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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 75
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Concordancias: Artículos 81, 82, 93 a), 134, 151.2, 167, 168.
Sinopsis |
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El Pleno de la Cámara es la reunión de todos sus miembros y, por ello, su supremo órgano de decisión. El texto constitucional lo identifica de hecho en ocasiones con el Congreso de los Diputados o el Senado, (como por ejemplo cuando alude a la necesidad de la aprobación de las Leyes Orgánicas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, -81 CE- o exige mayorías cualificadas de los miembros de cada una de las Cámaras para la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, 159.1 CE o vocales del Consejo General del Poder Judicial, 122.3 CE) pero en otras, la referencia al Congreso o al Senado no prejuzga el órgano de la Cámara que habrá de ejercer la función correspondiente (por ejemplo 74.2 CE).
De forma expresa, la Constitución hace referencia al Pleno, mejor dicho, a sus sesiones, para prever la publicidad de las mismas (art. 80 CE), reservándole el Reglamento del Congreso los artículos 54 y 55.
El art. 54 del Reglamento del Congreso de los Diputados otorga al Presidente de la Cámara la competencia para convocarlo, bien por propia iniciativa o a solicitud, al menos, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de sus miembros. En la práctica, la presentación de tal solicitud lo que conlleva es la necesidad de que la Presidencia convoque una reunión de la Junta de Portavoces para que resuelva al efecto, dado que es este órgano el encargado de configurar el orden del día de las sesiones plenarias.
En el art. 55 del Reglamento del Congreso de los Diputados se establece la atribución de escaños a los Sres. Diputados en función de su adscripción a los grupos, la reserva del banco azul a los miembros del Gobierno y el acceso al salón de sesiones.
Así, la Mesa de la Cámara, oídos los Sres. Portavoces, acuerda al inicio de cada legislatura la distribución de escaños en el Hemiciclo entre los grupos parlamentarios, comunicando éstos posteriormente el escaño que de forma individualizada deseen atribuir a cada uno de sus miembros (www.congreso.es).
Por lo demás, las funciones del Pleno se definen a lo largo de las disposiciones reglamentarias de ambas Cámaras, definiéndose su entidad por oposición a la de los restantes órganos y, singularmente, la Diputación Permanente (véase comentario al art. 78 CE) y las Comisiones.
Así, como señala Elia, si el Parlamento en asamblea (o Pleno) es el tipo de órgano característico de la dinámica constitucional ochocentista, el Parlamento en Comisión es la figura organizativa prevalente en el Estado contemporáneo, y ello motivado por la necesidad de racionalizar el trabajo creciente de las Asambleas Legislativas.
Ahora bien, las Comisiones permanentes, regidas por criterios de especialización y competencia, no han sido una constante en la historia del parlamentarismo. Así, mientras en los EEUU se desarrollan desde 1800, en Francia fueron proscritas desde la Constitución del Año III (Directorio), imponiéndose un sistema de "bureaux" o secciones, en virtud del cual, con ocasión de la presentación de un proyecto se formaban varias secciones, entre las cuales se distribuían los miembros de la Cámara por sorteo; posteriormente cada sección nombraba entre sus miembros un comisario, constituyendo la reunión de todos ellos una comisión central, encargada finalmente de redactar el informe.
En España se preveía ya en el Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes de 24 de noviembre de 1810 la diferenciación entre Comisiones permanentes -llamadas "principales"- y las especiales. Sin embargo, paralelamente a lo ocurrido en Francia, a partir del Reglamento de 1847 se pasa a un sistema de secciones; en Francia se reinstaura el sistema de Comisiones en 1902, en España en 1918.
La Constitución actual dispone que las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones, pero deja libertad a los Reglamentos para determinar su número y entidad, si bien deben existir, en todo caso, Comisiones Legislativas Permanentes (art. 75.2 CE) y una Comisión Constitucional en el Congreso (art. 151.2 CE).
Así, el Reglamento del Congreso de los Diputados establece en sus arts. 40 a 45 (en el Reglamento del Senado 49 a 54 y 61 a 68), las normas generales relativas a su funcionamiento: composición proporcional a la importancia numérica de los grupos parlamentarios; régimen de sustitución; asistencia de los miembros del Gobierno; elección de sus Mesas; convocatoria; competencia; asesoramiento por los Letrados.
El Reglamento del Congreso distingue entre Comisiones permanentes y no permanentes, y dentro de aquéllas las legislativas (cuyo número y denominación varían cada Legislatura en función de los Departamentos Ministeriales existentes -actualmente son 19-) y no legislativas: Reglamento, Estatuto de los Diputados y Peticiones; a las que cabría añadir la Comisión Consultiva de Nombramientos, creada en virtud de la Resolución de la Presidencia, de 25 de mayo de 2000, relativa a la intervención de la Cámara en el nombramiento de Autoridades del Estado, y aquellas creadas en virtud de disposición legal que así lo prevea: Comisión Mixta de control parlamentario de la Corporación RTVE y sus Sociedades (art. 26, Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatuto de la Radio y la Televisión, hoy derogada por la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal), Comisión de control de los créditos destinados a gastos reservados (art. 7, Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados), a esta Comisión se remite asimismo el art. 11 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, Comisión que no debe confundirse con los Diputados con acceso a Secretos Oficiales (Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre secretos oficiales, de 11 de mayo de 2004) en la medida en que la reunión de los mismos no constituye una Comisión; Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas (disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. Regulada parcialmente por las Normas de Las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 3 de marzo de 1983, sobre funcionamiento de dicha Comisión Mixta, modificadas, en su párrafo primero del art. 1, por Resolución de las Mesas de 20 de febrero de 1989; y por las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre tramitación de la Cuenta General del Estado, de 1 de marzo de 1984), Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo (art. 2.2, Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, modificada por Ley Orgánica 2/1992, de 5 de marzo y Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre organización y funcionamiento de la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo, de 21 de abril de 1992, modificada el 25 de mayo de 2000), Comisión Mixta para la Unión Europea (Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea y Resolución de Las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre desarrollo de dicha Ley, de 21 de septiembre de 1995) y Comisión Mixta de Seguridad Nacional ( artículo 13 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional).
Finalmente, estarían las Comisiones Permanentes de Legislatura (art. 50 RCD), es decir, aquéllas que no necesariamente tienen que constituirse tras la renovación de las Cámaras pero que, de facto, son creadas por las mismas con vocación de permanencia durante toda la Legislatura, actualmente: Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo, Comisión sobre Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, Comisión de Derechos de la Infancia y Adolescencia, Comisión para la auditoría de la calidad democrática, la lucha contra la corrupción y las reformas institucionales y legales, Comisión Mixta para el Estudio del Problema de las Drogas y Comisión de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Estado en materia de Violencia de Género (creada como consecuencia de los acuerdos adoptados en el Pacto de Estado en materia de Violencia de Género aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 28 de septiembre de 2017)
A su vez, dentro de las Comisiones no permanentes creadas para la ejecución de una tarea concreta y tras cuya finalización se extinguen (art. 51 RCD), se distinguen en el Congreso, las Comisiones de Investigación (art. 52 RCD) (veáse sinopsis al art. 76 CE) y otras Comisiones no permanentes, cuya creación corresponde a la Mesa, previa audiencia de la Junta de Portavoces (art. 53 RCD). En la XII Legislatura, se debe mencionar, respecto a las Comisiones de Investigación, que hasta la fecha (diciembre de 2017) se han constituido tres: la Comisión de Investigación sobre la utilización partidista en el Ministerio del Interior, bajo el mandato del Ministro Fernández Díaz, de los efectivos, medios y recursos del Departamento y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con fines políticos, la Comisión de Investigación relativa a la presunta financiación ilegal del Partido Popular y la Comisión de Investigación sobre la crisis financiera de España y el programa de asistencia financiera. Además, se ha creado otra Comisión de Investigación sobre el accidente ferroviario ocurrido en Santiago el 24 de julio de 2013, que todavía no ha sido constituida. Por otro lado, en la XII se ha constituido una Comisión de las previstas en el artículo 53 del RCD que es la Comisión para la evaluación y la modernización del Estado autonómico.
El Reglamento del Senado distingue entre Comisiones Permanentes contituidas para una Legislatura, y de Investigación o Especiales constituidas hasta finalizar los trabajos para los que fueron creadas (art. 50 RS). Dentro de las Comisiones Permanentes se enmarcan las Comisiones Legislativas (actualmente 21, mereciendo destacarse, por su peculiaridad, la Comisión General de las Comunidades Autónomas); y las no legislativas: Reglamento, Incompatibilidades, Suplicatorios, Peticiones, Asuntos Iberoamericanos, Nombramientos y Derechos de la Familia, la Infancia y la Adolescencia. En la XII Legislatura existe en el Senado una Comisión Especial (art. 59 RS) sobre la evolución demográfica en España. Además, en esta misma Legislatura se ha creado la Comisión de Investigación sobre la financiación de los partidos políticos.
Para la regulación de las Comisiones Mixtas en general, véase la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 27 y 28 de septiembre de 2016, sobre composición de las Comisiones Mixtas Congreso-Senado). Junto a las Comisiones Mixtas ya referidas es preciso recordar las que eventualmente se constituirían en los supuestos previstos en los artículos 74.2 y 167.1 CE.
Podemos dejar indicado que el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en reiteradas ocasiones sobre conflictos relativos a la estructura de las Comisiones en nuestro Derecho Parlamentario. La cuestión más problemática es la de cómo distribuir entre los Grupos Parlamentarios los asientos en las Comisiones y en concreto cómo se debe trasladar la composición del Pleno a un órgano necesariamente más reducido como es la Comisión. La STC 36/1990 señaló que "la adecuada representación proporcional sólo puede ser, por definición, imperfecta y dentro de un margen de discrecionalidad o flexibilidad, siempre y cuando no se altere su esencia". La STC 93/1998 añadirá que "la proporcionalidad en la composición de las Comisiones viene dada por la misma Constitución". Otro asunto problemático es el de la disolución anticipada de las Comisiones no permanentes, que deberá estar reglamentariamente prevista para que pueda llevarse a cabo (STC 226/2004).
Por su parte, los apartados 2 y 3 del artículo 75 CE, cuyo contenido parece un tanto desubicado en la medida en que se refiere más bien a un procedimiento legislativo especial, acoge el denominado "procedimiento legislativo descentralizado", regulado en el art. 72 de la Constitución Italiana y que ha provocado una gran disparidad de criterios en la doctrina.
Nuestro texto constitucional prevé la posibilidad de delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación definitiva de iniciativas legislativas, exceptuando una serie de materias y facultando al Pleno para poder recabar en cualquier momento el debate y votación de la iniciativa delegada; no obstante, distinta ha sido la forma en que ambos Reglamentos han desarrollado tal precepto.
Así, los arts. 148 y 149 del Reglamento del Congreso de los Diputados, establecen la presunción de delegación, de forma que, remitido un proyecto de ley a la Cámara o tomada en consideración una proposición de ley, la Mesa acuerda su remisión a la Comisión correspondiente para su tramitación por el procedimiento con competencia legislativa plena, a menos que se trate de alguno de los supuestos previstos en el art. 75.3 CE: la reforma constitucional; las cuestiones internacionales -que no se limitaría tan sólo a los Tratados Internacionales, sino que abarca también todo proyecto de ley que conlleve de algún modo la prestación del consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente (por ejemplo Ley 12/1999, de 21 de abril, por la que se autoriza la participación de España en la ampliación del capital del BERD); las leyes orgánicas; las leyes de bases (entendiéndose éstas en su sentido estricto, es decir, las previstas en el art. 82 CE); los Presupuestos Generales del Estado (y, por extensión, proyectos de ley de créditos extraordinarios o suplementos de crédito).
Tal delegación no abarca, en todo caso, el debate de totalidad inicial de los proyectos de ley ni la toma en consideración de las proposiciones de ley. Se prevé la posibilidad de la avocación por el Pleno de la deliberación y votación final de las iniciativas legislativas, en la sesión plenaria en que se proceda al debate de totalidad o a la toma en consideración de una proposición de ley y en los demás casos, y antes de iniciarse el debate en Comisión, el Pleno podrá avocar la aprobación final, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces. En la práctica, y atendiendo a la facultad que la Constitución otorga al Pleno para recabar el debate en cualquier momento, se interpreta que, haya o no habido debate de totalidad y, en este caso, cuando se tenga certeza, por no haber sido presentadas enmiendas a la totalidad, de que no se realizará, la avocación puede plantearse en todo momento anterior al inicio del debate en la Comisión, que no en la ponencia, por acuerdo de la Mesa, previa audiencia de la Junta de Portavoces. De otra parte, aunque en la práctica los grupos solicitan la avocación por escrito presentado en el Registro General, nada obstaría a que tal cuestión fuese directamente suscitada con ocasión del debate de totalidad o de toma en consideración correspondientes, siendo por lo demás contados los supuestos en los que una solicitud de avocación ha sido rechazada por el Pleno (en la VI Legislatura, la Mesa de la Cámara, en su reunión de 05/11/99, y tras oír con carácter previo a la Junta de Portavoces, acordó no proponer al Pleno de la Cámara la petición de avocación del proyecto de ley sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, teniendo en cuenta que la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca había sido convocada para tramitar con competencia legislativa plena el citado proyecto de ley el 8/11/99. Por otro lado, en la VII Legislatura, sometida al Pleno la solicitud de avocación del proyecto de ley de sanidad vegetal fue rechazada por el Pleno de la Cámara, en su sesión del 05/02/02 (Diario de Sesiones del Pleno del Congreso núm 134), manteniéndose en consecuencia su tramitación por el procedimiento de Competencia Legislativa Plena). Finalmente, el art. 149.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados dispone que "las Comisiones carecerán de competencia para conocer con plenitud legislativa de los proyectos o proposiciones de ley que hubieran sido vetados o enmendados por el Senado, siempre que el veto o las enmiendas hubieran sido aprobados por el Pleno de dicha Cámara".
El Reglamento del Senado, siguiendo con mayor fidelidad el texto constitucional, establece, en sus arts. 130 a 132, que tal delegación se acuerde expresamente por el Pleno de la Cámara a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, de un grupo parlamentario o de 25 senadores, debiendo presentarse tal solicitud dentro de los 10 días siguientes a la publicación del texto. Además, el Pleno podrá decidir, por la misma vía, en cualquier momento la revocación de la correspondiente delegación de competencia legislativa para que la iniciativa pase a tramitarse por el procedimiento ordinario, lo que procederá en todo caso si se aprobase alguna propuesta de veto en Comisión. De otra parte, junto a las materias constitucionalmente excluidas de la delegación, cabe deducir que tampoco sería aplicable a las iniciativas tramitadas por el procedimiento de urgencia o el abreviado de un mes, dado que el art. 132 del Reglamento del Senado señala que la Comisión competente dispondrá del período que reste hasta completar el plazo ordinario de dos meses.
Sobre el contenido de este artículo se pueden consultar, además, lsa obras citadas en la bibliografía básica que se inserta.
Sinopsis realizada por: Mercedes Araujo Diaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero 2011.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.