|
|||||||||||||||
Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 82
Ver texto completo del artículo
Sinopsis |
 Versión para imprimir |
El teórico monopolio del Parlamento en la elaboración y aprobación de las Leyes, alumbrado por la concepción racionalista de la organización política y del Derecho, tuvo, en su desenvolvimiento práctico, una duración efímera. La conquista del pensamiento ilustrado se vio superada cuando el Poder Ejecutivo recuperó un nada desdeñable resto de su secular poder normativo, dotado de un rasgo común invariable como era su carácter subordinado con respecto a la Ley, fuente del Derecho por excelencia. Sin embargo, al margen del reconocimiento y desarrollo de la potestad reglamentaria, los Gobiernos siguieron mermando, lenta pero incansablemente, el monopolio parlamentario de la primacía normativa, a través de múltiples procedimientos entre los que se encuentra el reconocimiento de la potestad del Gobierno para dictar, bajo determinadas condiciones, normas de idéntico rango y eficacia que las leyes de producción parlamentaria. Al servicio de esta finalidad se encuentra un amplio repertorio de instituciones jurídicas, desde la legislación de emergencia (en el ordenamiento jurídico español los Decretos Leyes, a los que alude el artículo 86 CE) hasta los mecanismos de delegación legislativa.
A pesar de este origen común, el fenómeno de la delegación legislativa posee en los diferentes sistemas jurídicos una pluralidad de significados, lo que complica la definición de una naturaleza jurídica unitaria, sin perjuicio de que todos esos significados puedan reconducirse a la idea de autorización o habilitación que una Ley del Parlamento otorga al Gobierno para dictar normas jurídicas. Desde esta perspectiva, el análisis de las fuentes con valor de Ley pone en evidencia la estrecha conexión existente entre fuentes del Derecho y forma de gobierno, y así lo demuestra también el análisis de la delegación legislativa en nuestra Historia constitucional.
1. La delegación legislativa en la Historia.
El examen de los antecedentes de la delegación legislativa en el Constitucionalismo español permite afirmar que el fenómeno en virtud del cual el Parlamento autoriza al Gobierno para dictar normas equiparadas en rango a la Ley aparece en los albores mismos del Estado Constitucional y de la forma de gobierno parlamentaria. Así, desde que el Estatuto Real de 1834 esbozase un principio de relación de confianza entre las Cortes y el Gobierno, se constató que la actividad normativa del Ejecutivo sólo podría equipararse formalmente a las leyes de producción parlamentaria si las Cortes otorgaban una específica confianza al Gobierno para inmiscuirse en la tarea legislativa que éstas tenían encomendada en exclusiva. Así, la delegación legislativa llegó a disolverse en el mecanismo de otorgamiento de la confianza parlamentaria, interpretándose la negación de la primera como una retirada de la segunda. Esta confusión estuvo en gran medida propiciada por el silencio de los textos constitucionales sobre la delegación legislativa, a pesar de lo cual la Monarquía isabelina ofrece ejemplos ilustrativos de esta técnica, sistematizados en tres categorías que reproducimos a continuación:
-Utilización de la delegación legislativa en supuestos en que el Gobierno solicita publicar como ley un proyecto de su iniciativa, eludiendo los preceptivos trámites parlamentarios. Éste fue el caso del Código Penal de 1848, de la solicitud de aprobación de los proyectos de Ley de Presupuestos de 1849 y 1850, así como de los proyectos de reforma política de Bravo Murillo en 1852.
-Utilización de la delegación legislativa para autorizar al Gobierno a aprobar normas con rango de Ley sobre materias de las que el Parlamento conoce su mero enunciado, pero no ha autorizado previamente un proyecto articulado o unas bases normativas. Se trata, indudablemente, de la delegación legislativa de mayor alcance, empleada para la aprobación de la legislación local de 1835 y 1845.
-Utilización de la delegación legislativa en la Ley de Voto de confianza de enero de 1836, empleada por Mendizábal para conseguir un voto de confianza a la actuación del Gobierno, así como diversas delegaciones legislativas: una autorización para prorrogar los Presupuestos (artículo 1) y una autorización para alterar el sistema de administrar y exigir las contribuciones (artículo 2).
La Constitución de 1876 no consagró, en términos formales, una situación diferente de la existente en la etapa anterior, a pesar de lo cual el fenómeno de la delegación legislativa - sobre el cual el texto constitucional seguía guardando silencio - demostró su virtualidad para aprobar algunas de las Leyes más importantes y complejas del período, cuya vigencia secular evidencia, en muchos casos, lo acertado de la técnica normativa empleada. Evidentemente, el ejemplo más significativo que podemos traer a colación es el propio Código Civil aprobado por Decreto Legislativo y previa delegación por Ley de Bases de 11 de mayo de 1888, según el procedimiento propuesto por Alonso Martínez y duramente cuestionado por aquellos que entendían que semejante instrumento no tenía encaje en el texto constitucional.
El artículo 61 de la Constitución de 1931 introdujo un punto de inflexión en el tratamiento de la delegación legislativa, al hilo de la consagración de un nuevo modelo constitucional de relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. El sistema diseñado por el texto constitucional de la II República contribuyó a racionalizar el mecanismo de la legislación delegada, dejando atrás la etapa de "plenos poderes" y ausencia de control, amparada en el silencio de las Constituciones precedentes y fruto de la imparable tendencia del Ejecutivo a imponer su actuación expeditiva sobre los sosegados procedimientos parlamentarios de elaboración de la Ley.
Durante el régimen político anterior a la Constitución de 1978, la delegación legislativa conoció también una notable expansión, que lógicamente debe inscribirse en las características políticas de aquel sistema de gobierno, lo que explica que la formalización de este instrumento sea irrelevante en las primeras etapas del régimen. La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, establecía en su artículo 10 una delegación legislativa sometida a dos únicos requisitos: existencia de Ley de delegación y Dictamen preceptivo aunque no vinculante del Consejo de Estado. Esta regulación fue completada en el ámbito tributario por el importante artículo 11 de la Ley General Tributaria de 1963, que establecía un impreciso mecanismo de rendición de cuentas ante las Cortes del uso de la delegación y, sobre todo, incorporaba en el apartado tercero una previsión que serviría de fundamento para la construcción de la controvertida teoría de la degradación de rango de los Decretos Legislativos que excedían el ámbito de la delegación, quedando así reducidos a la condición de meras disposiciones administrativas. La regulación de la delegación legislativa planteaba, sin embargo, el problema de su consagración en normas con rango de Ley, con la consiguiente debilidad para imponer requisitos de alcance constitucional. Por este motivo, la regulación de la legislación delegada en el artículo 51 de la Ley Orgánica del Estado de 1967 supuso su elevación a rango fundamental, excluyéndose la necesidad de dictamen del Consejo de Estado.
2. Naturaleza jurídica de la delegación legislativa.
Con estos antecedentes, la Constitución Española se sitúa en el punto terminal de la evolución que reflejan los sistemas europeos, especialmente el artículo 80 de la Ley Fundamental de Bonn (1949), el artículo 38 de la Constitución Francesa (1958), el artículo 76 de la Constitución Italiana (1947) o el artículo 168 de la Constitución Portuguesa (1976). Sin embargo, a pesar de lo extendido de este instrumento normativo, la ruptura que el fenómeno de la delegación legislativa supone en los principios básicos que nutren la concepción liberal de la Ley como obra del Parlamento, ha motivado el afán de la doctrina en proporcionar explicaciones dogmáticas a hechos tan estridentes. Desde un punto de vista histórico y forzosamente sintético, puede decirse que son cinco las tesis más significativas acerca de la naturaleza de la delegación legislativa:
a) La delegación es fruto de una relación de representación o mandato que vincula al Poder Legislativo y al Ejecutivo.
b) La delegación legislativa obedece a la transferencia de la potestad legislativa realizada por el Parlamento a favor del Gobierno, lo que blinda el producto de la misma, los Decretos Legislativos, frente a los mecanismos judiciales de control que, lógicamente, nada pueden hacer frente a la teórica omnipotencia de la Ley.
c) Como superación de la teoría anterior, se construye la tesis que explica la delegación legislativa como la transferencia del ejercicio de la potestad legislativa, sin alcanzar a la titularidad de la misma.
d) La tesis en cuya virtud la delegación no entraña transferencia de potestad alguna sino que la propia Constitución reconoce la potestad legislativa del Gobierno, pero condiciona su ejercicio a una autorización del Parlamento, expresada en la legislación delegante.
e) Como superación de las teorías anteriores, GARCÍA DE ENTERRÍA en su obra Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial (1970), formula una teoría que ha gozado de gran predicamento en la doctrina y que concibe la delegación como un fenómeno de habilitación o apoderamiento, mediante el cual el legislador ordinario abre al Reglamento la posibilidad de actuar en ámbito que inicialmente le están vedados, por hallarse reservados a su regulación por Ley. El mecanismo delegativo sería común tanto a los Decretos Legislativos como a los simples reglamentos y a la técnica de la deslegalización. La peculiaridad que concurre en el primer caso, esto es, la fuerza de Ley de los Decretos Legislativos, se explica en virtud de la asunción anticipada que el legislador hace de la norma elaborada por el Gobierno mediante la delegación, prestándole su propio rango, asunción que se explica acudiendo a dos técnicas usuales: una, propia del Derecho Internacional Privado, el reenvío recepticio, y otra, propia del Derecho civil, la declaración de voluntad per relationem. Esta tesis, a la que se suman las voces mayoritarias de la doctrina tras su incuestionable influjo en los arts.82 a 85 CE, encuentra acogida también en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, aceptando su valor como promotora de un control de normas hasta entonces inmunes, que terminará consagrando la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa.
3. La delegación legislativa en la Constitución Española: examen del artículo 82.
El artículo 82.2 CE permite identificar las dos modalidades de delegación que reconoce nuestro ordenamiento constitucional, afirmando: "La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o, por una ley ordinaria, cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo". El examen de los requisitos de la delegación legislativa exige, por tanto, referirse a los requisitos comunes y especificar después los que atañen a cada modalidad delegativa.
3.1. Requisitos subjetivos.
Los términos subjetivos de la delegación legislativa se encuentran definidos de forma enteramente lógica en el art.82.1 CE, a cuyo tenor: "Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior", de donde resulta que ningún otro órgano puede ser autor y recipiendario, respectivamente, de una delegación legislativa.
El Gobierno al que alude el artículo 82.1 es, sin duda, el órgano constitucional estrictamente definido en el artículo 98.1 CE, y no otra autoridad a la que pueda entenderse impropiamente aludida bajo el término Gobierno. Este requisito subjetivo permite a un sector de la doctrina defender que la delegación pierde su vigencia por caducidad si se produce el cese del Gobierno por cualquiera de las cusas previstas en el artículo 101 CE o sostener que el plazo por el que se concede la delegación no puede ser superior a cuatro años.
La cuestión de la supervivencia o no de la delegación en el caso de cese del Gobierno es parcialmente resuelta por el artículo 21.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En virtud de este precepto, "Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales". Una vez que el Gobierno deje de estar en funciones se entiende que puede de nuevo ejercer las delegaciones legislativas durante el plazo que se hubiera establecido.
La Ley del Gobierno no resuelve, sin embargo, cuál es el destino de las delegaciones legislativas en otros casos en los que la confianza parlamentaria en el Gobierno haya decaído. El ejemplo más claro es el de la moción de censura. Resulta problemático, al menos desde un punto de vista político, que un Gobierno ejerciera las delegaciones que estuvieran en vigor en el plazo que media entre la presentación de la moción de censura y la votación de la misma (vid art. 113.3 CE). Se trata de problemas que el Derecho positivo no resuelve de forma expresa y sobre los que la jurisprudencia no ha tenido todavía ocasión de pronunciarse.
Desde esta perspectiva, se plantean dudas acerca de la constitucionalidad de los mecanismos de prórroga en las Leyes de delegación, especialmente cuando dicha prórroga implica traspasar el umbral de la Legislatura. Así, por ejemplo, la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 46/2002 de 18 de diciembre, de reforma parcial del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y por la que se modifican las Leyes de los Impuestos sobre Sociedades y sobre la Renta de no Residentes estableció una delegación legislativa a favor del Gobierno con el siguiente tenor literal:
"Se autoriza al Gobierno a la elaboración y aprobación de los textos refundidos únicos de la normativa de rango legal del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del Impuesto sobre la Renta de no Residentes y del Impuesto sobre Sociedades."
Esta habilitación para elaborar un texto refundido no cumplía inicialmente el requisito de fijar el plazo para el ejercicio de la misma (artículo 82.3 CE) por lo que fue modificada a través de la Ley 19/2003, de 4 de julio, sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior y sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, que estableció la siguiente redacción:
"El Gobierno elaborará y aprobará en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley los textos refundidos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del Impuesto sobre la Renta de no Residentes y del Impuesto sobre Sociedades."
Pocos meses más tarde, la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, prorrogó el plazo de la delegación a quince meses. Estas modificaciones de la Ley de delegación implican:
a) Una ruptura de los requisitos que la Constitución exige en el fenómeno de la delegación legislativa, por cuanto se advierte claramente la falta de carácter expreso de esta concreta delegación.
b) Una extensión de la delegación más allá del horizonte temporal de la Legislatura, lo que supone también un serio cuestionamiento de la constitucionalidad de la misma por cuanto el sujeto delegante habrá cambiado entre el momento inicial y el final. En efecto, los Textos Refundidos fueron publicados como Reales Decretos Legislativos 3, 4 y 5/2004, de 5 de marzo, en período de disolución parlamentaria.
El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de estudiar la validez de la prórroga del plazo para el ejercicio de la delegación legislativa en la STC 61/1997, de 20 de marzo. En la misma declara válida la prórroga que se incluye en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990. En su fundamento jurídico segundo la Sentencia declara que "Desde la perspectiva de la seguridad jurídica, y con independencia de que no se haya llevado a cabo una regulación jurídico-material cuando se autoriza la refundición de la Ley de reforma con los textos legales anteriores, primero en la misma Ley 8/1990 y luego en la Ley 31/1991 de Presupuestos Generales del Estado, las Cortes Generales, lejos de producir inseguridad jurídica, han servido a este principio constitucional (art. 9.3), también en cuanto habilitan al Gobierno para reducir a unidad las sucesivas reformas legales".
Una cuestión diferente es la relativa a la posibilidad de emplear la delegación legislativa en el ámbito de las Comunidades Autónomas, que una buena parte de los Estatutos de Autonomía recogieron y regularon con remisión expresa al art.82 y siguientes CE (así, por ejemplo, los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Andalucía o de Galicia), mientras que otros Estatutos no han recogido esta institución tratando de colmar la laguna mediante la regulación en Leyes Autonómicas posteriores, lo que es rechazado mayoritariamente por la doctrina.
3.2. Requisitos objetivos.
En cuanto a los contenidos necesarios comunes a las dos modalidades de delegación, éstos vienen expresados en el apartado 3 del artículo 82, a cuyo tenor: "La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que haga de ella el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno".
Este apartado recoge los principales requisitos que enmarcan constitucionalmente la delegación legislativa, y que pueden interpretarse como límites formales de la misma:
a) En primer término, la delegación debe otorgarse al Gobierno de forma expresa, lo que excluye a priori cualquier fórmula tácita o implícita de delegación. Así lo reitera el propio artículo 82.2 al afirmar que la delegación no podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado, tratando de garantizar en sede constitucional la exclusión terminante de los mecanismos de otorgamiento de plenos poderes que enturbiaron la experiencia constitucional del período de entreguerras (Constitución de la III República Francesa, Constitución de Weimar).
b) En segundo lugar, la delegación ha de otorgarse para materia concreta lo que, en principio, parece excluir delegaciones de ámbito excesivamente amplio. Sin embargo, este requisito ha merecido una interpretación enormemente flexible en la práctica, avalada por la jurisprudencia constitucional, con la consecuencia de abrir la puerta en nuestro ordenamiento a la delegación legislativa para amplios sectores normativos, con el ejemplo, tantas veces cuestionado desde la perspectiva constitucional, de la Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de Bases de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas, que dio lugar a 15 Decretos Legislativos de desarrollo y que, ciertamente, no resulta fácil calificar como una materia "concreta". A pesar de todo, el Tribunal Constitucional en la STC 13/1992, de 6 de febrero, al igual que la STC 205/1993, de 17 de junio, han aclarado que dicho carácter concreto no impide la delegación sobre materias de cierta amplitud, siempre que se trate de un sector delimitado de intervención legislativa o administrativa (en concreto, Hacienda General y Deuda del Estado en el primer pronunciamiento o fijación de la competencia territorial de los Juzgados de lo Social, en el segundo).
c) Por último, la delegación legislativa debe otorgarse con expresa indicación del plazo para su ejercicio, lo que excluye tanto la delegación sin plazo como la fijación de plazos tan dilatados que conviertan en inoperante este requisito. Los problemas relativos al requisito del plazo se plantean a propósito de la prórroga de tales plazos, lo que resulta una práctica frecuente cuando el Gobierno no es capaz de cumplir el horizonte temporal diseñado por la Ley de delegación, forzando una nueva intervención del legislador para extender el ámbito inicialmente previsto. Las dudas se plantean si dicha prórroga excede los límites temporales de la Legislatura, como ha sucedido en numerosas ocasiones. Esta práctica puede plantear serias dudas de adecuación a la Constitución, al igual que el establecimiento de delegaciones en Leyes completamente ajenas a la materia sobre la que versa la autorización, empleando la técnica de introducir modificaciones en la Ley original, en un discutible cumplimiento del requisito de homogeneidad y conexión material. Como ejemplo significativo, podemos traer a colación el ya citado de la Ley 19/2003, de 4 de julio, sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior y sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, cuya Disposición Adicional cuarta establece una prórroga en la autorización para elaborar los Textos Refundidos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del Impuesto sobre la Renta de los No Residentes y del Impuesto sobre Sociedades (finalmente aprobados como Reales Decretos Legislativos 3, 4 y 5/2004, de 5 de marzo). En los mismos términos, la Disposición Adicional quinta establece una más que discutible modificación de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas Locales, con el fin de incorporar a este texto normativo la autorización para elaborar un texto refundido.
En cuanto a los contenidos necesarios específicos de la delegación mediante Ley de Bases se deducen del apartado 4 del artículo 82, a cuyo tenor: "Las leyes de Bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio". Estas exigencias vienen a reforzar la necesidad de que la delegación recaiga sobre materia concreta y excluir tajantemente la delegación en blanco.
Los contenidos necesarios específicos de la delegación para refundir textos vienen establecidos en el apartado 5 del artículo 82: "La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos". La STC 13/1992, de 6 de febrero, se ha referido al supuesto en que la autorización para refundir textos legales incluye su adaptación a la Constitución, aclarando que resulta una mención superflua pero, en ningún caso, contraria a la previsión constitucional.
Junto a los contenidos que necesariamente han de figurar en las Leyes de Delegación, la CE enuncia, a la inversa, una serie de prohibiciones, igualmente de carácter objetivo:
a) En primer lugar, las materias excluidas de la delegación, como son todas aquellas que deben ser reguladas mediante Ley Orgánica y, de forma implícita, las funciones que competen a las Cortes Generales no como órgano legislativo sino por otros conceptos, básicamente como órgano de control político.
b) En segundo lugar, la prohibición de subdelegación, lo que no entraña prohibición de que el Gobierno se habilite a sí mismo o a otra autoridad, en un texto articulado, para desarrollar reglamentariamente algún extremo del mismo.
Como ejemplo reciente de Ley de delegación cabe destacar la Ley 20/2014, de 29 de octubre, por la que se delega en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos, en virtud de lo establecido en el artículo 82 y siguientes de la Constitución Española. De acuerdo con el Preámbulo esta Ley se dicta para ¿abordar cuanto antes el proceso de consolidación legal¿, que había recomendado la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, en relación con aquellas leyes que, habiendo sido modificadas en numerosas ocasiones, destacaban por su relevancia en un área de actividad específica. Consecuencia de esta Ley de delegación se aprobaron los siguientes Reales Decretos Legislativos: Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. (BOE, núm. 255, de 24 de octubre de 2015), Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo. (BOE, núm. 255, de 24 de octubre de 2015), Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores. (BOE, núm. 255, de 24 de octubre de 2015), Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. (BOE, núm. 261, de 31 de octubre de 2015), Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. (BOE, núm. 261, de 31 de octubre de 2015) y Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social. (BOE, núm. 261, de 31 de octubre de 2015). No han sido dictados todavía aquellos a los que se refiere las letras b y e del artículo uno de la Ley 2/2014.
En cuanto al régimen jurídico de los Decretos Legislativos, podemos abordar en primer lugar los requisitos de orden objetivo:
-En el caso de textos articulados, es evidente que la labor del Gobierno consiste en un desarrollo de los principios y criterios enunciados en las bases, lo que plantea la duda acerca del grado de concreción que las normas del texto articulado deben cumplir o, lo que es lo mismo, el margen que pueden dejar para el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre la materia delegada, pues en caso de disminuir sensiblemente el grado de detalle del texto articulado, no cabe duda de que se trataría de una subversión del propio sentido de la delegación legislativa.
-Cuando se trata de la elaboración de un texto refundido, en el supuesto de que la ley delegante autorice al gobierno para "regular, aclarar o armonizar" los textos a refundir, no cabe duda de que se trata de lograr un producto con la mayor calidad normativa posible, pero respetando los materiales legislativos que han de ser refundidos. La STC 166/2007, de 4 de julio, ha señalado que esta función "le habilita [al Gobierno] para llevar a cabo una depuración técnica de los textos legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido resulte coherente y sistemático".
En cuanto a los requisitos formales de los Decretos Legislativos, los textos articulados y refundidos, con independencia del rango o fuerza de Ley que poseen sus normas, deben sujetarse a los preceptos que regulan la elaboración de disposiciones normativas del Gobierno y de la Administración, contenidas en el art.24 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, a lo que debe añadirse la exigencia de previo dictamen del Consejo de Estado en Pleno sobre el Proyecto de Decreto Legislativo (art.21.1 Ley Orgánica 3/1980, de 22 abril, del Consejo de Estado). También podemos hacer una referencia a la necesidad de la sujeción de los Decretos Legislativos a las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministro, de 22 de julio de 2005 (Resolución de 28 de julio de 2005, publicada en el BOE de 29 de julio). En este sentido, también es relevante referirse a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, cuyo régimen de funcionamiento se estableció en el Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre y entre cuyas funciones está emitir informe en el que se analizarán los aspectos previstos en el artículo 26.9 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en relación con los proyectos de real decreto legislativo.
Los efectos de la aprobación y publicación del Decreto Legislativo se concretan en la extinción automática de la delegación y la incorporación del texto articulado o refundido al sistema normativo, dotado de fuerza de ley, si bien su validez estará condicionada a la observancia de los límites de la delegación. En caso de vulnerar tales límites, podemos hablar de eficacia anormal del Decreto Legislativo, que puede ser de muy diversa naturaleza:
a) Si se trata de la vulneración de límites extrínsecos al mecanismo de la delegación, esto es, el llamado "ultra vires" de los Decretos Legislativos, la consecuencia será la nulidad del Decreto Legislativo, consecuencia que se produce igualmente cuando la infracción trae causa de la ley delegante, cuya nulidad se comunica total o parcialmente al Decreto Legislativo.
b) Si se trata de vulneración de límites intrínsecos, la doctrina oscila entre predicar la nulidad de la norma delegada o su degradación de rango. En los casos de infracciones materiales por contradicción o de las formales por inobservancia de los requisitos adicionales de procedimiento que la Ley delegante puede establecer, parece indiscutible la sanción de nulidad. En los supuestos de infracciones materiales por exceso y vulneración del plazo máximo de emisión del Decreto Legislativo, un amplio sector de la doctrina defiende el efecto de degradación de rango. En cuanto a las infracciones por defecto, cuando la omisión recae sobre normas no incluidas en un texto refundido, salvo que se trate de disposiciones vertebrales en la materia, el efecto es la pervivencia de las normas no recogidas. En el supuesto de un texto articulado las consecuencias son más complejas y podrán oscilar entre la irrelevancia de la omisión y la nulidad de todo el texto articulado.
El control jurisdiccional y parlamentario de la legislación delegada.
La legislación delegada se encuentra sometida a sucesivos instrumentos de control que son llevados a cabo por diferentes órganos. De forma previa debemos referirnos al control que realiza el Consejo de Estado. De acuerdo con el artículo 21.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, "el Consejo de Estado en pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: [...] Proyectos de Decretos Legislativos". Sin embargo se ha planteado la duda de hasta qué punto la emisión de un dictamen por el Consejo de Estado puede considerarse como un auténtico mecanismo de control. Así, la STS de 11 de mayo de 1988 ha relativizado la existencia de este dictamen como un auténtico sistema de fiscalización. Nos centraremos por ellos en los medios de control de índole jurisdiccional y parlamentaria.
El último apartado del artículo 82 afirma: "Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control". El control al que se refiere este precepto es, sin duda, la cuestión central de la problemática constitucional de la delegación legislativa, habida cuenta de que deben excluirse los mecanismos previos de control parlamentario con eficacia vinculante, que privarían de sentido a la delegación y, por la misma lógica, tampoco una ratificación a posteriori, como en el caso de los Decretos Leyes. Los mecanismos de control parlamentario se contemplan en el Título VI del Reglamento del Congreso de los Diputados (artículos 152 y 153), que lleva por rúbrica "Del control de las disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley". El artículo 152 ordena al Gobierno que, cuando hubiera hecho uso de la delegación legislativa, lo comunique al Congreso incluyendo en dicha comunicación el texto articulado o refundido, que se publicará en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Según el artículo 153, si la Ley de delegación ha previsto el control al que se refiere el artículo 82.6, se abre un plazo de un mes para formular reparos al uso de la delegación. Si no se formula reparo alguno, se entiende que la delegación se ha empleado correctamente. En caso de formularse reparo mediante escrito dirigido a la Mesa, la Comisión competente debe emitir Dictamen sobre el mismo para ser elevado al Pleno con los efectos jurídicos que señale la Ley de delegación.
Por lo que se refiere al control jurisdiccional de los Decretos Legislativos, es obviamente donde se proyecta con todas sus consecuencias la disparidad doctrinal en torno a la naturaleza de los Decretos Legislativos. La tesis doctrinal mayoritaria afirma indiscutiblemente la posibilidad de revisión jurisdiccional del ultra vires de los Decretos Legislativos, pues, en tal caso, los preceptos que hayan incurrido en exceso no tienen naturaleza de Ley, ya que el contenido de la norma delegada no queda cubierto por la ley de delegación y el Decreto no puede darse a sí mismo un rango que no le corresponde. Como consecuencia, los tribunales ordinarios han de enjuiciar los Decretos Legislativos para apreciar si se ajustan o no a la delegación y, en aquello que no se ajusten, procederán por sí mismos a su inaplicación. Sin perjuicio de este control por la jurisdicción ordinaria, los Decretos Legislativos están sujetos también al control del Tribunal Constitucional, tal como señaló en su momento la STC 51/1982, de 18 de julio y reitera la STC 47/1984, de 4 de abril. En ocasiones, sin embargo, el Tribunal Constitucional ha llegado a rechazar la admisión de una cuestión de inconstitucionalidad contra un Decreto Legislativo por entender que el exceso sobre la delegación era materia controlable por la jurisdicción ordinaria y no por el Tribunal Constitucional (ATC 69/1983, de 17 de febrero). En todo caso, es doctrina asentada del Tribunal Constitucional que el control que realiza la jurisdicción ordinaria de la legislación delegada que ha incurrido en exceso de delegación es un control absoluto. Ello significa que, una vez que el órgano jurisdiccional ha determinado que se ha incurrido en ultra vires, no es preciso que el Tribunal Constitucional confirme que se ha producido una pérdida del rango legislativo por parte de la norma en cuestión. La resolución judicial ordinaria es en sí mismo suficiente para que el Decreto Legislativo adquiera rango reglamentario (así, STC 166/2007, de 4 de julio).
Más allá de esta doctrina inicial del Tribunal Constitucional, el debate se aclara de manera sustancial desde el momento en que el artículo 1.1 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa afirma que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación, acogiendo así la línea interpretativa que sostiene la degradación de rango de los Decretos Legislativos que excedan los límites de la Ley de delegación.
Otra cuestión que se ha suscitado en la jurisprudencia es la de la posibilidad de ejercer el control sobre la legislación delegante, ya sean leyes de bases o leyes ordinarias para la refundición de textos legislativos. La STC 61/1997, de 20 de marzo, avaló que la impugnación de estas normas se realice en el seno de los recursos contra los Decretos legislativos a los que hayan dado lugar. De esta forma, "ello se hace posible asimismo si se tiene en cuenta la situación de potencialidad en que queda la Ley delegante, que sólo se actualiza con la aprobación del Decreto Legislativo, en el caso en que éste llegue a dictarse. Al fin y al cabo, la Ley de delegación, desde un punto de vista sustantivo o de contenido material, sólo puede ser derogada por el texto refundido en la medida en que , por lo que aquí interesa, haya incorporado los textos legales que deba refundir, sin que tampoco pueda olvidarse que, aun habiendo sido derogada, habrá de actuar siempre -mientras siga vigente el texto refundido- como parámetro para medir las eventuales extralimitaciones en que haya podido incurrir la refundición".
Entre la bibliografía sobre la materia destacan los trabajos de García de Enterría, Villar Palasí, Vírgala entre otros
Sinopsis realizada por: Francisco Martínez Vázquez, Letrado de las Cortes Generales. Marzo 2006.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.