado de la proposición de ley que debe ir precedido de una Exposición de Motivos, un documento en el que se detallen las razones que aconsejan, a juicio de los firmantes, la tramitación y aprobación de la proposición de ley y la relación de los miembros que componen la Comisión Promotora de la iniciativa, con expresión de los datos personales de todos ellos. La comprobación del cumplimiento de tales requisitos y del respeto a los límites materiales corresponde a la Mesa del Congreso de los Diputados que, en un trámite de admisión de la iniciativa que prevé el artículo quinto, puede rechazarla por no reunirlos.
También son causas de inadmisión otras como que el texto de la proposición verse sobre materias manifiestamente distintas y carentes de homogeneidad entre sí; la previa existencia en el Congreso o el Senado de un proyecto o proposición de ley que verse sobre el mismo objeto de la iniciativa popular y que esté en el trámite de enmiendas u otro más avanzado; el hecho de que sea reproducción de otra iniciativa popular de contenido igual o sustancialmente equivalente presentada durante la Legislatura en curso. La previa existencia de una proposición no de ley aprobada por una Cámara que verse sobre la materia objeto de la iniciativa popular, si no está en alguna de las fases procedimentales mencionadas ha dejado de ser un motivo de inadmisión al suprimir la Ley Orgánica 4/2006 el apartado f) del artículo 5.2.
El artículo sexto de la Ley Orgánica prevé un recurso de amparo contra la decisión de la Mesa de no admitir la proposición que, de acuerdo con el Auto del Tribunal Constitucional 140/1992, de 25 de mayo, es un acto reglado, "se trata de un control estrictamente normativo y no de oportunidad y es ésta una decisión revisable plenamente en vía de amparo constitucional, pues afecta a la misma posibilidad de ejercicio del derecho". No ocurre lo mismo con el trámite de toma en consideración de la proposición por el Pleno del Congreso de los Diputados que puede decidir no entrar a deliberar sobre el texto presentado por razones de oportunidad política, lo que, evidentemente, no puede ser revisado en amparo.
La Ley Orgánica regula con detalle el procedimiento de recogida de firmas y su autentificación, su remisión a las Juntas Electorales Provinciales y su presentación, comprobación y recuento ante la Junta Electoral Central (artículos 7 a 12). Para la recogida se cuenta con un plazo inicial de nueve meses, prorrogable por otros tres cuando concurra causa mayor apreciada por la Mesa del Congreso. Éste, según el Tribunal Constitucional, es un acto intermedio entre los dos anteriores, puesto que, como regla general, incumbe a la Mesa determinar qué debe entenderse por "causa mayor". "No obstante, si dicha apreciación fuera arbitraria o fruto de error manifiesto o carente de toda ponderación de los hechos, y así se demostrase por el solicitante de amparo en su demanda, cabría excepcionalmente entrar a revisar dicho juicio".
Los trámites previos incluyen la recogida de firmas, desde la Ley Orgánica 4/2006 también como firma electrónica conforme a lo que establece la legislación correspondiente, su autenticación y remisión a las Juntas Electorales Provinciales y su presentación, comprobación y recuento.
Concluidos estos trámites previos, la Mesa ordenará la publicación de la proposición de ley que quedará en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración. Éste se iniciará con la lectura del documento relativo a las razones que aconsejan, a juicio de los firmantes de la iniciativa, la tramitación y aprobación por las Cámaras de la proposición de ley. Según los citados artículos 126 y 127 del Reglamento del Congreso, la tramitación posterior se ajustará, en cuanto a la toma en consideración, a lo establecido para las proposiciones de ley de origen parlamentario y, si son tomadas en consideración, serán enviadas a la Comisión competente, abriéndose un plazo de presentación de enmiendas, excluidas las de totalidad, siguiéndose el procedimiento previsto para los proyectos de ley con una salvedad recogida en el artículo 14 de la Ley Orgánica 3/1984: las iniciativas que estuvieran en tramitación en una de las Cámaras no caducarán al disolverse ésta. Sin embargo, sí podrán retrotraerse al comenzar la nueva Legislatura al trámite que decida la Mesa de la Cámara correspondiente, sin que en ningún caso se pueda exigir la presentación de nueva certificación acreditativa de haberse reunido el mínimo de firmas exigidas.
Los requisitos para el ejercicio de la iniciativa legislativa popular pueden considerarse ciertamente rigurosos en el Derecho Comparado. Por ejemplo, la Constitución italiana tan sólo exige una décima parte de las firmas requeridas en nuestro caso, es decir, cincuenta mil, y la austríaca cien mil. A pesar de ello, el número de proposiciones de ley con este origen ha ido aumentando con el tiempo: dos en la II y III Legislaturas; seis en la IV; seis en la V; nueve en la VI, ocho en la VII; 13 en la VIII; 23 en la IX; 36 en la X y 15 en la XII (hasta diciembre de2017) . Naturalmente, el objeto de las mismas ha variado mucho. En algunos casos, como el de la proposición de Ley por la que se pretendía regular el estatuto jurídico del cuerpo humano, ha llevado a su inadmisión por entender que afectaba a materias propias de Ley Orgánica (inadmisión aceptada por el Tribunal Constitucional que rechazó el recurso mediante Auto 304/1996, de 28 de octubre). En otros, el interés por la materia ha llevado a la repetición de la iniciativa en diversas ocasiones, como en el supuesto del establecimiento de pensiones de jubilación para administradores familiares. En general, los temas laborales y de medidas económicas de fomento empresarial han interesado de modo especial. Por ejemplo, se han presentado proposiciones de Ley sobre la jornada de los médicos titulares y la jornada laboral en general; la abolición del trabajo precario; el régimen de fomento del cese anticipado de la actividad agraria; la promoción y regulación del ejercicio, disfrute y comercialización del arte; la subcontratación en el sector de la construcción; etc. Y también han abundado las proposiciones relativas a la protección de determinados sectores sociales, como la de protección de las personas mayores o la dirigida a la regulación del acceso de colectivos y asociaciones de discapacidados a autorizaciones de celebración, a nivel nacional, de rifas, tómbolas y sorteos con premios en valores, metálico y signo que lo represente.
La actuación de las Cámaras en relación con las iniciativas populares ha sido tratada con detenimiento por el ATC 140/1992, de 25 de mayo. En el mismo se distinguen tres tipos de decisiones:
- Un acto reglado que culmina con el trámite de admisión de la iniciativa, después de examinar por la Mesa si se reúnen los requisitos que exigen la Constitución y la LO 3/1984.
- Un acto libre de las Cortes Generales, cual es el trámite de toma en consideración de la proposición de ley por el Pleno del Congreso de los Diputados (art. 127, en relación con el 126.5, del Reglamento del Congreso de los Diputados). Esta decisión no es revisable por el Tribunal Constitucional, al basarse en criterios de oportunidad.
- Un acto intermedio entre los anteriores, que puede ocasionalmente producirse, como es la concesión o no de la prórroga del plazo para la recogida de firmas, según que la Mesa aprecie o no la existencia de causas de fuerza mayor que lo justifiquen.
No obstante, es preciso señalar que tan sólo tres de estas iniciativas han conseguido convertirse en Ley. La primera, en la VI Legislatura, la Proposición de Ley sobre reclamación de deudas comunitarias que, impulsada por los colegios de administradores de fincas urbanas, y que fue subsumida con dos proposiciones de origen parlamentario y culminó en la aprobación de la Ley 8/1999, de 6 de abril, de reforma de la Ley sobre Propiedad Horizontal. En la X Legislatura, la Proposición de Ley para la regulación de la tauromaquia como patrimonio cultural, culminó en la Ley 18/2013, de 12 de noviembre, para la regulación de la tauromaquia como patrimonio cultural. Asimismo, en la X Legislatura, la Proposición de Ley de regulación de la dación en pago, de paralización de los desahucios y de alquiler social, subsumida en la Proposición de Ley de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, culminaron en la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social.
Por último, debe mencionarse la existencia de previsiones similares a la contenida en el artículo 87.3 de la Constitución en algunos Estatutos de Autonomía que, en el ámbito correspondiente a las competencias de la Comunidad Autónoma, permite el ejercicio de la iniciativa legislativa popular. Esto ha dado lugar a distintos pronunciamientos del Tribunal Constitucional como el Auto 428/1989, de 21 de julio, sobre la iniciativa prevista en el artículo 12.1 del Estatuto de Autonomía castellano-manchego, o la Sentencia 76/1994, de 14 de marzo, sobre el ejercicio de la iniciativa que consagra el artículo 27.4 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Algunos de estos Estatutos contienen, además, la previsión de que se pueda regular por Ley autonómica la iniciativa legislativa de las Corporaciones Locales.
Y, en esta línea, debe tenerse en cuenta que la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, introduce un nuevo artículo 70 bis en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, cuyo apartado 2 establece una suerte de iniciativa popular al determinar que los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales, pueden presentar propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal. Dichas iniciativas deberán ir suscritas al menos por el 20 por ciento de los vecinos en municipios de hasta 5.000 habitantes, el 15 por ciento en municipios de entre 5.001 a 20.000 habitantes, y el 10 por ciento en caso de que el municipio tenga más de 20.001 habitantes.
Tales iniciativas serán sometidas a debate y votación en el Pleno de la Corporación, sin perjuicio de que sean resueltos por el órgano competente por razón de la materia. En todo caso, se requerirá el informe de legalidad del secretario del ayuntamiento y del interventor si la iniciativa afectase a derechos y obligaciones de contenido económico del ayuntamiento. Todo ello sin perjuicio de la legislación autonómica en la materia.
Además, estas iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local, que será tramitada por el procedimiento y con los requisitos del artículo 71 de la propia Ley de Bases de Régimen Local.
Sobre el contenido de este artículo se pueden consultar, además las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Carlos Gutiérrez Vicén. Letrado de las Cortes Generales
Actualizada por su autor en mayo de 2006
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.