|
|||||||||||||||
Inicio > Constitución española > Título III. De las Cortes Generales > Sinopsis artículo 67
Ver texto completo del artículo
Concordancias: Artículos 1, 21, 23, 66, 68, 69, 71, 72, 73, 79, 151.2, 152.1.
Sinopsis |
 Versión para imprimir |
I. Introducción
Lo que llama la atención del observador en primer lugar en este artículo es su carácter radicalmente heterogéneo. Se trata de tres apartados que contienen preceptos de diferente naturaleza, alcance, importancia y aun sentido político.
Por otra parte la doctrina se ha ocupado también de señalar el carácter superfluo del propio artículo. A juicio de una parte significativa de los autores, estas disposiciones deberían estar contenidas más bien en los Reglamentos parlamentarios que en la propia Constitución. Habría así un cierto atentado contra lo que podíamos llamar "principio de subsidiariedad normativa". Otros comentaristas pueden pensar también que el problema no es de signo normativo (estarían bien en la Constitución) sino de encaje sistemático por cuanto estas normas podrían haber encontrado un acomodo más adecuado en otros artículos del texto constitucional.
Aunque estas críticas son evidentemente atendibles, no contienen toda la verdad. Se podrá observar, al comentar el texto que las consecuencias de estos preceptos pueden ir más allá de lo que un análisis apresurado parece indicar.
II. La acumulación de actas
1. El artículo 67.1 parte de la constatación de la existencia de una serie de Cámaras o Asambleas Legislativas (Congreso de los Diputados, Senado y Asambleas de Comunidades Autónomas) y viene a establecer, al menos en línea de principio, el régimen de compatibilidades respecto a la pertenencia a las mismas.
El constituyente opta claramente por incompatibilizar la pertenencia simultánea a las dos Cámaras de las Cortes Generales y por impedir la pertenencia a la vez al Congreso de los Diputados y a una Asamblea Autonómica.
Es importante destacar desde el principio que el texto constitucional sitúa este régimen prohibitivo en el ámbito de las incompatibilidades y no en el de las inelegibilidades. Tan lógica solución aparece confirmada por el art. 155.3 LOREG situado en el Capítulo II ("Incompatibilidades") del Título II y no en la parte destinada al régimen de inelegibilidades.
2. Las razones del constituyente para haber incluido un precepto de este tenor en la Constitución son de diversa índole pero a nuestros efectos se pueden agrupar en dos tipos básicos: razones democráticas y razones funcionales.
En el ámbito de las primeras parece obvio que la pluralidad estructural de Cámaras llamadas a ejercer funciones diversas, complementarias y en ocasiones contradictorias, quedaría desprovista de sentido si el elemento subjetivo de las mismas fuese el mismo. Difícilmente se garantizarían la discusión, el razonamiento, la reflexión y el contraste de ideas entre órganos diversos si sus actores fuesen idénticos y sólo se produjera un cambio de escenario. Dicho de otro modo, la incompatibilidad personal tiene entre sus misiones apuntalar el principio de división o/y separación de poderes. El hecho de que el precepto comentado sólo hable del poder legislativo no impide afirmar que el sistema de pesos y contrapesos inherente a ese principio se asegura también mediante la pluralidad combinada de Cámaras en un sistema parlamentario.
De igual manera puede afirmarse que la extensión subjetiva de la base de detentadores del ejercicio del artículo 23.2 CE, es decir el sufragio pasivo, refuerza y potencia la vertiente democrática de un sistema.
Pero junto a razones de índole democrática, por ende los más importantes, existen también fundamentos de carácter funcional. El ritmo interno que la vida parlamentaria implica en sus diversas manifestaciones, la proliferación de sesiones y reuniones en lugares distintos (a veces muy alejados físicamente) impiden, de hecho, el ejercicio satisfactorio del doble mandato en buena parte de los casos o, al menos, lo desaconsejan severamente. Un buen ejemplo de lo que se afirma es que bastantes fuerzas políticas han introducido, "motu proprio", incompatibilidades aún más tajantes para sus propios cargos electivos. Entre otras razones, la imposibilidad física de atender dos escaños está en la base de semejantes determinaciones.
3. Según el clásico principio jurídico según el cual la inclusión de un supuesto en la norma excluye el no contemplado, la incompatibilidad no alcanza a la posibilidad de ejercer simultáneamente un escaño en el Senado y otro en una Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma. Esta posibilidad está constitucionalmente consagrada y admitida, si bien de modo implícito, al no determinarse su prohibición.
La solución dada a este supuesto tiene toda la lógica posible si se recuerda que el art. 69.5 CE determina que una parte del Senado estará compuesta por senadores designados por los Parlamentos o Asambleas de las Comunidades Autónomas. En este ámbito la Constitución huye de la regulación directa del sistema de designación de los mismos y opta por atribuir a las propias Comunidades Autónomas la determinación de semejantes procedimientos.
La realidad post-constitucional ha derivado en modelos diversos. Aun así son claramente mayoría los ordenamientos autonómicos que optan por la doble pertenencia a la Cámara regional y al Senado e, incluso, en buena parte de ellos la pérdida de la condición de parlamentario autonómico lleva aparejada la consiguiente pérdida del escaño senatorial.
En la aceptación constitucional de esta compatibilidad ha pesado, sin duda, la voluntad de entender el Senado como Cámara de representación territorial (art. 69.1) por más que sea ésta una de las más ambiguas expresiones de nuestro Texto Fundamental.
4. La aprobación de la Constitución de 1978 en un momento en el que España no era miembro de la Unión Europea obligó a un explícito silencio sobre el régimen de incompatibilidad aplicable a los escaños del Parlamento Europeo. Esta omisión ha permitido que, al estar la cuestión jurídica planteada en términos de legalidad ordinaria, quede a la decisión del legislador autorizar o no la compatibilidad del escaño europeo con los nacionales, a salvo, claro está, de una disposición europea de carácter unificador y obligatorio.
Así, inmediatamente después del ingreso de España en la Unión Europea en 1985, se estableció un régimen provisional en el que el doble mandato (escaño nacional-escaño europeo) no sólo no era la excepción sino que era la regla. Pasado este período transitorio la regla de la incompatibilidad es la que aparece hoy reflejada en el art. 211.2 LOREG que incompatibiliza la condición de Diputado al Parlamento Europeo con la de miembro de las Cortes Generales (Diputado o Senador) o miembro de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
III. La prohibición del mandato imperativo
1. La regla contenida en el art. 67.2, por la cual se prohíbe el mandato imperativo para los miembros de las Cortes Generales, es, sin duda, la más trascendente de las contenidas en el art. 67.
Se trata de la respuesta a una de las exigencias estructurales vinculadas al corazón mismo de los Estados constitucionales tal y como estos surgen frente al Estado absoluto que les precedió. En el régimen preconstitucional la relación representativa estaba fundamentada en el modelo de base iusprivatista por el cual el representante recibía un mandato cerrado, lo cual hacía del mismo más un apoderado con instrucciones tasadas y no interpretables que un auténtico representante.
Este modelo del mandato imperativo instrumentado por ejemplo en los célebres cáhiers doleance franceses, impedía claramente el ejercicio de una acción representativa digna de tal nombre y llevaba a que las reuniones de las Asambleas absolutas (estamentales, además) fuesen más una reunión inconexa de delegados, que la auténtica sesión de un órgano unitario. Por otra parte, el conocimiento previo del mandato otorgado a los procuradores permitía a monarcas poco escrupulosos la compulsión (incluso física) sobre el representante.
Por ello los teóricos liberales y los revolucionarios que ponen en práctica aquellas doctrinas convierten la supresión del mandato imperativo en auténtico banderín de enganche de los nuevos tiempos. La explicación es lógica. Ya no hay un mero agregado de delegados inconexos. Ha surgido un nuevo sujeto: la Nación y es ésta quien, como titular de la soberanía dicta la verdadera voluntad del Estado. Siendo así, no hay una voluntad previa preconstituida o preexistente a la propia de la Nación. Los representantes con su debate, deliberación y votación, contribuyen a configurar la voluntad nacional, pero no en función de los concretos intereses de sus electores y, menos aún, en calidad de mandatarios, sino como miembros del Parlamento Nacional, auténtica expresión de la nueva soberanía.
La consecuencia lógica no se hace esperar: La prohibición del mandato imperativo va acompañada de la configuración de los votantes como cuerpo electoral cuya tarea es elegir a la Cámara pero cuya voluntad no puede predeterminar en modo alguno la libre voluntad del representante. Aún más, la firme convicción del liberalismo de que el libre debate en el Parlamento es la conditio sine qua non para la adopción de una decisión coherente con el interés nacional exige la más absoluta libertad del representante, que en modo alguno puede verse coartada por aprioris o mandatos esencialmente perturbadores.
2. Esta concepción, que en buena parte llega hasta nuestros días (bien que sometida a profundas críticas como luego se verá), tiene en nuestro sistema constitucional tres claros elementos de referencia:
2.1. El pueblo español es el titular de la soberanía nacional y de él emanan todos los poderes (art. 1.2)
2.2. Son las Cortes Generales quienes representan al pueblo español (art. 66.1) y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.
2.3. Como consecuencia de lo anterior, la relación representativa que cada diputado o senador como miembros de las Cortes Generales tiene, proviene de sus electores, pero en el ejercicio de su función representativa no cabe la imposición de ninguna mediación ni de carácter territorial ni de carácter partidario. De ahí la prohibición del mandato imperativo.
2.4. Además el ejercicio de esta función representativa pone en juego en última instancia y tal como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional (STC 24/1990), el desempeño del derecho de sufragio pasivo contemplado en el artículo 23.2 de la Constitución e, incluso, de manera refleja el propio sufragio activo del art. 23.1.
3. El esquema constitucional así configurado parece coherente. Y de hecho lo sería si las circunstancias ambientales y sociales a las que se aplica fuesen las de dos siglos atrás. Sin embargo, si esto fue cierto en algún momento del liberalismo más clásico e incipiente es evidente que ha dejado de serlo no ya en los albores del siglo XXI sino bastante antes.
En efecto, la superposición de este modelo teórico y constitucional a una realidad política que tiene su manifestación más evidente en la muy acuñada expresión de "Estado de Partidos" obliga a una reflexión mucho más honda y delicada que la que podría desprenderse de un superficial análisis lingüístico.
Si en un primer momento del constitucionalismo la prohibición del mandato imperativo libraba o desvinculaba al representante de sus votantes o electores, está claro que el problema hoy no se produce respecto de éstos sino respecto de los partidos políticos a los que no sólo pertenecen normalmente los electos sino a través de los cuales deben encauzar sus pretensiones si quieren resultar efectivamente electos. En un mundo donde los partidos políticos están directamente constitucionalizados (art. 6 CE), discutir su existencia y funcionalidad parece banal e incluso contradictorio con el propio principio del pluralismo político (art. 1.1), base del sistema democrático.
La presencia ubicua de los partidos políticos alcanza rango de primer orden en la normativa electoral. Son los partidos quienes seleccionan y presentan a los candidatos, quienes los representan ante la autoridad electoral, quienes financian las campañas electorales, quienes vigilan la limpieza del proceso y, también, quienes deciden el relevante dato del orden de las listas, aspecto trascendente cuando el sistema electoral es, (como el español) cerrado y bloqueado.
Esta posición tan evidente, y predominante de los partidos políticos lleva siempre a éstos a tener una cierta concepción de mandato imperativo respecto de sus electos. El Tribunal Constitucional español tuvo que intervenir desde un primero momento recordando la prohibición del mandato imperativo contenida en el artículo 67 y, por ende, que el art. 23.2 garantizaba que "...el cese en el cargo público representativo al que se accede en virtud de sufragio no puede depender de una voluntad ajena a la de los electores, y eventualmente a la del elegido" (STC 5/1983, reiterada entre otras en SSTTCC 20/1983; 28/1983; 29/1983 y 167/1991).
Esta aseveración se complementa con el hecho de que el derecho contenido en el art. 23.2 CE "...garantiza, no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas y los ejerciten de conformidad con lo que la ley disponga" (STC 32/1985).
Así las cosas y por la vía indirecta del art. 23.2 la prohibición contenida en el art. 67.2 queda garantizada respecto de los partidos políticos.
Sucede, sin embargo, que ni los partidos políticos son una realidad extra o anticonstitucional (más bien todo lo contrario), ni es fácil explicar en términos de lógica y de opinión pública que la pertenencia de los candidatos y electos a los partidos políticos esté excluida de cualquier tipo de efectos.
Para que la representación exista, para que funcione, el ciudadano tiene que verse "representado", o "reconocerse" en la acción del representante públicamente percibido. Ello origina una relación de confianza que puede quebrarse cuando la actuación del representante rompe esta "representación" o confianza. Señalando ejemplo de esta posibilidad es el fenómeno denominado como "transfugismo"-
Esta realidad ha originado una matización evidente en la línea general de la jurisprudencia constitucional. De esta manera: "pocas dudas pueden albergarse respecto de la necesidad de que los gestores públicos gocen de la confianza y del respeto de la gente" (STC 151/1999).
El propio Tribunal Constitucional, que recoge la supremacía en nuestro texto constitucional del mandato representativo, recuerda que: "... no es teóricamente inimaginable un sistema de democracia mediática o indirecta en la que los representantes están vinculados al mandato imperativo de los representados..." (STC 10/1983). Es cierto que esta jurisprudencia es interpretable, más que nada en términos de constitutione ferenda, pero sirve para poner de relieve que existe algo más entre el elector y el electo: el partido o formación política.
No parece ocioso a estos efectos recordar que la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio de Partidos Políticos recoge en su art. 8 como obligación de los afiliados la de aceptar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido.
Las formaciones políticas concurren a los comicios con un programa electoral, una oferta a los ciudadanos. Hasta qué punto esta oferta vincula a los electos es algo que la jurisprudencia ha tenido que plantearse ya desde la STC 10/1983. Como se ha ocupado de señalar la STC 119/1990: "...quienes han sido elegidos para el desempeño de funciones representativas (...) han solicitado y obtenido el voto de los electores para orientar su actuación pública dentro del marco constitucional en un sentido determinado (...) Los Diputados son representantes del pueblo español considerado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad de quienes los eligieron determinada por la exposición de un programa político jurídicamente lícito (...) La fidelidad a este compromiso político, que ninguna relación quarda con la obligación derivada de un supuesto mandato imperativo, ni excluye, obviamente el deber de sujeción a la Constitución que ésta misma impone en su art. 9.1, ni puede ser desconocida ni obstaculizada".
En resumen, también en la STC 27/2000, el Tribunal Constitucional ha admitido que la voluntad de los electores nucleada en torno a un programa electoral afectado por una fuerza política durante unos comicios tiene y debe tener relevancia constitucional.
Esta reflexión debe ser extraída también del papel condicionante que supone la existencia de un determinado sistema electoral, lo que ha llevado al Alto Tribunal a indicar que: "...en un sistema de listas como el vigente en nuestro ordenamiento electoral, no cabe hablar de votos recibidos por candidatos singularmente considerados, sino, con relación a éstos, de cocientes..." (STC 75/1985). Más tajantemente la STC 31/1993 señala que "...los votos de los ciudadanos en las elecciones municipales son a listas presentadas por partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones de lectores ..."
El Tribunal Constitucional ha vuelto a pronunciarse en relación con la prohibición del mandato imperativo en el Auto 369/2007, de 12 de septiembre. En este caso se pronunciaba de este asunto relacionado con la constitución de Grupos Parlamentarios en el Parlamento vasco y señalaba que ¿Considerar, como hacen los recurrentes, que los Grupos parlamentarios cuya constitución se ha impugnado tienen la doble capacidad de intervención que el Grupo recurrente, que ello se traduce necesariamente en un mayor apoyo parlamentario del Gobierno y en una merma de las posibilidades de control de este último, (¿) supone ignorar que el proceso electoral se ha desarrollado a partir de la proclamación de coaliciones electorales distintas y parte de una premisa errónea en un sistema parlamentario como el vigente en el País Vasco, en el que la prohibición del mandato imperativo impide dar por supuesta la confluencia de los diversos grupos en el ejercicio de las funciones parlamentarias¿.
En resumidos términos, la clara opción del constituyente por prohibir el mandato imperativo, con todo lo que de positivo tiene, requiere hoy en día una reconstrucción teórica que sirva para integrar en la relación representativa aquellas realidades que operan indudablemente en la misma y cuyo olvido o abstracción comportan el serio peligro de alejar a los ciudadanos y, en definitiva, al pueblo de la propia participación democrática.
IV. Carácter reglamentario de las reuniones parlamentarias
1. El artículo 67.3 CE es uno de los preceptos cuya inclusión en el texto constitucional más ha sorprendido a la doctrina. Se trata de una regla de puro sentido común, válida, en principio, para cualquier Cámara y que se incluye en el texto constitucional con un sentido claramente sancionador como luego se dirá.
La principal crítica sobre el precepto estriba en que por su tenor hubiera sido más que suficiente que esta regla u otras de análogo tenor se incluyeran en los Reglamentos de las Cámaras y no en la Constitución, texto cuyo carácter selectivo y trascendente desborda con claridad los marcos de importancia de esta regla.
Siendo ello cierto no es posible olvidar que en la historia de España se ha asistido a reuniones parlamentarias del tipo de las prohibidas por esta norma. Además, el hecho de que una norma se eleve a rango constitucional por encima del lógicamente reglamentario tiene en ocasiones unas consecuencias evidentes en su cumplimiento. Si como muestra vale un botón, compárese el escrupuloso cumplimiento que el Senado hace de los plazos constitucionales previstos en el art. 90 para la tramitación legislativa en esa Cámara con el relajamiento que con frecuencia invade al Congreso de los Diputados para cumplir sus propios plazos reglamentarios.
2. El supuesto de hecho normativo contemplado por el art. 67.3 CE parte de la celebración de reuniones de parlamentarios celebradas sin convocatoria reglamentaria. Por ello habrá que integrar lógicamente la interpretación de esta norma con aquellos preceptos de los Reglamentos de las Cámaras que determinan la sucesión de actos que convierten una convocatoria en reglamentaria.
Parece claro que este supuesto será plenamente operativo cuando la irregularidad sea de carácter sustantivo y trascendente (v. gr. ausencia de rango presidencial del convocante, carencia de orden del día, inexistencia total de comunicaciones, etc. etc.). Sin embargo, la lógica de los hechos exigirá una respuesta más flexible, que permita la subsanación de errores cometidos cuando el defecto detectado no tenga esa trascendencia (piénsese, p. ej. en el extravío de un telegrama para un diputado, en el error subsanable en la hora de celebración, etc. etc.).
La magnitud del error y la posibilidad de su subsanación deben jugar, pues, como criterios a ponderar para llegar a la certeza de que la reunión se celebra sin convocatoria reglamentaria. Sólo cuando se produce una auténtica "vía de hecho" entraría en juego este precepto.
3. Una vez determinado que la reunión se celebra sin convocatoria reglamentaria la Constitución anuda una serie de efectos al carácter antirreglamentario de la misma.
3.1. En primer término estas reuniones "no vincularán a las Cámaras". Con esta expresión parece quererse algo que es difícil de detallar. Con carácter general habrá que inducir la falta de validez de los acuerdos adoptados y por ende, la imposibilidad de vigencia de los mismos. Las Cámaras una vez reunidas debidamente no estarán comprometidas por aquellas decisiones adoptadas cuando la reunión tenía carácter antirreglamentario. De la misma manera cabría deducir que esta vinculación tampoco existe para los terceros ajenos a las propias Cámaras, sean éstos particulares u órganos o instituciones públicas. Lo contrario sería tanto como aceptar la validez parcial de lo netamente inconstitucional.
La regla de la carencia general de efectos parece más concorde con la auténtica voluntad del precepto contenido en el art. 67.3.
3.2. Por lo anteriormente señalado es evidente que estas reuniones carentes de convocatoria reglamentaria son también inadecuadas para ejercitar las funciones que el órgano parlamentario tiene atribuídas. Se trata de una manifestación diáfana de una de aquellas ocasiones en las que la forma condiciona el fondo. Con independencia de la bondad o perversidad de lo debatido o acordado, el principio democrático está también, y de manera esencial, en las formas y procedimientos. La ausencia de las mismas inhabilita para el ejercicio de funciones (vid. art. 66 CE) que, estando atribuidas a las Cámaras, deben de gestionarse a través de los procedimientos previstos. Se trataría, en última instancia, de una genuina manifestación del due process of law.
3.3. Por último, si este supuesto se produjera, las reuniones celebradas no podrán "ostentar" los privilegios de las Cámaras. El precepto es profundamente desafortunado en su terminología por cuanto desde hace ya bastante tiempo ha quedado claro que las Cámaras tienen prerrogativas y no privilegios. Al menos no en el sentido infamante que a este último término se ha dado en la historia.
Con independencia de la incorrecta denominación, la voluntad del constituyente se inclina porque las reuniones "irregulares" no gocen del conjunto de instrumentos constitucionales y de otra índole (p. ej. 66.3, 71, 72, etc.) que el ordenamiento ha previsto para que las Cortes Generales desempeñen sus funciones de manera libre y protegida. El reforzamiento institucional que suponen el conjunto de prerrogativas y garantías quedan desprovistos de sentido para amparar reuniones que ab initio tienen ya la lacra de su propia irregularidad. Otra cosa es que determinados institutos (v. gr. La inmunidad) aun teniendo un carácter colectivo puedan ser predicables del parlamentario individual y le amparen con carácter individual. Pero esto sería ya objeto de debate y decisión por una Cámara regularmente constituida.
Para ampliar esta información se pueden consultar las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Manuel Alba Navarro, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006
Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.