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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 74
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Concordancias: Artículos 57, 59, 60.1, 61, 62 b), 63.3, 72.2, 94.1, 145.2, 158.2.
Sinopsis |
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El Bicameralismo consagrado en nuestro texto constitucional concibe a ambas Cámaras como órganos constitucionales independientes, siendo preciso articular el procedimiento para el ejercicio de las funciones respecto de las cuales se requiere el concurso de las mismas. Tales funciones, como señala Biscaretti, no se refieren, por lo general, a la actividad legislativa, por lo que no modifican el esquema bicameral clásico. Así, normalmente las sesiones conjuntas de ambas Cámaras se prevén para la elección de órganos constitucionales, acusar al Jefe del Estado y miembros del Gobierno, o reformar la Constitución.
En el caso español, es reiterado en nuestro constitucionalismo decimonónico el siguiente precepto: "Los Cuerpos Colegisladores no pueden deliberar juntos ni en presencia del Rey", no obstante la Ley de Relaciones de los Cuerpos Colegisladores de 19 de julio de 1837, establecía que "el Senado y el Congreso de los Diputados no podrán reunirse en un solo Cuerpo sino para los actos de abrir las Cortes, de cerrar sus sesiones cuando el Rey o los Regentes lo hagan personalmente, de recibir el juramento del Rey, al sucesor inmediato de la Corona y de nombrar tutor del Rey menor".
El tenor del art. 74 de la Constitución vigente se introdujo íntegramente en el Senado en virtud de la aprobación en la Comisión Constitucional de una enmienda del Grupo Socialista en el Senado, en cuya motivación se hacía referencia a la necesidad de "llenar un vacío constitucional", ya que se atribuían a las Cortes Generales unas competencias sin determinar los procedimientos para ejercerlas. En realidad, como ha señalado Delgado-Iribarren (véase bibliografía citada), tal precepto pretendía reforzar la posición del Senado, dejando en todo caso al margen el procedimiento legislativo, respecto del cual el art. 90 CE mantiene claramente la preeminencia de la Cámara Baja, y circunscribiendo su aplicación a unos supuestos escasamente planteados en la práctica.
La reunión de las Cámaras en sesión conjunta ha dado lugar a una amplia discusión doctrinal en cuanto a si conlleva la existencia de un tercer órgano o si se trata tan sólo de un especial sistema de deliberación que no altera la naturaleza de cada Cámara.
Sin ánimo de abordar ahora tan compleja cuestión, el hecho es que nuestra Constitución identifica las Cortes Generales con el Parlamento, o, dicho de otro modo, con la suma del Congreso de los Diputados y el Senado, (art. 66.1 CE), con independencia de que otorgue determinadas funciones a una sola de las Cámaras (sesión de investidura, convalidación de Decretos-leyes, autorización de referéndum...) o a ambas; ya sea actuando de forma independiente (función de control parlamentario de cada Cámara), sucesiva (función legislativa) o, como ahora examinaremos, conjunta (art. 74.1) o sucesiva y eventualmente conjunta (art. 74.2).
Los supuestos de sesión conjunta de los Plenos de ambas Cámaras se refieren a las competencias no legislativas atribuidas a las Cortes Generales en el Título II de la Constitución:
a) La provisión a la sucesión de la Corona en el caso de que se hayan extinguido todas las líneas llamadas en derecho (57.3)
b) La resolución sobre la expresa prohibición de matrimonio de personas con derecho a la sucesión en el trono (57.4)
c) El reconocimiento de la inhabilitación del Rey para ejercer su autoridad (59.2)
d) El nombramiento de Regente o Regentes (59.3)
e) El nombramiento del tutor del Rey menor (60.1)
f) El juramento y la proclamación del Rey (61.1)
g) El juramento del Príncipe heredero (61.2)
h) El juramento del Regente o Regentes (61.2)
i) La autorización del Rey para que declare la guerra o haga la paz (63.3)
Así, dentro de estos supuestos debe hacerse referencia a la sesión solemne de las Cortes Generales, reunidas en el Palacio del Congreso de los Diputados, el día 19 de junio de 2014, para la proclamación como Rey de España de Su Majestad Don Felipe VI de Borbón. Tal y como se refleja en el Diario de Sesiones, en el estrado estaban presentes, además de Sus Majestades los Reyes de España, la Princesa de Asturias doña Leonor y la Infanta doña Sofía, el señor Presidente del Gobierno, los señores Presidente del Congreso de los Diputados y Presidente del Senado, los señores Presidente del Tribunal Constitucional y Presidente del Consejo General del Poder Judicial y del Tribunal Supremo, y las señoras y los señores miembros de la Mesa del Congreso de los Diputados y de la Mesa del Senado (DS de las Cortes Generales, Sesiones Conjuntas, número 2, 2014).
En la medida en que el artículo 74.1 excluye expresamente las competencias legislativas, queda fuera de su ámbito la ley orgánica prevista en el art. 57.5 CE para resolver "las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión de la Corona".
La finalidad del art. 74.1 CE de articular las relaciones del Parlamento con la Corona a través de sesiones conjuntas, unido al carácter simbólico que envuelve a tales relaciones, ha acuñado la práctica de celebrar la solemne sesión de apertura de la legislatura, prevista en el art. 5 del Reglamento del Congreso de los Diputados, con la presencia del Rey ante las Cámaras en sesión conjunta, como una derivación de la competencia que el art. 62 b) CE atribuye al Monarca para convocar a las Cortes Generales.
Cabría citar también los supuestos en los que ambas Cámaras han celebrado sesiones conjuntas con ocasión de la visita de determinados Jefes de Estado extranjeros o para conmemorar determinados acontecimientos. Ahora bien, tales sesiones no serían sesiones conjuntas propiamente dichas, sino sesiones solemnes en las que se celebra un Acto Parlamentario con motivo de la visita de las citadas autoridades a las Cortes Generales, y que se han celebrado tanto en el Congreso como en el Senado. Como sesión solemne del Congreso de los Diputados y del Senado se calificó la celebrada en el Palacio de las Cortes el 22/11/2000, con motivo de la conmemoración del XXV Aniversario de la proclamación de Don Juan Carlos I como Rey de España. También se calificó como sesión solemne del Congreso de los Diputados y del Senado el Acto conmemorativo del XL Aniversario de las Elecciones de 1977 presidido por S.S.M.M. los Reyes, celebrado el 28 de junio de 2017.
Las sesiones conjuntas, a tenor de lo dispuesto en el art. 72.2 de la CE, "serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara". Dicho Reglamento no ha sido aún aprobado, aunque el art. 27.2 d) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional lo declara, junto con los Reglamentos de las Cámaras, susceptible de declaración de inconstitucionalidad, y a él se remiten las Disposiciones Final Tercera del Reglamento del Congreso de los Diputados y Adicional Segunda de Reglamento del Senado, previendo la aplicación de los Reglamentos de cada Cámara en todo lo no previsto por aquél. Inexistente el Reglamento de las Cortes Generales, las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta resuelven sobre los distintos aspectos presupuestarios y administrativos, y en ocasiones propiamente parlamentarios, que afectan a ambas Cámaras. Así, responden a acuerdos adoptados por las Mesas de ambas Cámaras en sesión conjunta: el Estatuto de Personal de las Cortes Generales (cuyo texto vigente es el aprobado por las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en su reunión conjunta de 27 de marzo de 2006 -BOE 81, de 5 de abril de 2006-modificado el 16/09/2008, 21/09/2009 y 10/05/2016; Reglamento de Organización y funcionamiento del Defensor del Pueblo (aprobado el 06/04/83 por las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en reunión conjunta -BOE 92, de 18 de abril de 1983-, modificado el 21/04/92 y 26/09 y 03/10 de 2000 y 25/01/2012); Normas diversas relativas a la composición y funcionamiento de las Comisiones Mixtas (Así, Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 3 de marzo de 1983, sobre funcionamiento de la Comisión Mixta a la que se refiere la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas; sobre tramitación de la Cuenta General del Estado, de 1 de marzo de 1984; sobre organización y funcionamiento de la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo, de 21 de abril de 1992; sobre desarrollo de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, de 21 de septiembre de 1995; Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado por el que se aprueban las Normas sobre Publicaciones Oficiales de las Cortes Generales, de 17 de enero de 1991 Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, reunidas en sesión conjunta de 26 de mayo de 2008, sobre composición de las Comisiones Mixtas Congreso-Senado; sobre la regulación del Control Parlamentario ejercido por la Comisión Mixta del Congreso de los Diputados-Senado de control parlamentario de la Corporación RTVE y sus sociedades, de 27 de febrero de 2007; sobre el ejercicio de las funciones atribuidas a las Cortes Generales mediante la Ley 17/2006, de la Radio y la Televisión de Titularidad Estatal, de 12 de noviembre de 2007; y en materia de Registro de Intereses, de 21 de diciembre de 2009. En fin, son las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta las que aprueban el proyecto de Presupuesto de las Cortes Generales (Servicio 01 de la Sección 02), y, por consiguiente, resuelven sobre la autorización de los gastos correspondientes; acuerdan la creación y composición de los Grupos de Amistad de carácter Mixto con otros Parlamentos (tal carácter mixto tienen las delegaciones en los grupos de amistad constituidos con los Parlamentos de los Países Iberoamericanos) y resuelven sobre las cuestiones relativas a las delegaciones de las Cortes Generales en las Asambleas de Organismos Internacionales (UIP, Consejo de Europa, Unión Europea Occidental, OSCE y OTAN).
El apartado 2 del art. 74 CE supone cierto fortalecimiento del papel desempeñado por el Senado en nuestro sistema bicameral, en las materias de política exterior y política de organización territorial, aunque finalmente se otorga al Congreso la última palabra en relación con los mismos, si bien la preeminencia de la Cámara Baja es menor que en la resolución del procedimiento legislativo prevista en el art. 90 CE.
A diferencia de las sesiones plenarias conjuntas previstas en el apartado anterior, en los tres supuestos que seguidamente enunciaremos las Cámaras actúan de forma independiente, ateniéndose a sus Reglamentos respectivos, y sólo en el caso de que no haya acuerdo entre ambas se opta por la creación de un órgano conjunto: una Comisión Mixta.
1º) La autorización previa de las Cortes Generales para la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de Tratados o Convenios Internacionales cuando éstos tengan carácter político, militar, afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I, impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública, o supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución (art. 94.1 CE)
El Reglamento del Congreso regula en sus arts. 155 a 158 el procedimiento a seguir en dicha Cámara en los supuestos previstos en el art. 94.1 CE, limitándose a reiterar la fórmula de conciliación establecida en el art. 74.2 CE, fórmula que el Reglamento del Senado recoge en su art. 145.
Cabe citar las Comisiones Mixtas constituidas en la II Legislatura para dictaminar el proyecto de reserva formulado por el Senado al Convenio sobre Comercio Internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, hecho en Washington el 03/03/1973; así como para dictaminar el proyecto de reserva formulado por el Senado al Convenio relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa, hecho en Berna el 19/09/1979.
2º) Autorización de las Cortes Generales para la celebración de acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas distintos de los que, para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas prevean sus respectivos Estatutos de Autonomía (art. 145.2 CE)
En relación con tales acuerdos, los Estatutos han generalizado una cláusula en virtud de la cual una vez remitido a las Cámaras, el convenio entrará en vigor si en un determinado plazo -normalmente de 30 días- aquéllas no manifiestan reparos, o, si en ese plazo no acuerdan su tramitación como acuerdo de cooperación.
Conforme a la regulación de este procedimiento desarrollada en los arts. 166 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 137 a 140 del Reglamento del Senado, bastará que una de las Cámaras acuerde la tramitación por el procedimiento del art. 74.2 CE para su inicio, con independencia de que la celebración del acuerdo de cooperación sea finalmente autorizada o no.
Ahora bien, aunque de la literalidad de la previsión constitucional cabría deducir que corresponde al Senado expresar su criterio en primer lugar, tanto sobre la eventual recalificación del acuerdo como sobre su autorización o no, la brevedad de los plazos previstos al afecto ha hecho que las Cámaras actúen de forma simultánea una vez les es remitido el Convenio, ya sea directamente por cualquiera de las Comunidades Autónomas suscribientes, ya sea por remisión de la otra Cámara.
3º) La distribución en las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso, de los recursos del Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión (158.2 CE)
En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 157.3 CE, que remite a una Ley orgánica la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, se aprobó la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, cuyo art. 16 fija los principios que deben regir el denominado Fondo de Compensación Interterritorial, remitiendo a su ley reguladora la ponderación de los distintos índices o criterios para su distribución, que será revisable cada cinco años. Tal ley fue la Ley 7/1984, de 31 de marzo, del Fondo de Compensación Interterritorial, que fue tramitada conforme al art. 74.2, así como sus modificaciones posteriores y las leyes que la sustituyeron. Así, dicha ley fue derogada por la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, del Fondo de Compensación Interterritorial, derogada a su vez por la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, que fue modificada por la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial.
De otra parte, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la distribución del Fondo en su STC 63/1986, de 21 de mayo, distinguiendo el plano de la autorización presupuestaria y el de la distribución del fondo entre las CCAA en virtud de un acto de las Cortes Generales distinto de aquélla. "El esquema, pues, establecido por la Constitución y la LOFCA consiste en que la Ley de Presupuestos Generales del Estado ha de limitarse a autorizar las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial de conformidad con la distribución del mismo acordada por las Cortes Generales a través de un procedimiento distinto, fijado en el art. 74.2 de la Constitución Española".
Finalmente, cabe señalar que el procedimiento de Comisión Mixta de Conciliación, que en la práctica sólo se ha dado en los dos supuestos referidos en relación con convenios internacionales, se prevé también en el artículo 167 CE, en el trámite de reforma del texto constitucional.
Sobre el contenido de este artículo se pueden consultar, además, las obras citadas en la bibliografía básica que se inserta.
Sinopsis realizada por: Mercedes Araujo Diaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizada por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero 2011.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.