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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 83
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Sinopsis |
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1. Introducción: Deficiente técnica legislativa en la elaboración del precepto.
El teórico monopolio del Parlamento en la elaboración y aprobación de las Leyes, alumbrado por la concepción racionalista de la organización política y del Derecho, tuvo, en su desenvolvimiento práctico, una duración efímera. La conquista del pensamiento ilustrado se vio superada cuando el Poder Ejecutivo recuperó un nada desdeñable resto de su secular poder normativo, dotado de un rasgo común invariable como era su carácter subordinado con respecto a la Ley, fuente del Derecho por excelencia. Sin embargo, al margen del reconocimiento y desarrollo de la potestad reglamentaria, los Gobiernos siguieron mermando, lenta pero incansablemente, el monopolio parlamentario de la primacía normativa, a través de múltiples procedimientos entre los que se encuentra el reconocimiento de la potestad del Gobierno para dictar, bajo determinadas condiciones, normas de idéntico rango y eficacia que las leyes de producción parlamentaria. Al servicio de esta finalidad se encuentra un amplio repertorio de instituciones jurídicas, desde la legislación de emergencia (en el ordenamiento jurídico español los Decretos Leyes, a los que alude el artículo 86 CE) hasta los mecanismos de delegación legislativa.
A pesar de este origen común, el fenómeno de la delegación legislativa posee en los diferentes sistemas jurídicos una pluralidad de significados, lo que complica la definición de una naturaleza jurídica unitaria, sin perjuicio de que todos esos significados puedan reconducirse a la idea de autorización o habilitación que una Ley del Parlamento otorga al Gobierno para dictar normas jurídicas.
El artículo 82 CE identifica las dos modalidades de delegación legislativa que reconoce nuestro ordenamiento constitucional, y desarrolla los elementos fundamentales del régimen jurídico de cada una de estas modalidades. El artículo 83 CE, por su parte, completa los requisitos comunes enumerados en el precepto anterior con dos normas que atañen específicamente a la delegación mediante Ley de bases, lo que ciertamente permite cuestionar la técnica legislativa empleada por el constituyente, en la medida en que la Constitución dedica cuatro preceptos (artículos 82 a 85) al régimen jurídico de la delegación legislativa, sin prestar atención a la entidad jurídica real de cada precepto, de tal suerte que los artículos 83, 84 y, especialmente 85, carecen de contenido jurídico propio y sólo se entienden en relación con el artículo 82, lo que indudablemente pone de relieve que bien podría haber sido otra la sistemática utilizada. De la misma forma, podríamos pensar que la Constitución sobrevalora la importancia de la delegación legislativa en la regulación de las fuentes del Derecho, dedicándole cuatro preceptos, a diferencia de otras fuentes normativas cuyo régimen jurídico aparece regulado en un solo precepto, como es el caso paradigmático de las Leyes Orgánicas (artículo 81 CE). Esta constatación se compadece mal con la realidad, que ha demostrado una escasa virtualidad práctica de los mecanismos de delegación legislativa y, en particular, de las Leyes de Bases. Estas últimas se revelaron enormemente útiles en el pasado, para llevar a cabo los grandes proyectos legislativos y de codificación que nuestro ordenamiento jurídico necesitaba. En relación con esta cuestión, basta traer a colación el caso de la Ley de Bases de 11 de mayo de 1888, que permitió, en gran medida, superar las dificultades que impedían codificar el Derecho civil español, sin perjuicio de que la falta de adecuación del Código civil a las Bases aprobadas por las Cortes constituye una de las discusiones más interesantes de la Historia jurídica del siglo XIX. Sin embargo, tal como tendremos ocasión de señalar a lo largo del presente comentario, los proyectos legislativos más ambiciosos de los últimos años - bajo la vigencia de la Constitución de 1978 - no han utilizado la técnica de la delegación legislativa a través de Leyes de Bases, lo cual induce claramente a pensar que se trata de una fuente normativa del pasado, con escasa aplicación práctica en la actualidad, por razones que no son difíciles de aventurar, tal como tendremos ocasión de exponer más adelante.
2. Las Leyes de Bases no pueden autorizar la modificación de la propia Ley de Bases.
Una vez identificada la necesaria conexión del artículo 83 CE con el régimen jurídico general de la delegación legislativa y particular de las Leyes de Bases, contenido en el artículo 82 CE, podemos examinar las reglas específicas que establece este precepto, comenzando por lo dispuesto en el primer apartado, que impide terminantemente a las Leyes de Bases autorizar en su articulado la modificación de la propia Ley de Bases. La posibilidad de que el decreto legislativo modifique la ley de delegación es conocida como "cláusula de Enrique VIII", y existe de forma limitada en algunos regímenes parlamentarios como el Reino Unido. En la práctica ello no es otra cosa que una confusión de rango entre los actos del Parlamento y del Ejecutivo, de modo que al tener ambos un valor normativo equivalente pasan a poder modificarse recíprocamente.
Esta prohibición del artículo 83.a) CE puede calificarse abiertamente como una redundancia superflua del texto constitucional, en la medida en que - y así lo ha señalado la generalidad de la doctrina científica - si las Leyes de Bases autorizasen al Gobierno a modificar su propio contenido, no estaríamos ya en presencia de un fenómeno de delegación legislativa sino de una auténtica traslación de la potestad legisladora al Poder Ejecutivo, anulando por completo la lógica constitucional de la legislación delegada y subvirtiendo la esencia del principio constitucional de división de poderes, al operar el mecanismo delegativo como una verdadera enajenación de las potestades reservadas en exclusiva al Legislador. Por esta razón, parece razonable sostener que la regla plasmada en este precepto es consustancial al mecanismo de la delegación legislativa y, por tanto, la previsión del artículo 83 a) se revela como una cautela innecesaria. A esta misma conclusión han llegado las principales voces doctrinales que han llegado a concluir que el apartado a) del artículo 83 CE es superfluo. Esta tesis se refuerza al constatar que la regla del artículo 83 a) está implícita en la regulación general que establece el artículo 82 CE, en la medida en que si la Ley de Bases tuviese en su articulado una "fuga" de tal calibre que permitiese al Gobierno modificar en el Decreto Legislativo el contenido y límites de la propia Ley de Bases, se estaría incumpliendo en todos sus términos el mandato del artículo 82 CE, en cuanto establece en su apartado tercero que la delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. De la misma forma, se estaría conculcando lo dispuesto en el apartado cuarto del artículo 82, en cuanto prevé que las leyes de Bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. Ciertamente, a nadie se le escapa que difícilmente podrán las Leyes de Bases delimitar con precisión "el objeto y alcance de la delegación legislativa" y ésta otorgarse al Gobierno "de forma expresa para materia" concreta si la Ley de Bases no está completamente blindada a cualquier posibilidad de modificación de sus términos por el sujeto recipiendario de la delegación. En definitiva, el supuesto que prohíbe el artículo 83 a) CE no es otro que el de la delegación legislativa "en blanco", práctica que es por sí misma contraria a la esencia de la institución.
Aunque pueda resultar una obviedad, no está de más resaltar que lo que en ningún caso prohíbe este precepto constitucional es que las Cortes Generales puedan introducir en la Ley de Bases cuantas modificaciones estimen oportunas, siempre, eso sí, respetando las previsiones constitucionales del artículo 84 CE. Tampoco guarda relación este precepto con la posibilidad abierta en todo momento a las Cortes Generales de modificar, por el procedimiento legislativo correspondiente, el contenido del texto articulado que resulte del empleo de la técnica delegativa. De este modo, la relación entre la Ley de Bases y el texto articulado vigente puede aparecer como un mero mosaico histórico en el que leer las consecuencias del paso del tiempo sobre los textos normativos, tal como sucede con el Código civil, reformado en múltiples ocasiones y por tanto, muy alejado hoy en su articulado de las previsiones que establecía la Ley de Bases de 1888, tal como revela, entre muchos otros ejemplos, el contraste entre la Base 5ª y lo dispuesto en el artículo 39 CE. La citada Base 5ª de la Ley de Bases de 11 de mayo de 1888 dispone:
"No se admitirá la investigación de la paternidad sino en los casos de delito o cuando exista escrito del padre en el que conste su voluntad indubitada de reconocer por suyo al hijo, deliberadamente expresada con ese fin, o cuando medie posesión de estado. Se permitirá la investigación de la maternidad, y se autorizará la legitimación bajo sus dos formas de subsiguiente matrimonio y concesión Real, limitando ésta a los casos en que medie imposibilidad absoluta de realizar la primera, y reservando a terceros perjudicados el derecho de impugnar (...)".
Evidentemente este precepto no tiene encaje en el actual marco constitucional, en el que el inciso final del artículo 39.2 CE dispone que "La ley posibilitará la investigación de la paternidad", siendo este mandato constitucional el que inspira la regulación del Código civil y de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil, quedando la Base 5ª de la Ley de Bases de 1888 como un mero testimonio de los criterios que en su día inspiraron la redacción del Código civil.
Por otra parte, la prohibición que establece el artículo 83.a) guarda relación con una práctica algo más sutil que la modificación de la Ley de Bases en el Decreto Legislativo, como es la posibilidad de articular vías para que el Gobierno pueda modificar periódicamente el producto normativo resultante de la delegación, a través de lo que la doctrina denomina "cláusula de revisión periódica", que puede operar directamente a través de normas reglamentarias, sin previsión alguna en la Ley de Bases o mediante habilitación en alguna de las bases para llevar a cabo esta revisión periódica. Ambos supuestos deben descartarse de plano, aunque no sea preciso acudir para ello al artículo que estamos comentando, sino que basta constatar que esta forma de proceder contradice los límites constitucionales de la delegación legislativa, en cuanto supone eximir al Gobierno del requisito del plazo concreto para la elaboración de la ley delegada. Esta técnica fue utilizada por la Disposición Adicional 3ª del Decreto Legislativo que aprobó el Código civil y por la Disposición Final 3ª de la Ley de Régimen Local de 1955. Bajo la vigencia de la Constitución de 1978 este tipo de actuaciones que constituyen solapadas prácticas deslegalizadoras han de entenderse prohibidas, si bien no tanto por el artículo 83 a) CE como por el artículo 82 CE, lo que contribuye a reforzar el argumento de la innecesariedad del precepto que comentamos.
En última instancia, es preciso destacar que la regla del artículo 83 a) puede ser aplicada en los mismos términos a las Leyes de Bases y a la autorización para refundir textos legales, lo que agrava los defectos de técnica legislativa anteriormente mencionados y revela, una vez más, que la regla de este artículo no aporta nada sustancial al régimen jurídico de la delegación legislativa, y podría haber quedado subsumida en el artículo 82 CE.
3. Las Leyes de Bases no pueden facultar para dictar normas de carácter retroactivo.
El apartado b) del artículo 83 CE prohíbe a las Leyes de Bases que faculten al Gobierno para dictar normas de carácter retroactivo. Evidentemente, este precepto impide la retroactividad de las normas del texto articulado, sin que pueda colegirse de ello que la Ley de Bases, en cuanto ley delegante, no pueda tener efecto retroactivo. Precisamente la lógica del precepto es restringir la potestad legislativa que el Ejecutivo recibe por delegación dentro de unos parámetros constitucionales que tratan de evitar el abuso de tales mecanismos, poniendo en práctica una vieja premisa constitucional que impide al Gobierno dictar normas con efecto retroactivo, sin prejuzgar nada respecto de la eventual retroactividad de la Ley de Bases aprobada por las Cortes Generales. El artículo 83 b) no puede interpretarse como una prohibición total de efecto retroactivo, ya que de ser así se dificultaría enormemente la inserción del texto articulado en el marco normativo, en la medida en que dicha inserción siempre requiere determinados ajustes a través de disposiciones transitorias que reclaman algún grado de retroactividad. La exigencia constitucional del artículo 83 b) implica que ese grado de retroactividad no está a disposición del Gobierno, sino que ha de ser decidido por las Cortes Generales en la definición de las bases. En definitiva, se puede decir que el artículo que comentamos impide al Decreto Legislativo tener efecto retroactivo con respecto a la Ley de Bases.
En todo caso, la prohibición de efecto retroactivo que la Constitución impone a los Decretos Legislativos ha de entenderse más amplia que la regla general sobre retroactividad de las normas jurídicas, recogida en el artículo 9.3 CE, a tenor del cual: "La Constitución garantiza (...) la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (...)". Esta mayor amplitud se justifica por el distinto fundamento constitucional que tienen una y otra prohibición, en la medida en que la eliminación de la retroactividad in peius responde a exigencias elementales de justicia proyectadas sobre la eficacia temporal de las normas, mientras que la regla del artículo 83.b) CE responde al explícito deseo del Constituyente de reservar al Legislador la posibilidad de imprimir efecto retroactivo a las normas, sustrayendo dicha posibilidad al Ejecutivo, sin entrar a valorar si tales normas son o no favorables para sus destinatarios. Por el contrario, si el artículo 83.b) se limitase a prohibir el efecto retroactivo de los Decretos Legislativos sólo en aquéllas de sus normas que sean sancionadoras o restrictivas de derechos individuales, el precepto resultaría una absurda redundancia de la regla general que el artículo 9.3 CE impone a todo nuestro sistema de fuentes del Derecho, incurriendo en una clamorosa reverberación normativa que se limitaría a reproducir para los Decretos Legislativos lo que la Constitución exige para todas las normas en general. Por esta razón, no parece acertado el razonamiento del Tribunal Constitucional en la STC 8/1982, de 4 de marzo y en la STC 6/1983, de 4 de febrero, pues en ambos pronunciamientos encontramos la siguiente afirmación:
"(...) basta rememorar los artículos 9.3 y 83 b) de la Constitución para convenir que el límite de la retroactividad "in peius" de las leyes no es general, sino que está referido únicamente a las leyes "ex post facto" sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Por lo demás, la interdicción absoluta de cualquier tipo de retroactividad conduciría a situaciones congeladoras del ordenamiento jurídico, a la petrificación de situaciones dadas, consecuencias que son contrarias a la concepción que fluye del artículo 9,2 CE".
El razonamiento del Tribunal Constitucional parece impecable en lo que se refiere a la interpretación del artículo 9.3 CE, pero incurre, sin embargo, en una censurable asimilación del significado de ambos preceptos, lo cual hace inevitable cuestionarse el alcance práctico y la necesidad del artículo 83 b), si, según el Tribunal Constitucional, se limita a predicar para los Decretos Legislativos lo que la Constitución ya exige en un lugar frontispicial para todo el sistema normativo - no olvidemos que el artículo 9.3 se refiere a la irretroactividad de las disposiciones -.
En definitiva, lo que el artículo 83.b) parece sacar a la luz es el viejo prejuicio dogmático según el cual sólo el Legislador está facultado para dictar normas jurídicas con eficacia retroactiva, afirmación que responde a una cierta lógica obsoleta extraída del principio de división de poderes y que, sin duda, cuesta entender en la actualidad, si tenemos en cuenta que nada impide al Ejecutivo, en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad, dictar un Decreto - Ley que contenga normas de carácter retroactivo, ni existe precepto alguno en la Constitución que elimine la retroactividad de las disposiciones reglamentarias que puede aprobar el Ejecutivo - salvo, en uno y otro caso, lo dispuesto en el artículo 9.3 CE -. Por el contrario, la STC 41/1983, de 18 de mayo, sostiene que el artículo 83 b) no se refiere a los Decretos Leyes, sino a las Leyes de Bases, afirmación que debe compartirse si bien podría entenderse que la misma lógica que preside la prohibición de dotar de efecto retroactivo a las normas elaboradas por el Gobierno en el marco de una delegación legislativa, podría extenderse a las normas con rango de Ley emanadas del Ejecutivo bajo la forma de Decretos Leyes o a los meros Reglamentos.
Por último, a diferencia del apartado a), la regla contenida en este apartado no parece fácil de extender al ámbito de los textos refundidos, en la medida en que en esta modalidad delegativa el Gobierno deberá guardar la necesaria fidelidad a los textos que se refunden y, en consecuencia, respetar las cláusulas retroactivas que tales textos puedan contener.
4. A propósito de la virtualidad práctica de la delegación legislativa a través de Leyes de Bases.
El examen del artículo 83 CE permite concluir que se trata de una mera extensión del régimen jurídico de la delegación legislativa contenido en el artículo 82 CE. Sin embargo, lo que no debe pasar inadvertido en cualquier comentario sistemático de la Constitución y su sistema de fuentes es que el extraordinario detalle con que el Constituyente quiso regular el fenómeno de la delegación legislativa no se compadece en absoluto con el desenvolvimiento práctico que han tenido las técnicas de delegación y, en particular, las Leyes de Bases.
En efecto, la minuciosa cautela con la que los artículos 82 y 83 diseñan los mimbres constitucionales que permiten al Gobierno dictar normas con rango de Ley previa la oportuna delegación por las Cortes Generales, no tiene su reflejo en una extraordinaria proliferación de Leyes de Bases y consecuentes Decretos Legislativos en nuestro ordenamiento jurídico, sino más bien al contrario. Con excepción de la Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de Bases de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas, que dio lugar a 15 Decretos Legislativos de desarrollo, y cuya adecuación a las exigencias constitucionales es altamente cuestionable, podemos afirmar que el mecanismo de la delegación legislativa mediante Leyes de Bases se fue volviendo infrecuente hasta llegar a ser una técnica inusual en la práctica legislativa. El empleo de la técnica delegativa de las Leyes de Bases puede encontrarse también en la Ley 39/1980, de 5 de julio, de Bases sobe el procedimiento económico - administrativo, en la Ley 7/1989, de 12 de abril, de Bases de Procedimiento Laboral, en la Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial o en el artículo 86 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, que estableció una singular delegación legislativa al hilo de la regulación general de los recursos de las Entidades Locales. Sin embargo, si examinamos los proyectos normativos más ambiciosos de los últimos años, llama la atención que la técnica de las Leyes de Bases no haya sido utilizada en ningún caso, a pesar de haberse acometido la regulación de amplios sectores del ordenamiento jurídico, en muchos casos con un elevado grado de complejidad técnica, circunstancias que parecen aconsejar el recurso a técnicas delegativas. Tal vez los ejemplos más significativos los encontramos en la aprobación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, o en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, entre otros.
En efecto, la amplitud y la complejidad de la materia regulada en ambas normas legales permitiría aventurar el recurso a la técnica de la Ley de Bases, para permitir una elaboración sosegada del texto articulado, con intervención decisiva de los técnicos al servicio del Gobierno y, por supuesto, dentro de los límites diseñados por las Cortes Generales en la aprobación de las Bases. Sin embargo, en la práctica nos sorprende constatar que no se empleó la técnica delegativa sino que se forzó al máximo la maquinaria del Legislador para llevar a buen término ambos proyectos legislativos a través de los mecanismos del procedimiento legislativo común, con un notable esfuerzo de todos los actores implicados. La razón para eludir un mecanismo que la Constitución pone en manos de las Cortes Generales pensando, sin duda, en supuestos similares a los dos ejemplos descritos, no es otra que la significativa vulnerabilidad que rodea a los Decretos Legislativos desde el momento en que la jurisprudencia y, en la actualidad, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa someten al control jurisdiccional contencioso - administrativo el ultra vires del Decreto Legislativo. Así, el artículo 1.1 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa afirma que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación, acogiendo la línea interpretativa que sostiene la degradación de rango de los Decretos Legislativos que excedan los límites de la Ley de delegación. El soporte teórico de este procedimiento de control no es otro que la irreprochable tesis de GARCÍA DE ENTERRÍA sobre la naturaleza jurídica de los Decretos Legislativos. Sin perjuicio de que esta tesis esté cimentada en una sólida construcción dogmática y, lo que es más importante, contribuya notablemente a despejar nuestro ordenamiento de ámbitos de poder y de actuaciones del Ejecutivo exentas de control jurisdiccional, lo cierto es que sus consecuencias prácticas también revelan una considerable fragilidad de las disposiciones contenidas en un Decreto Legislativo, en la medida en que puede cuestionarse ante los órganos jurisdiccionales del orden contencioso administrativo la sujeción o no de tales normas a los límites de la Ley de delegación, con el perturbador efecto que para la "paz jurídica" podría tener la anulación por la jurisdicción ordinaria de normas nacidas con vocación de integrarse en el ordenamiento jurídico con la fuerza ordenadora de la Ley. Basta pensar, en este sentido, en la trascendencia que ha tenido en nuestro sistema de fuentes alguna decisión del Tribunal Supremo declarando la nulidad de normas reglamentarias de enorme importancia social, como es el caso paradigmático de la anulación de un elevado número de preceptos del Reglamento Hipotecario por la STS de 31 de enero de 2000. Podría imaginarse el perturbador efecto que sobre el ordenamiento jurídico tendría el permanente cuestionamiento de los preceptos de una Ley - pensemos en el ejemplo de la Ley de Enjuiciamiento Civil - so pretexto de que tales preceptos exceden los límites de las Bases dictadas por las Cortes Generales para la elaboración del texto articulado. Entre los episodios de nuestra Historia, mercería la pena recordar el conflicto jurídico y político ocasionado por la acusación de ultra vires que un importante sector de las Cortes dirigió a los preceptos del Código civil, afirmando que excedían los límites de la Ley de Bases de 1888. Si en aquella época fueron convulsionados los resortes de un sistema parlamentario lleno de fisuras, lo que hoy conmueve los cimientos de la regulación constitucional de la delegación legislativa no es tanto la eventualidad de una discordancia entre el Legislativo delegante y el Ejecutivo receptor de la delegación, hipostatizados en nuestro sistema político en la unidad orgánica del binomio Gobierno - mayoría parlamentaria, sino una nueva disfuncionalidad, inimaginable, sin duda, en la hora fundacional del Constitucionalismo moderno, como es el exceso de celo del Poder Judicial en su labor fiscalizadora de la actuación de los demás poderes públicos.
La consecuencia no es otra que una progresiva atrofia de los mecanismos constitucionales diseñados con la sana intención de facilitar la labor legislativa, asumiendo que el Parlamento no es tanto la sede de un saber técnico especialmente refinado - como parece pretenderse en la actualidad, a la vista de la proliferación de órganos de imposible encaje en la lógica parlamentaria, tales como las Comisiones de estudio - sino la sede de la representación política, capaz de habilitar al Gobierno para elaborar un producto normativo de mayor calidad técnica, sin hacer con ello dejación alguna de poderes y funciones constitucionales. El contraste es, sin embargo, mucho mayor si tenemos en cuenta que en paralelo a este progresivo abandono de la técnica de la delegación legislativa mediante Leyes de Bases se ha producido un notable incremento de la utilización de Decretos Leyes, aprovechando la interpretación más relajada posible de los límites constitucionales establecidos por el artículo 86 CE y evidenciando que la participación del Gobierno en el proceso de construcción del ordenamiento jurídico, incluso a través de normas dotadas de rango de Ley, ha sido y continuará siendo, una saludable exigencia de colaboración democrática entre Poderes que, lejos de su secular antagonismo, sólo pueden entenderse hoy desde la lógica integradora del Estado constitucional de partidos.
En la bibliografía sobre la materia destacan los trabajos de García de Enterría, Garrido Falla, Villar o Vírgala entre otros
Sinopsis realizada por: Francisco Martínez Vázquez, Letrado de las Cortes Generales. Marzo 2006.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.