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Inicio > Constitución española > Título II. De la Corona > Sinopsis artículo 62
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Sinopsis |
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A diferencia de los poderes de la Corona en el Régimen político británico que comprenden un haz disperso de atribuciones, en el que según dijera Dicey, confluyen de una parte competencias ejecutivas residuales, no atribuidas al Gobierno, funciones representativas y funciones políticas, la vigente Constitución española, siguiendo el modelo de los regímenes con monarquía parlamentaria formalizada, ha tasado las funciones del Rey; incluso podría añadirse que se trata de potestades regladas ya que no hay atribuciones regias fuera del ámbito de los artículos 56.1, 61, 62 y 63, quedando las condiciones de su ejercicio definidas; por esto debe interpretarse el último inciso del artículo 56.1 "... y ejerce las funciones que le atribuye ''expresamente'' la Constitución y las leyes", no como cláusula residual sino todo lo contrario, como un límite a las atribuciones regias: fuera de la norma constitucional y en su caso de las leyes, no existen potestades regias. Por otro lado, a nadie se le oculta que todos los actos del Rey, incluso los relativos a su más estricta vida privada, tienen relevancia pública. Desde este punto de vista puede hablarse de una permanente "funcionalización pública de la conducta del Rey". Con esto se quiere decir que apenas si hay actos irrelevantes políticamente del Monarca. Tomando esta referencia en cinco grandes grupos se pueden articular las atribuciones del Rey.
En un primer grupo estarían las funciones persuasivas o de influencia, derivadas de su "status" como Jefe del Estado; a ellas hacen referencia el artículo 56.1 y apartados h), i) y j) del artículo 62. Son atribuciones ancladas en su "auctoritas", por eso se ejercitan con independencia de cualquier otro poder u órgano del Estado.
En un segundo grupo están las atribuciones del artículo 62, apartados a) al g), que son de naturaleza "relacional", a través de las cuales se complementan o perfeccionan actos de otros órganos del Estado.
En tercer lugar habría que situar la función internacional del Rey a que se refiere el artículo 56.1 en relación con el artículo 63.
Habría un cuarto grupo que estaría formado por las funciones y actos privados a que se alude en el artículo 65.
En quinto lugar, existiría una potestad implícita derivada del acto de proclamación y juramento contenida en el artículo 61.1 ("guardar y hacer guardar la Constitución"), y que consiste en la función de "guarda constitucional".
Una última observación habría que hacer sobre la denominación de las funciones del Rey. El Constituyente ha huido de cualquier rótulo al establecer las funciones del Rey; los artículos 62 y 63 se manifiestan lacónicamente con la expresión "corresponde al Rey" o al "Rey corresponde"; se omiten deliberadamente expresiones tales como poderes, competencias, etc. La cuestión sería meramente nominal si no fuera porque tras esa actitud está la idea de eliminar toda noción de prerrogativa como idea consustancial con la Monarquía parlamentaria proclamada en el artículo 1.3.
1. El Rey como instancia persuasiva y de influencia.
A. Las funciones arbitrales y moderadoras.
El Rey es el Jefe del Estado de una Monarquía parlamentaria, y en consecuencia no es ya el eje del sistema político ni el centro de las decisiones, que pasan al Parlamento y al Gobierno, sino una instancia que nuclea la unidad del Estado, función ésta institucionalizadora que no pueden realizar ni el Gabinete ni las Cortes Generales conjunta ni separadamente.
Este carácter permanente del Rey frente a la contingencia del Parlamento -sometido a los procesos electorales- y del Gobierno que resulta de las mayorías obtenidas en el Congreso de los Diputados, otorgan al Monarca una concepción de invariable neutralidad sobre la que descansa la función arbitral y moderadora que se despliega al margen de los restantes poderes del Estado.
La cuestión está en saber si esa función arbitral y moderadora es un auténtico poder, independientemente de los demás poderes o si por el contrario es una instancia persuasiva y de influencia sin poderes concretos. La primera postura arrancaría de la existencia de un poder armónico o regulador exclusivo del Monarca tal como la formulara Benjamín Constant. Así, Herrero R. de Miñón, aunque con matizaciones, entiende que las competencias de arbitraje y moderación son cláusulas generales de apoderamiento de ámbito indeterminado, aunque determinable en la realidad. En sentido contrario, entre otros, Pérez Royo y Torres del Moral, que impugnan un ámbito independiente de poder para la actividad moderadora y arbitral del Rey; el segundo de los autores citados no duda en incluir esas funciones dentro de la concepción de "actos debidos" que no comportan por ello esfera específica de poder.
Ciertamente entre la primera postura de indudable carácter expansivo y las que reducen a un simple "acto debido" la función moderadora y arbitral del Rey, se abre una tercera vía consistente, como han puesto de manifiesto Fernández Fontecha y Pérez de Armiñán, en reconocer al Monarca determinadas "potestades bloqueantes" (de las que las funciones moderadora y arbitral serían las arquetípicas), que como se ha dicho más atrás no se traducirían en derecho de "hacer" sino en derecho -¿o quizá el deber?- a impedir actuaciones contrarias al orden constitucional, así como a resolver de "forma pasiva" las tensiones que se planteen en el funcionamiento regular de las instituciones. Gracias a esta función de "influencia" el Rey trasciende el ámbito de sus estrictas atribuciones constitucionales, haciendo realidad actual la frase de Bagehot de que al Rey corresponde "animar, prevenir, ser consultado".
B. El mando supremo de las Fuerzas Armadas.
Es una facultad tradicional que se repite entre las atribuciones del Rey en el constitucionalismo decimonónico español, si bien ahora con un significado diferente: en los textos constitucionales del siglo XIX al Rey se le atribuye -aunque con matices en cada una de ellas- el mando y la disposición de las Fuerzas Armadas; mientras que en la vigente Constitución (artículo 62.h) el mando supremo de las Fuerzas Armadas lo ejerce el Rey como instancia de influencia sin poderes reales y efectivos sobre ellas. Y ello es así, por la doble razón de que en la Monarquía parlamentaria el Jefe del Estado no es, obviamente, el Jefe del Gobierno y porque el artículo 97 atribuye al Gobierno la dirección de la Administración militar y la defensa del Estado.
Dado lo anterior, es evidente que en situaciones de crisis constitucional que no pueda controlarse a través de los mecanismos previstos en el artículo 116 y Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, el Rey como guardián de la Constitución y al amparo del papel constitucional que esa última atribuye a las Fuerzas Armadas en el artículo 8, puede adoptar ciertas iniciativas dirigidas a restablecer la normalidad. Fuera de este supuesto, al que volveremos a hacer alusión más adelante, verdaderamente excepcional (recuérdese, por ejemplo, el día 23 de febrero de 1981), el Rey carece de poderes decisorios sobre las Fuerzas Armadas.
C. El derecho de gracia.
El derecho de gracia fue una prerrogativa histórica del Rey, tanto durante la Monarquía absoluta como en la constitucional decimonónica. Si bien con una notable diferencia en ambos casos. En el Antiguo Régimen la función de juzgar se ejercía por pura delegación, e incluso el Monarca podía atraer para sí el conocimiento de la causa; el derecho de gracia se confunde con el poder de juzgar. Con la división de poderes, el derecho de gracia se reduce a una intervención regia, que cuando es ejercida de forma discrecional y por el Rey como Jefe del Ejecutivo estamos dentro de la Monarquía constitucional; y finalmente, cuando la gracia se ejerce "con arreglo a la Ley", la función regia se reduce a desplegar su magistratura de influencia, pero obviamente no de forma discrecional sino previa deliberación del Consejo de Ministros, y a propuesta del titular de Justicia. Y, en todo caso, la Constitución incorpora una limitación importante: el Rey no podrá autorizar indultos generales (vid. art. 62.i).
D. El Alto Patronazgo de las Reales Academias.
Desde el siglo XVIII los Borbones crearon primero en Francia y luego en España Reales Academias con el fin de promocionar las ciencias y las artes; en consecuencia y con esta tradición y dentro de la magistratura de influencia e integración que se le atribuye al Monarca en el vigente Derecho público, la Constitución ha vinculado al Rey con la cultura y la ciencia reconociéndole el Alto Patronazgo de las Reales Academias (art. 62.j) que fácilmente se comprenderá no comporta poderes decisorios sino funciones nominales y representativas.
2. El Rey y las funciones de naturaleza "relacional": Los actos regios relacionados con las Cortes Generales y el Gobierno.
Dentro de este haz de funciones se recogen aquéllas que tienen por finalidad completar o "perfeccionar" los actos emanados de otros órganos, bien provengan éstos de las Cortes Generales (sanción y promulgación de las leyes, convocatoria y disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones), bien sean del Gobierno (proponer al candidato a Jefe de Gobierno, nombrar y separar a los miembros del Gobierno, expedir los decretos aprobados en el Consejo de Ministros y conferir empleos civiles, militares, honores y distinciones). En este ámbito la teoría del "acto debido" toma mayor consistencia, porque la actuación del Soberano no se puede "aislar" ni es independiente de lo realizado por los órganos a los que la función regia otorga efectos. Se está en presencia de un complejo de órganos y un complejo de actos a cuyo cumplimiento como acto final no puede sustraerse el Rey. El acto regio es así obligado y necesariamente constitutivo.
A. Las funciones relacionadas con las Cortes Generales.
Como manifestación acabada de la Monarquía parlamentaria, determinadas funciones regias se relacionan con las Cortes Generales. A estos supuestos se refieren los apartados a), b), c), d) y e) del artículo 62. Dedicaremos un breve comentario a cada uno de esos supuestos.
1º. Sanción y promulgación de las leyes.
En dos preceptos diferentes se refiere la Constitución a la función regia de sanción y promulgación de las leyes: el artículo 62.a) del Título II relativo a la Corona y el artículo 91 ubicado en el Capítulo II del Título III referente a la elaboración de las leyes; circunstancia que indica a las claras la zona fronteriza en que se ejercita este acto del Monarca.
Históricamente, en las monarquías decimonónicas, la sanción regia era un auténtico poder dentro del ámbito de facultades legislativas atribuidas al Rey en competencia con el Parlamento. La sanción era el instrumento de que se valía el Monarca para vetar las leyes aprobadas por las Cámaras; constituía una auténtica potestad discrecional en manos del Soberano cuando no era él quien ejercía la iniciativa legislativa, o cuando habiendo él depositado el proyecto los parlamentarios introducían cambios sustantivos en el mismo.
En todo caso la evolución de la Monarquía limitada a la parlamentaria en el caso que nos ocupa, pasa por las siguientes etapas:
A) En la Monarquía limitada el Rey retiene el poder legislativo en sus tres momentos esenciales: a) en la iniciativa de ley, que está expresamente reconocida y es virtualmente ejercitada, b) en la sanción regia, y c) con la prerrogativa de veto absoluto: devolución del proyecto para una nueva deliberación y en su caso aprobación subsanando los términos en que ha sido vetada.
B) En la Monarquía constitucional aún se le reconoce al Rey la iniciativa legislativa; pero aquí ese reconocimiento es ya puramente nominal. En cambio, el veto como resultado del ejercicio de la potestad de sancionar las leyes es un atributo en plenitud de ejercicio, pero que con el paso del tiempo empezó a caer también en desuso.
C) Finalmente, en la Monarquía parlamentaria el Rey pierde todo poder a presentar propuestas legislativas, y la sanción le es reconocida más que como poder como función complementaria, integrada en un acto complejo donde intervienen diversas voluntades (iniciativa del Gobierno, deliberación, y aprobación del Parlamento) a las que el Soberano no puede oponerse. Así la sanción real es una fórmula certificante de que la Ley ha sido aprobada por el Parlamento. El caso es especialmente notorio en la Monarquía parlamentaria británica, donde la fórmula sancionatoria "Le Roy le veult" es una cláusula de estilo que certifica la aprobación del texto, y el ejercicio del veto recogido con la expresión "Le Roy s'avisera" está hoy derogado por desuso popular.
En la vigente Constitución española, donde la Monarquía parlamentaria queda formalizada en los términos que se recogen en el artículo 1.3º, la sanción pasa a ser una función nominal, vaciada de contenido real, en el sentido de estar desprovista de cualquier atisbo de veto absoluto o meramente suspensivo. La cuestión teórica que ha sido planteada por algunos autores (Menéndez Rexach, López Guerra o Torres del Moral, entre otros), es la de si el Rey puede negarse a sancionar leyes inconstitucionales o que repugnen sus convicciones. Tal problema debe resolverse en el sentido ya indicado más atrás: el acto de la sanción es acto debido sin que la discrepancia del Rey con el texto pueda ir más allá de su propia conciencia interna. El Rey está obligado en todo caso a sancionar la ley aprobada por el Parlamento; y deberá hacerlo en el plazo de quince días, promulgándola y ordenando su inmediata publicación, como taxativamente determina el artículo 91 (más adelante a propósito del procedimiento legislativo se tratará con más detalle ese último precepto).
2º. Convocar y disolver las Cortes Generales.
También esta potestad tuvo gran importancia histórica, perteneciendo al campo de las prerrogativas regias de carácter discrecional, al punto de que las Cortes dependían en su funcionamiento del Monarca, hasta quedar reducida a una función-deber del Rey en la Monarquía parlamentaria, sin libertad de decisión alguna sobre el cuándo y el cómo de la convocatoria y de la disolución.
Es en este contexto en el que el artículo 62.b) atribuye al Rey la convocatoria y disolución de las Cortes Generales. Precepto que hay que sintonizar con el artículo 68.6, conforme el cual la convocatoria de las Cortes debe tener lugar dentro de los veinticinco días siguientes a las elecciones. Por tanto, el Rey se limitará a dar cumplimiento a esa exigencia constitucional mediante acto sometido a refrendo. En el bien entendido que fuera de ese supuesto, y en lo que a las reuniones ordinarias y extraordinarias se refiere previstas en el artículo 73, la convocatoria se produce por la propia Cámara, sin intervención real.
En cuanto a la disolución, el ordenamiento constitucional español prevé dos vías diferenciadas: a) el supuesto ordinario y voluntario de la exclusiva responsabilidad del Presidente del Gobierno a que se refiere el artículo 115; y b) el supuesto extraordinario y obligatorio del artículo 99.5. En ambos casos el Rey se limita a firmar el decreto de disolución.
Lo mismo puede decirse de la convocatoria de elecciones, cuando éstas no proceden de una disolución anticipada, ya que el artículo 68.6 establece que las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato, no siéndole dado al Rey ningún margen de discrecionalidad en cuanto a la elección del "tempus", que queda a la discrecionalidad del Presidente del Gobierno.
Algo análogo ocurre en la convocatoria de referéndum en los casos previstos en la Constitución (artículo 62.c) en relación con el artículo 92), que el Monarca se limitará a firmar el decreto de convocatoria. En cuanto al referéndum de ratificación de la reforma constitucional de los artículos 167.3 y 168.3 tampoco aquí tiene ninguna libertad el Rey, que se limitará a firmar el decreto de convocatoria.
B. Funciones relacionadas con el Gobierno.
Consecuencia del reconocimiento de la Monarquía parlamentaria, es el conjunto de funciones que la Constitución atribuye al Rey relacionadas con el poder ejecutivo. La tradición constitucional española siempre ha respondido al llamado parlamentarismo dualista, en el sentido de que los Ministros respondían políticamente ante quien los nombraba: el Rey; y también ante quien representaban la voluntad popular: el Parlamento. Este sistema creaba grandes disfuncionalidades y, en definitiva, situaba al Monarca en la cabeza del ejecutivo, originando frecuentes conflictos con las Cortes.
La Constitución vigente ha optado por una parlamentarización de la Monarquía en la que, ni obviamente el Rey es el Jefe del ejecutivo, ni los Ministros responden ante el Soberano, sino solamente de forma solidaria y dentro del Gobierno ante las Cortes Generales (artículo 108). Este mecanismo de funcionamiento se conoce con el nombre de parlamentarismo monista racionalizado, que se manifiesta en las funciones regias que a continuación se describen.
1º. Proponer el candidato a Presidente del Gobierno y, en su caso, nombrarlo y poner fin a sus funciones.
El artículo 62.d) en relación con el artículo 99 encierran la quintaesencia del parlamentarismo racionalizado y, al tiempo, representan sin duda la única función regia que está dotada de un cierto margen de discrecionalidad. Pero no se trata de una discrecionalidad gratuita, sino que está encaminada a dotar de estabilidad política al sistema.
En efecto, las atribuciones del Rey en tan capital función se desdoblan en tres planos de actuación.
A) En primer lugar, el artículo 99.1 atribuye al Rey la potestad de proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria. La propuesta regia se efectúa a través del Presidente del Congreso.
En este primer plano de actuación del Rey, su facultad de propuesta es absoluta y libérrima, sólo limitada por las previas consultas con los representantes de los Grupos que a su vez no le vinculan ni le atan su voluntad.
Claro está que el margen de tolerancia que la Constitución otorga al Rey en esta función se encuentra a su vez, si no limitada, sí influida por la correlación de fuerzas existentes en el Congreso de los Diputados. Pero esta dependencia con respecto al número de escaños obtenidos por cada formación política se ve amenguada en el caso que ningún partido obtenga mayoría suficiente para gobernar en solitario: este es el supuesto en el que el poder de propuesta del Rey aparece con mayor margen de discrecionalidad. La propuesta del Rey debe hacerse, en primer lugar, partiendo del partido que haya tenido mayoría absoluta; en su defecto, las sucesivas propuestas se harían considerando los escaños obtenidos de mayor a menor; y si estos criterios fracasasen habría que dirigirse a candidatos obtenidos por coalición entre las fuerzas políticas con representación.
B) Lo decisivo, sin embargo, es que la función del Rey empieza pero no termina con la propuesta sino que va más allá. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta o cuarenta y ocho horas después con el voto de la mayoría simple otorgase su confianza al candidato propuesto, el Rey -ahora ya sin discreción alguna- le nombrará Presidente (art. 99.3). Lo mismo ocurrirá si el Congreso adopta una moción de censura: el candidato incluido en la moción se entenderá investido de la confianza de las Cámaras a los efectos previstos en el artículo 99 y el Rey le nombrará Presidente del Gobierno (art. 114.2).
C) En cuanto al cese del Presidente del Gobierno, la función del Rey obedece a un acto debido: se limitará a aceptar el cese o dimisión que le es presentada. Como veremos más adelante, el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales y en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución o por dimisión o fallecimiento de su Presidente (artículo 101.1). En estos casos y más allá de la literalidad del texto constitucional, el Rey en ejercicio de su "función invisible" de persuasión e influencia puede aconsejar al Jefe del Gobierno sobre la conveniencia o inconveniencia de su dimisión; de lo cual no quedará ninguna constancia formal, permaneciendo en el reservado ámbito de las relaciones entre el Presidente del Gobierno y el Jefe del Estado.
2º. Nombrar y separar a los miembros del Gobierno a propuesta de su Presidente.
Esta función del Rey está reconocida en el apartado e) del artículo 62, y se complementa con el artículo 100: "Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente". Estos preceptos son fiel exponente del monismo parlamentario. El Rey "carece de libertad" para nombrar y separar a los miembros del Gobierno al serle vinculante la propuesta del Presidente del Gobierno. De no ser así se volvería al sistema parlamentario dualista o de doble confianza. Por ello, si no hay propuesta el acto del Rey sería inexistente; y si se separa de la propuesta sería radicalmente nulo. Cuestión distinta es la influencia y capacidad de persuasión que el Monarca puede ejercer sobre el Presidente del Gobierno para que incluya en la propuesta de nombramiento o cese a determinadas personas.
3º. Expedir decretos acordados en el Consejo de Ministros.
Esta función del Jefe del Estado opera en el ámbito de la potestad reglamentaria con la misma finalidad y efectos que lo ya dicho para la sanción de las leyes. En todo caso el vocablo "expedir" con el que comienza el apartado f) del artículo 62, deja a las claras que se trata de una "función-deber", sin que le sea dado al Rey cuestionar el estampamiento de su firma so pretexto de vicios o irregularidades en la norma aprobada en Consejo de Ministros. Uno de los rasgos más característicos de la Monarquía parlamentaria es la irresponsabilidad del Jefe del Estado, y esa irresponsabilidad comporta la no oposición del Rey hacia los actos aprobatorios de los sujetos refrendantes, los cuales se hacen responsables de sus actuaciones. Por otra parte, un hipotético enfrentamiento entre el Rey y el Gobierno por una negativa del primero a expedir un Decreto aprobado en Consejo de Ministros, supondría una quiebra en las potestades que la Constitución atribuye al Gobierno en el artículo 97.
4º. Conferir los empleos civiles y militares y conceder honores y distinciones.
Pertenece también esta función al apartado f) del artículo 62, siendo lo importante que el conferimiento de esos empleos, honores y distinciones se realizarán "con arreglo a las leyes". Se trata, por tanto, de una función de configuración legal; ello no obstante, algunos autores (Menéndez Rexach), apuntan la posibilidad de que en determinados casos pueda reconocérsele al Rey un margen de iniciativa en el ejercicio de esta atribución. Iniciativa que por lo demás deberá ser previamente consultada por el Gobierno; y, finalmente, cuando la iniciativa se concrete en el acto final del nombramiento o de la concesión tendrá que ser refrendado.
5º. Ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, el Consejo de Ministros.
Característica consustancial con la Monarquía constitucional decimonónica era la presidencia efectiva por el Rey del Consejo de Ministros. La razón para que ello fuera así estribaba en la posición del Monarca como jefe del ejecutivo.
Desde esta óptica el Soberano no era sujeto pasivo de la información de los asuntos de Estado, sino que "estaba activamente informado de tales asuntos", por su propio "status" jerárquico con respecto al Gobierno; y, porque al retener la potestad de designar y cesar libremente a los miembros del Gobierno, éstos despachaban habitualmente con el Rey ante el cual también respondían (dualismo parlamentario).
Este rasgo tan característico de la Monarquía constitucional, desaparece con la Monarquía parlamentaria: ahora, el Rey es informado de los asuntos de Estado y preside las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno (artículo 62.g). En efecto, no tanto la información como sí la presidencia de las sesiones del Consejo de Ministros se somete al juego de sutiles expresiones: "...cuando lo estime oportuno (el Rey), a petición del Presidente del Gobierno". Pudiera ocurrir que estime oportuno el Rey presidir el Consejo de Gobierno pero el Presidente del Gobierno no ejercite la petición. Parece, pues, que para que el Rey pueda asistir y presidir el Consejo de Ministros, se requiere un previo acuerdo de voluntades entre aquél y el Presidente del Gobierno. Algunos autores salvan la posible discrepancia que puede plantearse entre ambos, otorgando a la petición del Jefe del Gobierno carácter subordinado con respecto a la voluntad regia manifestada de asistir a determinadas sesiones del Consejo de Ministros, o bien que la petición del Presidente del Gobierno fuese previa a la estimación del Rey.
En la práctica la información del Rey sobre los asuntos de Estado se canaliza, más que por las excepcionales ocasiones en que aquél preside el Consejo de Ministros, por los habituales contactos que el Presidente del Gobierno y sus Ministros mantienen con el Monarca. De hecho y dentro de un loable uso político, el Rey se mantiene informado de asuntos de trascendencia política a través de periódicos contactos con los representantes de las fuerzas políticas de oposición y Presidentes de los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas.
3. El Rey y las funciones de nombramiento.
Dice la expresión "in fine" del artículo 56.1: "... y ejerce las funciones que le atribuyen especialmente la Constitución y las leyes". Pues bien, entre esas funciones aparecen dispersas en el texto constitucional las relativas a los actos de nombramientos; nombramientos para los que el Monarca carece en absoluto de poder para alterar, cambiar o sustituir las propuestas que le formulen los órganos proponentes. Se ha dicho que es en este ámbito donde el margen de apreciación del Rey más se estrecha. Por nuestra parte, diremos que aquí la función del Rey obedece a un acto dado y que el hecho de que sea el Monarca el que nombra determinados cargos es un reflejo de su condición de Jefe del Estado y de su papel integrador del sistema político.
Podemos destacar entre las funciones de nombramiento las siguientes:
A) En relación con el poder judicial:
-La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey (artículo 117.1).
-Nombra al Presidente del Tribunal Supremo a propuesta del Consejo General del Poder Judicial (artículo 123.2).
-Nombra al Fiscal General del Estado, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial (artículo 124.4).
-Nombra a los veinte miembros del Consejo del Poder Judicial de la forma que se determina en el artículo 122.3 y en la LOPJ.B) En relación con el Tribunal Constitucional:
-Nombra a sus doce miembros (art. 159.1).
-Nombra al Presidente del Tribunal entre sus miembros (art. 160).C) En relación con las Comunidades Autónomas:
-Nombra al Presidente del Consejo de Gobierno de esas entidades (artículo 152.1).
4. El Rey y la función internacional.
Ya hemos visto más atrás que la Constitución ha querido otorgar al Rey un papel de máxima relevancia en las relaciones internacionales, según se desprende de los artículos 56.1 y 63. El primero de los cuales le atribuye la más alta representación del Estado español. No obstante hay que distinguir la representación que ostenta el Jefe del Estado de la dirección de la política exterior que le corresponde en exclusiva al Gobierno (artículo 97); he aquí otro punto de ruptura de la vigente Monarquía parlamentaria con los regímenes monárquicos decimonónicos, en los que el Monarca como titular efectivo del poder ejecutivo dirigía la acción exterior del Estado.
De la exégesis de los preceptos citados se extraen algunas consideraciones:
1º) En primer término que el Rey ostenta la más alta representación pero no excluye otras, así por ejemplo, cuando el Presidente del Gobierno acude a las reuniones de los órganos de la Comunidad Económica Europea, o a otros foros internacionales o visitas a Estados extranjeros, representa también al Estado español. Lo mismo puede decirse respecto a los Ministros. Pero, ninguno de estos dos últimos casos (ni el Presidente del Gobierno ni Ministros) pueden manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de Tratados.
2º) Por otra parte, las relaciones internacionales se articulan en el vigente Derecho público español en tres ejes: a) la acción de control de la dirección política exterior y la representación ordinaria que recae en el Gobierno de la Nación; b) la acción de control en sus diversos grados que ejercitan las Cortes Generales (artículo 93 y 94); c) la acción de representación en su más alta jerarquía que le se atribuye al Rey, especialmente con las naciones vinculadas históricamente al Estado español. Es decir, que la función internacional del Rey no puede independizarse de la función directora del Gobierno ni fiscalizadora del Parlamento.
3º) En tercer término la más alta representación que ostenta el Rey no es sólo una función nominal, sino que expresa el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados o convenio (art. 63.2), previo cumplimiento de las exigencias constitucionales previstas al efecto.
4º) En cuarto lugar, dentro de la función representativa del Rey, le corresponde acreditar a los embajadores y otros representantes diplomáticos; y los representantes extranjeros en España estarán acreditados ante él (art. 63.1). Asímismo, le corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz (artículo 63.3).
5º) Finalmente, como función implícita pero no por ello discrecional, el Rey sin necesidad de refrendo pero sin excluir el previo acuerdo del Gobierno, puede comparecer ante las instancias internacionales y visitar otras naciones en actos de indudable trascendencia política.
5. El Rey guardián de la Constitución.
En el régimen político británico, Keith no dudaba en atribuirle al Rey el papel de "guardián de la Constitución", sobre todo a partir de la crisis de 1911, que enfrentó abiertamente a las Cámaras de los Comunes y de los Lores. La doctrina posterior ha matizado esa prerrogativa regia, en el sentido de constituir al Monarca en guardián de la "esencia de la constitución en momentos graves".
En Constituciones más recientes, como la francesa de 1958, que ha dado vida a la V República, se atribuyen poderes excepcionales al Presidente cuando las instituciones de la República, la independencia de la nación, la integridad del territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales se vean amenazados de una manera grave e inmediata y se interrumpa el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales (artículo 16).
Sin caer, ahora, en el punto de vista que mantuviera Schmitt en su obra "La defensa de la Constitución", que otorgaba al Monarca un poder "in genere" de defensa de la Constitución e incluso la competencia para decidir sobre el estado de excepción, resulta obligado examinar el alcance de la función de "guardar y hacer guardar la Constitución" que la vigente Constitución en su artículo 61.1 atribuye al Rey.
Para la mayoría de la doctrina el Rey no tiene atribuida la función de guardián de la Constitución en el Derecho público español. Por nuestra parte, tampoco reconocemos al Rey una nominal y explícita función de esa naturaleza, cuya tarea corresponde a los ciudadanos y a todos los poderes públicos, aunque recayendo en el Tribunal Constitucional la suprema interpretación de la Constitución y, por ende, la defensa última de su indemnidad (vid. artículo 161 CE y artículos 1, 2 y 10 de la LOTC). Sin embargo, siendo ello así, la cuestión plantea algunas aristas problemáticas, que no permiten despachar el expediente en los sencillos términos establecidos.
Vaya por delante que, como ya hemos dicho más atrás, no le es dado al Rey oponer a los sujetos refrendantes vicios a los actos o leyes que han de ser expedidos o sancionados por él, por inconstitucionales que formal o sustantivamente puedan resultar. En este sentido el Rey no tiene ninguna función de defensa del buen orden constitucional; su actuación es debida y obligatoria, por eso hemos llamado a estas funciones "funciones-deber".
Tampoco en el ámbito de los estados de alarma, excepción y sitio (artículo 116 y LO 4/1981, de 1 de junio), al Rey le incumbe adoptar decisiones unilaterales tendentes al restablecimiento de la normalidad. Sin embargo, deberá ser advertido que el propio artículo 1.4 de la citada Ley Orgánica señala que la declaración de los estados antes citados "no interrumpen el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado", y que procederá la declaración de esos estados" cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes" (artículo 1.1 LO citada).
Será a partir de una situación tal, en la que se quiebre o exista amenaza inminente de quiebra del normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado, cuando pueda hablarse con propiedad de una función regia de defensa constitucional. El ejemplo de una tal hipótesis de extrema gravedad, no prevista en el ordenamiento, fue la intentona golpista de febrero de 1981. En casos como éste, incumbe al Jefe del Estado la defensa de la Constitución de acuerdo con el artículo 61.1, en su condición de jefe supremo de las Fuerzas Armadas (art. 62.h) y, a través de la finalidad que a éstas les otorga el artículo 8. Pero, repetimos, sólo en los supuestos de extrema gravedad en los que está en juego la legitimidad democrática amparada por la Constitución.
Para una información más amplia se pueden consultar las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por:
José Fernando Merino Merchán.
Letrado de las Cortes Generales.
Diciembre 2003.