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Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 73
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Concordancias: Artículos 66, 67.3, 78.
Sinopsis |
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Los parlamentos actuales, y a diferencia de las asambleas estamentales de la baja Edad Media, son instituciones permanentes, que se establecen en las Constituciones como órganos regulares del Estado. Sin perjuicio de ello, en la práctica, se alternan períodos de actividad con los de "suspensión" de la misma, con todas las matizaciones que se expondrán a continuación. Así, las Cámaras se renuevan periódicamente, habitualmente cada cuatro o cinco años, como consecuencia de las elecciones celebradas al efecto, denominándose en nuestro sistema "legislaturas" cada uno de tales períodos. Pero a su vez, dentro de cada legislatura, se suceden distintos intervalos de actividad/vacancia, de forma que podrían definirse los períodos de sesiones como aquellos periodos del año durante los que las Cámaras pueden reunirse, variando su número y duración en los distintos países. Pero, si bien es cierto que tanto el Gobierno como los parlamentarios precisan intervalos de tiempo para realizar tareas diversas y que una actividad ininterrumpida de las Cámaras les impediría atender; por otro lado, las crecientes funciones estatales, así como el ritmo actual de la vida social y política, han demandado, tanto la progresiva prolongación de la duración de los períodos de sesiones, como el frecuente uso de la posibilidad de celebrar reuniones al margen de tales períodos.
Así, en la República Federal Alemana rige un sistema de asamblea permanente, en la medida en que el art. 39.3 de la Ley Fundamental de Bonn, establece que "el Parlamento determina la clausura y la reapertura de sus sesiones. Su Presidente podrá convocarlo para una fecha anterior, debiendo hacerlo cuando lo exijan la tercera parte de los miembros, el Presidente Federal o el Canciller Federal". La Constitución Francesa de 1958 estableció dos períodos ordinarios de sesiones anuales, determinando asimismo la fecha de inicio y la duración de los mismos.
En nuestro constitucionalismo decimonónico surgieron los períodos de sesiones, antes denominados "legislaturas", como en los países de nuestro entorno, para asegurar unos períodos mínimos en los que las Cámaras ejerciesen sus funciones. Así, ya en la Constitución de 1812 se disponía: "Artículo 106. Las sesiones de las Cortes en cada año durarán tres meses consecutivos, dando principio el día primero del mes de marzo. Artículo 107. Las Cortes podrán prorrogar sus sesiones cuando más por otro mes en sólo dos casos: primero, a petición del Rey, y, segundo, si las Cortes lo creyeren necesario por una resolución de las dos terceras partes de los diputados."
La Constitución Española de 1978 parte de la fórmula de los dos períodos ordinarios al año, pero sin determinar el día concreto de inicio ni el de finalización de los mismos, no sometiéndose pues a la rigidez del sistema francés, de forma que tal fecha podrá adaptarse a lo que en cada momento requieran las circunstancias y la actividad parlamentaria.
Se debe recordar que en los últimos años se ha planteado la posibilidad de ampliar los períodos de sesiones de las Cámaras como mínimo a los meses de enero y julio. No obstante estos intentos se han topado con la dificultad de que cualquier medida que pretendiera equiparar la actividad de estos meses a la de los períodos ordinarios de sesiones requeriría de una reforma constitucional. Es por ello que en la práctica las Cámaras han acudido a otros instrumentos para ampliar su tiempo de funcionamiento. Como se trata más adelante, en la Cámara Baja se ha generado la práctica de que la Diputación Permanente convoque al menos una sesión plenaria en cada una de las interrupciones de los períodos de sesiones mientras que en el Senado es el propio Pleno el que aprueba un calendario de funcionamiento para los períodos de enero y julio.
Efectivamente, debe tenerse en cuenta que lo habitual es que las elecciones se celebren, y en consecuencia las Cámaras se constituyan e inicien su legislatura, en fechas variables y no coincidentes con los meses de septiembre o febrero. Como ejemplo cabe citar que, en la IX Legislatura las sesiones constitutivas de ambas Cámaras se celebraron el 1 de abril de 2008 (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Serie Pleno y Diputación Permanente, nº 1, de la IX Legislatura) conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del Real Decreto 33/2008, de 14 de enero, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, celebradas el 9 de marzo de 2008.
Asimismo, la Mesa del Congreso de los Diputados, oída la Junta de Portavoces, acordó, en su reunión del día 22 de abril de 2008, aprobar el calendario de sesiones plenarias para el período de sesiones abril-junio de 2008 (BOCG, Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 6, de 25 de abril de 2008), paralelamente, la Mesa del Senado en su reunión de 6 de mayo de 2008, oída igualmente la Junta de Portavoces, aprobó el calendario de actividades del Pleno correspondiente a los meses de mayo y junio de 2008 (BOCG, Senado, Serie I, núm. 13 de 8 de mayo de 2008), con tales acuerdos se constata pues, de una parte, que el período de sesiones se inicia en cualquier momento comprendido dentro del margen establecido por el art. 73.1 de la Constitución y, por otro lado, que, pese a la dicción literal de dicho precepto, (que, dicho sea de paso, se atiene más a los orígenes de la Institución parlamentaria y su vinculación a la aprobación de los Presupuestos que al año natural), el primer período será el que el inicio de la legislatura determine, a saber, el anterior o el posterior al verano.
También los Reglamentos de las Cámaras optan por un criterio flexible. Así, el art. 36.1.a) Reglamento del Senado otorga a la Mesa de la Cámara Alta la función de concretar las fechas de inicio y término de los períodos de sesiones del Senado. Por su parte, el Reglamento del Congreso de los Diputados, si bien se limita a reiterar en su art. 61.1 el tenor del precepto constitucional, otorga a la Mesa de la Cámara la facultad de aprobar, oída la Junta de Portavoces, los calendarios de actividad del Pleno y de las Comisiones (art. 31.1.6º), si bien ello no altera el hecho de que los períodos de sesiones comenzarán el 1 de febrero y el 1 de septiembre, para concluir el 30 de junio y 31 de diciembre respectivamente, al margen de la obviedad señalada en cuanto al modo en que el inicio del primero y el final del último períodos de sesiones de cada legislatura vienen predeterminados por las correspondientes convocatorias electorales.
De otra parte, en virtud de los correspondientes acuerdos de la Junta de Portavoces reiterados en las sucesivas legislaturas, nos encontramos con que la práctica ha ido acuñando una serie de criterios a la hora de adoptar el correspondiente calendario de actividades parlamentarias para cada período de sesiones.
Por lo que respecta al Congreso de los Diputados, y como ya señalábamos anteriormente, el artículo 31.1.6º de su Reglamento otorga a la Mesa, previa audiencia de la Junta de Portavoces, la función de programar las líneas generales de actuación de la Cámara, fijando para ello el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones.
En la práctica, el calendario de sesiones plenarias se aprueba al inicio de cada período de sesiones para, seguidamente, y tomando aquél como referencia, aprobar el calendario de Comisiones y de la Comisión de Control Parlamentario de RTVE (véanse por ejemplo, en relación con los correspondientes calendarios para el período de sesiones septiembre a diciembre 2017 los BOCG Sección Congreso de los Diputados Serie D, núm. 187, de 5 de julio de 2017 y Sección Cortes General núm. A-102, de 5 de julio de 2017).
Por regla general, se prevé la celebración de tres sesiones plenarias al mes, procurando dejar libre la primera semana, a menos que concurran otras circunstancias. Así, a fin de que cada sesión se celebre de martes a jueves inclusive, es preferible evitar la convocatoria de sesiones plenarias en semanas en las que alguno de tales días tenga carácter festivo, o, si está prevista la celebración de elecciones autonómicas, ya sean con carácter general o parcial, la cortesía parlamentaria ha instaurado la costumbre de no celebrar sesión plenaria durante la semana anterior para facilitar el desarrollo de la campaña electoral correspondiente (véanse por ejemplo en relación con la celebración de elecciones autonómicas en Andalucía y el Principado de Asturias la modificación del calendario de sesiones plenarias para el periodo febrero-junio de 2012 en el BOCG Sección Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 70, de 9 de abril de 2012). Asimismo, ha de tenerse en cuenta que el art. 62.1 RCD dispone que las sesiones se celebrarán, por regla general, entre el martes y el viernes, ambos inclusive, pudiéndose alterar tal criterio en relación con las sesiones plenarias, mediante acuerdo de la Mesa del Congreso, aceptado por la Junta de Portavoces, acuerdo que se adopta en la práctica de forma implícita cuando ambos órganos acuerdan modificar el calendario de sesiones plenarias correspondiente. De otra parte, la tramitación del proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado, enmarcada constitucionalmente -art. 134 CE- entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre, lleva aparejada la aprobación del correspondiente calendario, que se formaliza una vez el proyecto de ley ha tenido entrada en la Cámara (en relación con el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2004 véase BOCG Serie A, núm. 172-2, de 2 de octubre de 2003 y el correspondiente calendario de sesiones plenarias para el período septiembre-diciembre 2003, en BOCG Serie D, núm. 588, de 22 de septiembre de 2003; en relación con el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 ¿pero en este caso afectaba al periodo de sesiones febrero-junio- véase BOCG, Serie D, núm. 137 de 5 de abril de 2017), pero, de hecho, ha de ser tenido en cuenta en el momento de la aprobación del calendario de sesiones plenarias para el período de sesiones de septiembre-diciembre del año correspondiente.
En cuanto al calendario de sesiones de Comisiones, su aprobación lleva aparejada la adopción de los siguientes criterios: Los lunes y viernes de las semanas en las que se celebren sesiones plenarias, así como las semanas en las que tales sesiones no tengan lugar, las Comisiones podrán reunirse sin limitación alguna. Las semanas reservadas para la celebración de las comparecencias relativas a los Presupuestos Generales del Estado y para la elaboración del Dictamen por la Comisión de Presupuestos tendrán la misma consideración que las semanas con pleno a estos efectos. Ello no obstante, en caso de urgencia en la convocatoria o cuando circunstancias extraordinarias así lo exijan, los Presidentes de las Comisiones podrán solicitar de la Presidencia de la Cámara la celebración de una reunión fuera del calendario de sesiones aprobado por la Mesa de la Cámara. Dicha reunión podrá tener lugar en cualquier fecha. Si las solicitudes de los Presidentes de las Comisiones excedieran las salas disponibles en la Cámara, la Presidencia del Congreso decidirá el orden de prioridad entre ellas atendiendo a los siguientes criterios:
1.- Tramitación de proyectos legislativos con competencia legislativa plena.
2.- Tramitación de proyectos legislativos sin competencia legislativa plena o convenios internacionales, dando prioridad a aquellos cuya tramitación tenga lugar por el procedimiento de urgencia.
3.- Comparecencias de Ministros.
4.- Otras comparecencias consideradas urgentes.
5.- Otros asuntos.
En ningún caso podrán coincidir más de seis sesiones en una misma jornada.
Así, mientras la modificación en el curso del período correspondiente de los calendarios del Pleno y de la Comisión de Control Parlamentario de RTVE se realiza por el mismo procedimiento previsto en el art. 31.1.6º para su aprobación, el cauce para alterar el calendario de sesiones de Comisiones se determina desde su adopción, haciéndose de él un uso tan frecuente que podríamos decir que, más que un calendario tasado, es orientativo y sirve para garantizar a cada Comisión que podrá reunirse, si así lo estima pertinente, en las fechas señaladas en el mismo.
Por lo que respecta al Senado, la práctica es celebrar sesión plenaria dos semanas de cada mes, en semanas alternas, estando la actividad parlamentaria de la Cámara Alta singularmente determinada por el hecho de que la tramitación de las iniciativas legislativas ha de someterse a los plazos previstos en el art. 90 CE, dependiendo además su inicio en la citada Cámara del momento en el que el Congreso le remita aquéllas, circunstancia que necesariamente ha de ser tenida en cuenta en la aprobación de los correspondientes calendarios de actividad (véase, por ejemplo, el calendario de sesiones plenarias para el período septiembre-diciembre 2003 en BOCG, Senado, Serie I, núm. 687, de 30 de junio de 2003, y sus sucesivas modificaciones en BOCG, Senado, Serie I, núm. 725, de 24 de septiembre de 2003; núm. 743, de 23 de octubre de 2003; y núm. 751, de 3 de noviembre de 2003). En cuanto al calendario de actividad de Comisiones del Senado, téngase en cuenta el acuerdo adoptado por la Mesa del Senado en su reunión del día 10/09/03 en virtud del cual: 1.- No podrán convocarse más de tres sesiones de Comisiones durante la mañana o la tarde de un mismo día. Además, no podrá coincidir la hora de inicio de dichas sesiones, que deberán convocarse con, al menos, una hora de diferencia. 2.- El Presidente del Senado autorizará la convocatoria de las Comisiones si se ajusta a lo señalado en el número anterior, decidiendo por estricto orden de solicitud. A estos efectos de solicitud de convocatoria deberá contener un orden del día firme y definitivo, en el que se indiquen de manera concreta todos los asuntos que lo integran. 3.- En supuestos excepcionales, debidamente justificados, el Presidente del Senado podrá autorizar la convocatoria de una Comisión que no reúna las condiciones establecidas en los números anteriores. (BOCG, Senado, Serie 1, núm. 721, de 15 de septiembre de 2003). De conformidad con el acuerdo de 25 de mayo de 2004, que ratifica el contenido del anterior, la limitación horaria del apartado 1 no rige cuando en el orden del día se incluyan asuntos que requieran la presencia de autoridades o particulares, tales como comparecencias o preguntas con respuesta oral en comisión. Además, las comisiones pueden reunirse sin autorización expresa al finalizar la sesión plenaria que se inicia el miércoles para designar ponencias, "así como sus órganos".
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto en relación con los distintos calendarios de actividad parlamentaria, es preciso no olvidar que, conforme a nuestro texto constitucional, los períodos ordinarios de sesiones abarcan los meses de septiembre a diciembre y febrero a junio, de forma que tales períodos se inician los días primeros de los meses de febrero y septiembre de cada año sin necesidad de acto formal de apertura y finalizan los respectivos 30 de junio y 31 de diciembre.
De ello se derivan varios efectos: así, sólo se excluyen del cómputo de los plazos correspondientes (por ejemplo para la contestación por el Gobierno de preguntas escritas o solicitudes de informe arts. 190.1 y 7.2 RCD y 169 RS; manifestación del criterio del Gobierno en relación con las proposiciones de ley, arts. 126.3 RCD y 151.3 RS), los meses de enero, julio y agosto (arts. 90.2 RCD y 69.2 RS) (tal exclusión no se realiza, excepcionalmente, en relación con el plazo de los 30 días siguientes a la promulgación de un Real Decreto-ley para su convalidación por la Cámara art. 86.2 CE) previendo asimismo el art. 90.2 RCD que, cuando un asunto (por ejemplo, el debate de totalidad de un proyecto de ley), estuviese incluido en el orden del día de una sesión extraordinaria, sí se computarán los plazos en tales meses, correspondiendo a la Mesa habilitar los días precisos para la celebración de tal sesión (en tal caso, que el plazo de presentación de enmiendas a la totalidad concluya el 15 de julio por ejemplo, en lugar del 15 de septiembre, como ocurriría de no computar julio y agosto); en el Congreso de los Diputados, conforme a lo dispuesto en sus arts. 182.3 y 189.3, finalizado un período de sesiones las interpelaciones pendientes y las preguntas con respuesta oral en Comisión se tramitarán como preguntas con respuesta por escrito a contestar antes de la iniciación del siguiente período de sesiones, a menos que por sus autores se manifieste su voluntad de mantenerlas como tales; y, sobre todo, cualquier sesión o reunión de los órganos de las Cámaras celebrada entre tales fechas tendría carácter ordinario y, por tanto, no se sometería al régimen previsto para las sesiones extraordinarias que seguidamente examinaremos.
Efectivamente, el apartado 2 del art. 73 establece la posibilidad de celebrar sesiones extraordinarias siempre que lo soliciten los sujetos por tal precepto legitimados y se convoquen tales sesiones con un orden del día determinado.
Frente a lo previsto en otras Constituciones, la nuestra no habilita "períodos extraordinarios de sesiones", sino tan sólo la eventual celebración de sesiones extraordinarias, cuya duración se vincula al agotamiento del orden del día para el cual ha sido convocada, ya abarque éste una mañana, un día o varios días. En la práctica, sin embargo, se viene acordando la celebración de sesiones extraordinarias de Ponencias y Comisiones para concluir sus informes y dictámenes legislativos, o, de modo más genérico, para proseguir sus trabajos. En el Senado es inclusive habitual la práctica de, antes de terminar el periodo de sesiones, someter al Pleno la habilitación de sesiones extraordinarias para la tramitación completa de uno o varios proyectos de ley, técnica ésta reiteradamente rechazada en el Congreso de los Diputados, conforme a la literalidad del precepto constitucional.
Efectivamente, sujetos legitimados para solicitar la celebración de sesiones extraordinarias son el Gobierno, la Diputación Permanente y la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Tal mayoría absoluta requiere, en el Congreso, que la correspondiente solicitud aparezca suscrita por un mínimo de 176 Diputados (o, en todo caso, de no ser 350 los miembros de pleno derecho de la Cámara, la mitad más uno de los mismos), de forma que no se admite la mera firma del portavoz del grupo o grupos que representasen a tal mayoría, ni tampoco, como hemos señalado, que la constatación de tal mayoría se realizase en una sesión plenaria celebrada en el periodo ordinario. Distinto es el criterio seguido en el Senado en el que, pese a la dicción del art. 70 de su Reglamento, es el Pleno del Senado el que habilita la celebración de las sesiones extraordinarias (véase por ejemplo, BOCG Sección Senado núm. 50, de 27 de diciembre de 2016, relativo al Acuerdo del Pleno del Senado de 21 de diciembre de 2016, para la habilitación para la celebración de una sesión extraordinaria de la Comisión Constitucional, el día 24 de enero de 2017) interpretando, seguramente, que la votación en el Pleno sirve para constatar la existencia de la mayoría constitucionalmente exigida. Por lo que a la legitimación de la Diputación Permanente se refiere, esta se ha convertido, de facto, en la vía de solicitud utilizada por la oposición. Así, si bien es la Diputación Permanente el órgano competente para acordar o no la celebración de la sesión extraordinaria del Pleno o de la Comisión, en la práctica se celebra en la correspondiente sesión de dicho órgano el debate para cuya sustantivación se solicita la celebración de sesión extraordinaria. A este respecto resulta llamativo el hecho de que lo que los grupos no pueden conseguir en periodo de sesiones, a saber, la automática celebración de un concreto debate (por ejemplo, sobre la creación de una Comisión de Investigación, o sobre una proposición no de ley) se logra solicitando la convocatoria de la Diputación Permanente -para lo cual bastan dos grupos parlamentarios o la quinta parte de sus miembros- para que en la misma se delibere sobre el correspondiente acuerdo de celebración de sesión extraordinaria.
Por otra parte, no parece necesario subrayar el carácter vinculante de las solicitudes de cualquiera de los tres legitimados, de tal forma que a los Presidentes de las Cámaras no les resta más facultad que la de fijar el día y la hora de la convocatoria; en el supuesto previsto en el artículo 86.2 CE, el Presidente de Congreso de los Diputados estaría obligado a convocar tal sesión incluso si no hubiere petición de sujeto alguno.
Una situación similar se produce en el caso de que se declarara alguno de los estados excepcionales que regula el artículo 116 de la Constitución. El artículo 116.5 CE prevé la convocatoria automática de las Cámaras si no estuvieran en periodo de sesiones, en el supuesto de la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio. Cuestión distinta es qué ocurre cuando, con un estado excepcional ya declarado, la Cámara termina uno de los períodos de sesiones. Se trata de la situación que se produjo a raíz del único estado de alarma que se ha aprobado bajo la vigencia de la Constitución de 1978. El estado de alarma aprobado mediante el Real Decreto 1673/2010 es prorrogado previa autorización del Congreso de los Diputados (DS 214, de 16 de diciembre de 2010) mediante el Real Decreto 1717/2010, que prorroga el estado de alarma decretado anteriormente hasta las 24 horas del 15 de enero de 2011.
Con ocasión de la prórroga se plantearon dudas acerca de cómo debía interpretarse el apartado 5º del artículo 116 CE cuando dice que "Su funcionamiento [el del Congreso], así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados". Cabía la posibilidad de que la interrupción del período de sesiones pudiera quedar sin efectos por la existencia del estado de alarma. Finalmente, sin embargo, se entendió que en el caso de que surgiera la necesidad de reunir el Pleno bastaba con recurrir a los mecanismos de convocatoria previstos en el artículo 73 que hemos tenido ocasión de tratar.
En fin, en los denominados "periodos entre sesiones", no desaparece la actividad parlamentaria: el Registro General mantiene su horario habitual (tan solo en el mes de agosto no abre por la tarde), y los Diputados, grupos y sujetos ajenos a la Cámara siguen presentado sus iniciativas y escritos, de ahí que, mientras las reuniones de Plenos, Comisiones, Ponencias y Subcomisiones sólo pueden celebrarse en tal intervalo con carácter extraordinario, las Mesas y las Juntas de Portavoces de ambas Cámaras se reúnen y actúan en los meses de enero, julio y agosto, distinguiéndose así la actividad más propiamente parlamentaria de la administrativa e instrumental.
Procede tener en cuenta también que en tales "periodos entre sesiones", la Diputación Permanente ejerce las funciones que el art. 78.2 CE y 57 del Reglamento del Congreso de los Diputados y art. 48 del Reglamento del Senado le otorgan (véase sinopsis del art. 79 CE), aunque no es la Mesa de la Diputación Permanente de cada Cámara la que se reúne en tales periodos, sino las Mesas ordinarias.
Cabe señalar finalmente que, mientras la Constitución prevé la coincidencia temporal de los periodos ordinarios de sesiones de ambas Cámaras -sin perjuicio de cómo se concreten sus respectivos calendarios de actividad parlamentaria-, las sesiones extraordinarias se vinculan a las solicitudes que presenten los sujetos legitimados en cada una de ellas, de forma que la actividad en los meses de enero, julio y agosto se desarrolla de forma totalmente independiente en el Congreso de los Diputados y en el Senado, habiéndose acuñado, no obstante, la práctica de que las Comisiones Mixtas puedan celebrar sesiones extraordinarias en cualquiera de ambas Cámaras y a petición del Gobierno, o de la Diputación Permanente o la mayoría absoluta, también de cualquiera de ellas.
Sobre el contenido de este artículo se pueden consultar, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Mercedes Araujo Diaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizada por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero 2011.
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.