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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 84
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Sinopsis |
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1. Introducción: La cuestionable necesidad de este precepto.
El teórico monopolio del Parlamento en la elaboración y aprobación de las Leyes, alumbrado por la concepción racionalista de la organización política y del Derecho, tuvo, en su desenvolvimiento práctico, una duración efímera. La conquista del pensamiento ilustrado se vio superada cuando el Poder Ejecutivo recuperó un nada desdeñable resto de su secular poder normativo, dotado de un rasgo común invariable como era su carácter subordinado con respecto a la Ley, fuente del Derecho por excelencia. Sin embargo, al margen del reconocimiento y desarrollo de la potestad reglamentaria, los Gobiernos siguieron mermando, lenta pero incansablemente, el monopolio parlamentario de la primacía normativa, a través de múltiples procedimientos entre los que se encuentra el reconocimiento de la potestad del Gobierno para dictar, bajo determinadas condiciones, normas de idéntico rango y eficacia que las leyes de producción parlamentaria. Al servicio de esta finalidad se encuentra un amplio repertorio de instituciones jurídicas, desde la legislación de emergencia (en el ordenamiento jurídico español los Decretos Leyes, a los que alude el artículo 86 CE) hasta los mecanismos de delegación legislativa.
A pesar de este origen común, el fenómeno de la delegación legislativa posee en los diferentes sistemas jurídicos una pluralidad de significados, lo que complica la definición de una naturaleza jurídica unitaria, sin perjuicio de que todos esos significados puedan reconducirse a la idea de autorización o habilitación que una Ley del Parlamento otorga al Gobierno para dictar normas jurídicas.
El artículo 82 CE identifica las dos modalidades de delegación legislativa que reconoce nuestro ordenamiento constitucional, y desarrolla los elementos fundamentales del régimen jurídico de cada una de estas modalidades. El artículo 83 CE, por su parte, completa los requisitos comunes enumerados en el precepto anterior con dos normas que atañen específicamente a la delegación mediante Ley de bases, lo que ciertamente permite cuestionar la técnica legislativa empleada por el Constituyente, en la medida en que la Constitución dedica cuatro preceptos (artículos 82 a 85) al régimen jurídico de la delegación legislativa, sin prestar atención a la entidad jurídica real de cada precepto, de tal suerte que los artículos 83, 84 y, especialmente 85, carecen de contenido jurídico propio y sólo se entienden en relación con el artículo 82, lo que indudablemente pone de relieve que bien podría haber sido otra la sistemática utilizada. De la misma forma, podríamos pensar que la Constitución sobrevalora la importancia de la delegación legislativa en la regulación de las fuentes del Derecho, dedicándole cuatro preceptos, a diferencia de otras fuentes normativas cuyo régimen jurídico aparece regulado en un solo precepto, como es el caso paradigmático de las Leyes Orgánicas (artículo 81 CE).
En el caso del artículo 84 CE, la crítica desde la perspectiva de la técnica legislativa se endurece si tenemos en cuenta que la naturaleza del precepto parece corresponder más a una norma de un Reglamento Parlamentario que a una previsión constitucional, lo que explica que en el debate constituyente se plantease la supresión de este precepto por razones de pura técnica jurídica, tal como defendía la enmienda de Antonio CARRO MARTÍNEZ (Nº 2) al Anteproyecto de Constitución.
Efectivamente, la regla del artículo comentado pretende modular el ejercicio del derecho de enmienda y la iniciativa legislativa de las Cámaras para evitar que se desvirtúe el contenido de una delegación legislativa concedida al Gobierno. Para ello, se concede al Ejecutivo la posibilidad de oponerse a la tramitación de una u otra, salvaguardando así el ámbito de actuación que corresponde al Ejecutivo merced a la concesión realizada por la Ley delegante.
La regla del artículo 84 CE es similar a la limitación del derecho de enmienda y de la iniciativa legislativa que encontramos en el artículo 134,6 CE, a cuyo tenor: "Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación". Ambos preceptos obedecen, por tanto, a la misma lógica constitucional: una vez autorizado por las Cortes Generales un determinado ámbito de decisión del Ejecutivo, debe garantizarse la efectiva toma de decisiones en el mismo, y evitar el ejercicio de iniciativas parlamentarias de las propias Cortes que impidan o dificulten la efectividad del poder atribuido al Gobierno. La finalidad, por tanto, del artículo 84 CE es similar a la del artículo 134,6 CE, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC 99/1987, de 11 de junio, en la que se afirma que ambos preceptos responden a la necesidad de "asegurar un ámbito de acción propia al Gobierno". En el caso del artículo 134,6 CE, se trata de garantizar la que podríamos llamar "eficacia habilitante" de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en la medida en que la decisión de aprobación de los Presupuestos corresponde a las Cortes Generales, habilitando así al Gobierno para actuar libremente en el marco presupuestario aprobado para cada ejercicio. Por esta razón, la Constitución se esfuerza en evitar que otras iniciativas parlamentarias restrinjan esta suerte de "autorización financiera" obtenida previamente por el Gobierno mediante la aprobación de los Presupuestos.
En el caso del artículo 84 CE, se trata de garantizar que las Cortes Generales respetan el ámbito de decisión normativa atribuido al Gobierno a través de la Ley de delegación. Esta previsión merecería cierta entidad constitucional, por lo que tiene de regulación de las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo, si no fuese acompañada de la previsión según la cual ante esta eventualidad podrá presentarse una proposición de ley para derogar total o parcialmente la ley de delegación. Semejante afirmación resta singularidad al mecanismo de salvaguardia de competencias del Ejecutivo que pretende ser el artículo 84 CE, en la medida en que se limita a forzar la puesta en marcha del procedimiento legislativo ordinario para derogar la Ley delegante y evitar así la posible contradicción entre el contenido de una enmienda o una proposición de Ley y una delegación legislativa en vigor. En estos términos, la regla del artículo 84 CE no supone quiebra alguna del modelo normal de relación entre el Legislativo y el Ejecutivo, y se limita a condicionar el ejercicio del derecho de enmienda o de la iniciativa legislativa a la previa eliminación de cualquier decisión de las Cortes Generales que haya creado un ámbito específico de delegación a favor del Gobierno para dictar normas con rango de Ley. Con este alcance, la previsión del artículo 84 CE resulta propia de un Reglamento Parlamentario y, sin embargo, parece exagerada su inclusión en el texto constitucional.
Acudiendo nuevamente al paralelismo con la previsión del artículo 134,6 CE, podemos afirmar que en uno y otro caso la Constitución ha querido consagrar al más alto nivel normativo lo que podríamos llamar concreciones del principio pacta sunt servanda en el ámbito de las relaciones entre órganos constitucionales, en la medida en que se trata de asegurar que ninguna decisión de las Cortes distorsione el marco de relaciones previamente creado, bien por la aprobación de la Ley de Presupuestos, bien por el establecimiento de una delegación legislativa a favor del Gobierno. Sin embargo, la diferencia esencial entre ambos supuestos es que en el caso del artículo 134,6 CE se está imponiendo un condicionamiento al ejercicio de cualquier iniciativa legislativa de origen parlamentario y al ejercicio del derecho de enmienda, sin ofrecer alternativa alguna, mientras que en el caso del artículo 84 CE el propio texto constitucional nos pone en la pista de la forma se sortear la prohibición, en la medida en que la Ley de delegación está también a disposición de las Cámaras para su derogación total o parcial. De ahí que nuestra primera reflexión no puede ser otra que constatar que un precepto de estas características bien podría aparecer en el Reglamento del Congreso y en el Reglamento del Senado, tal como sucede con otras limitaciones del derecho de enmienda, que no han sido incorporadas en el texto constitucional y que se definen como "autolimitaciones" parlamentarias. Precisamente estas últimas aparecen también en el procedimiento presupuestario pues, según el criterio de la doctrina mayoritaria, la limitación del derecho de enmienda que establece el artículo 134,6 CE no se refiere a la elaboración de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, sino precisamente a todas las demás leyes, de forma que los límites y condicionamientos establecidos en los artículos 133 del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, y 149 del Reglamento del Senado, Texto Refundido aprobado por la Mesa del Senado el 3 de mayo de 1994, no tienen su origen en el texto constitucional sino en el procedimiento presupuestario que diseñan los Reglamentos Parlamentarios, configurándose así como auténticas "autolimitaciones" de las Cámaras.
2. La aplicación del artículo 84 CE en el procedimiento legislativo.
Por lo que se refiere al desenvolvimiento práctico de este precepto, la sede normativa lógica para el desarrollo del mismo es, sin duda, el Reglamento de cada una de las Cámaras, fuente por excelencia de regulación del procedimiento legislativo y de la configuración y límites del derecho de enmienda.
Sin embargo, a nadie se le escapa que el artículo que comentamos está cimentado sobre un modelo constitucional caracterizado por la relación antagónica entre el Legislativo y el Ejecutivo, dispuestos a recortarse recíprocamente ámbitos de competencia y, por tanto, ávidos de disciplina constitucional capaz de reconducir a sus justos límites las pretensiones de los dos Poderes que, a lo largo de la Historia, han marcado la lenta construcción del Estado democrático liberal, por sedimentación de las disputas que los titulares de uno y otro libraron en distintos momentos. Nada más lejos, sin embargo, de la realidad del Estado contemporáneo, en el que el Parlamento de partidos no se basa en el enfrentamiento entre un Legislativo hostil, sobre el que pende la espada de Damocles de la disolución, y un Gobierno sometido a la permanente zozobra de la moción de censura, sino, por el contrario, en un único titular del poder político surgido de la unión hipostática entre el Gobierno y la mayoría parlamentaria a través del correspondiente partido político. Esta realidad convierte muchos de los mecanismos del parlamentarismo clásico en válvulas de seguridad para hacer frente a gravísimas situaciones de crisis constitucional, y cuya mayor garantía es lo remota que parece la hipótesis de su éxito en la práctica, más allá de su utilización política con la finalidad de obtener un cierto efecto de resonancia en la opinión pública - pensemos en el caso de la moción de censura -. Pues bien, el mecanismo del artículo 84 CE está construido sobre el mismo escenario de antagonismo entre el Gobierno y el Parlamento, en la medida en que trata de garantizar al Ejecutivo su derecho a oponerse a la tramitación de iniciativas parlamentarias que contradigan una delegación legislativa previa, lo cual resulta ciertamente improbable a la vista del funcionamiento regular del sistema parlamentario español.
Tal vez por esta razón, el Reglamento del Congreso de los Diputados no contiene precepto alguno que desarrolle lo dispuesto en el artículo 84 CE, dejando entrever que la hipótesis de oposición por el Gobierno a la tramitación de determinadas enmiendas o proposiciones de Ley es ciertamente remota. Este supuesto ni siquiera tiene articulado un cauce reglamentario específico, más allá de la previsión del artículo 126 del Reglamento del Congreso que dispone la remisión al Gobierno de todas las proposiciones de ley para que manifieste su criterio respecto de la toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, previsión que parece a todas luces pensada para dar cumplimiento al artículo 134,6 CE, aunque nada impediría que en este mismo trámite el Gobierno manifestase su oposición por contradecir una delegación legislativa en vigor, supuesto, por cierto, inédito en la práctica parlamentaria reciente. No existen tampoco precedentes de oposición por el Gobierno a la tramitación de determinadas enmiendas en aplicación del artículo 84 CE, máxime si tenemos en cuenta que en este supuesto el Reglamento del Congreso sólo prevé la remisión al Gobierno de las enmiendas que, a juicio de la Ponencia, puedan suponer aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios (artículo 111), especificando en todo caso que el Gobierno podrá oponerse a su tramitación por esta razón en cualquier momento, en caso de no haber sido consultado, supuesto que podría razonablemente extenderse a la eventualidad de enmiendas contradictorias con una delegación legislativa en vigor.
El Reglamento del Senado sí contempla, en cambio, un procedimiento específico para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 84 CE, y es el previsto en el artículo 128, a tenor del cual:
"1) El Gobierno podrá aducir, dentro de los diez días siguientes a su publicación, que una proposición de ley o una enmienda resultan contrarias a una delegación legislativa en vigor.
2) La propuesta del Gobierno deberá presentarse por escrito y expresará los motivos en que se fundamenta. La Mesa ordenará su publicación inmediata y su inclusión en el orden del día de la siguiente sesión plenaria.
3) La tramitación de estas propuestas se realizará conforme a lo prevenido para los conflictos entre órganos constitucionales del Estado. En todo caso, y hasta su resolución definitiva, se entenderán suspendidos los plazos del procedimiento legislativo".
El precepto que acabamos de transcribir pone en evidencia que la hipótesis de discordancia entre el Gobierno y una Cámara es, sin duda, más realista cuando se trata del Senado, ya que la aritmética electoral y parlamentaria puede arrojar el escenario de una Cámara Alta de mayoría adversa a la mayoría política que sustenta al Gobierno en el Congreso de los Diputados, lo que explica que el Reglamento del Senado regule específicamente el planteamiento de conflictos frente a otros órganos constitucionales, alguno de los cuales ha sido ya resuelto por el Tribunal Constitucional sentando interesante doctrina al respecto (STC 234/2000, de 3 de octubre).
Sin embargo, el artículo 128 del Reglamento del Senado parece convertir necesariamente la oposición del Gobierno a la tramitación de una proposición o enmienda en un conflicto entre órganos constitucionales. Todo parece indicar que, en caso de plantearse dicha oposición, podría resolverse en términos mucho menos litigiosos a través de la aceptación de la oposición gubernamental o bien a través de la presentación de la oportuna proposición de ley de derogación total o parcial de la Ley delegante, sin llegar al extremo de plantear el conflicto constitucional, cuya razón de ser no será tanto la oposición del Gobierno - legitimada por lo dispuesto en el artículo 84 CE - sino la discrepancia acerca del alcance que la proposición o enmienda tiene con respecto a la delegación legislativa en vigor, facilitando el Reglamento del Senado el planteamiento del conflicto ante el Tribunal Constitucional para evitar que el mecanismo del artículo 84 CE se pudiese convertir en una suerte de mecanismo de obstrucción en manos del Ejecutivo.
Por tanto, ordenando la secuencia normal de los hechos, parece lógico pensar que ante la presentación de una proposición de ley o enmienda que, a juicio del Gobierno, sea contraria a una delegación legislativa en vigor, el Ejecutivo debe presentar un escrito motivado ante la Mesa de la Cámara dentro del plazo de los diez días siguientes a la publicación, para ser incluido en el orden del día de la siguiente sesión plenaria. Aunque el Reglamento del Senado guarde silencio al respecto, nada parece impedir que el criterio del Gobierno fuerce la retirada de las iniciativas o la presentación de una proposición de ley para derogar la ley de delegación, y con ello se cumpla rigurosamente el supuesto planteado en la Constitución. Sin embargo, el Reglamento del Senado parece redactado sobre una presunción de suspicacia hacia la actuación del Gobierno, de forma que sólo contempla la eventualidad de desacuerdo de la Cámara con la calificación realizada por el Gobierno, y la posterior transformación de dicho desacuerdo en un conflicto entre órganos constitucionales, regulado en el artículo 188 del Reglamento del Senado y en los artículos 73 a 75 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
En la bibliografía sobre la materia destacan los trabajos de García de Enterría, Garrido Falla, Villar o Vírgala entre otros
Sinopsis realizada por: Francisco Martínez Vázquez, Letrado de las Cortes Generales. Marzo 2006.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.