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Inicio > Constitución española > Título I. De los derechos y deberes fundamentales > Sinopsis artículo 55
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Concordancias: Artículos 17, 18.2 18.3, 19, 20, 21, 28.2, 37.2, 81, 116.
Sinopsis |
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La suspensión de los derechos y libertades, regulada en el artículo 55, cierra, constituyendo su Capítulo Quinto, el Título I de la Constitución, que lleva por rúbrica, precisamente, "De los derechos y deberes fundamentales".
La sistemática de nuestra Constitución es, en este punto, muy correcta, dado que nada resulta más acertado que, después de reconocerse por el texto constitucional unos derechos y libertades, y después de articular un sistema de garantías que aseguren su eficacia, contemplar las situaciones extraordinarias que permitirían, excepcionalmente, que los derechos y libertades constitucionalmente garantizados pudieran ser suspendidos. Porque un Estado de Derecho que se precie de serlo ha de contemplar no sólo el funcionamiento de las instituciones en situaciones de normalidad, sino que ha también de prever, en la medida de lo posible, las situaciones de crisis o anormalidad. Y lo hace a través del llamado "Derecho de excepción", que se resume en la previsión de dos medidas: la suspensión de derechos y libertades, por una parte, y, por otra, la alteración del equilibrio de poderes Ejecutivo-Legislativo.
Prescindiendo de lejanos antecedentes, tales como la dictadura comisoria del Derecho romano -magistratura excepcional creada para el restablecimiento del orden público tras acontecimientos que lo hubieran quebrantado- el origen del Derecho de excepción hay que buscarlo en el Estado liberal. Invocando principios tales como el de legítima defensa, la cláusula rebus sic stantibus o el principio de pacta sunt servanda, los primeros constitucionalistas franceses -que consiguieron consagrar el reconocimiento de una serie de derechos de los ciudadanos- justificaron la necesidad de adoptar medidas de defensa extraordinaria de la Constitución, puesta en peligro por la continua acción revolucionaria. En este momento, se relacionaba el problema de la seguridad ciudadana o del orden público con el ejercicio de los derechos y libertades, justificándose en el mantenimiento del orden público la suspensión de las garantías constitucionales de tales derechos y libertades.
Ya en un segundo momento, a partir de 1848, la situación social exigió la constitucionalización de las medidas excepcionales, que, como Carl Schmitt puso de relieve, suponen un prima de poder incalculable, la presunción de legalidad de los actos del poder público y una grave limitación del ejercicio de los derechos y libertades.
Las Constituciones históricas españolas no contuvieron mención alguna de las situaciones de crisis que justifican la suspensión de garantías constitucionales. Dicha suspensión de garantías vino a ser regulada por las llamadas leyes de "orden público" (de 1870, de 1933 y de 1959). La situación ha dado un giro con la Constitución de 1978, que, en línea con las Constituciones más modernas, hace referencia a una diversidad de situaciones excepcionales, que permiten, como medidas también excepcionales, la máxima limitación de derechos y libertades, esto es, la suspensión de su ejercicio.
A tales situaciones excepcionales o estados de emergencia hace referencia el artículo 116 de la Constitución, desarrollado por la Ley Orgánica 4/1981, de 1º de junio. Y a la suspensión de derechos y libertades en las situaciones excepcionales reguladas en las citadas normas se refiere el artículo 55 de la Constitución, que ahora comentamos, y que contempla la suspensión de derechos de dos formas: como suspensión de carácter general y como suspensión individualizada.
Para el estudio detenido de las situaciones de excepción (naturaleza, alcance, requisitos de su declaración, control, etc.) nos remitimos al comentario del artículo 116 y nos ceñimos, en el presente, al estudio de la regulación de la suspensión de derechos y sus efectos.
1º.- La suspensión general de derechos y libertades
A ella se refiere el apartado 1 del artículo 55. Es la suspensión de derechos en el sentido más clásico y la problemática que presenta se resume en tres cuestiones: supuestos de hecho que la hacen posible, derechos y libertades que pueden ser suspendidos y efectos de dicha suspensión. A estas tres cuestiones nos referimos seguidamente.
* Supuestos en que procede la suspensión.- La suspensión de derechos, como se ha anticipado, es cuestión estrechamente relacionada con la declaración de las situaciones excepcionales, que procede, a tenor del artículo 1 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, "cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades". Las situaciones excepcionales en las que se permite la suspensión de derechos y libertades son, para nuestra Constitución, el estado de excepción y el estado de sitio, puesto que en el estado de alarma, regulado también en la citada Ley Orgánica como situación excepcional, no se hace posible tal suspensión de derechos.
El estado de excepción podrá declararse "cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad o cualquier otro aspecto del orden público resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para establecerlo y mantenerlo" (artículo 2 de la Ley Orgánica 4/1981). El de sitio, "cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios" (artículo 32 de la misma Ley).Precisamente, el contenido esencial de ambas situaciones es la suspensión de determinados derechos y libertades, sobre la base de dejar mayor libertad de actuación al Ejecutivo para posibilitarle el restablecimiento del orden público alterado.
* Derechos y libertades que pueden ser suspendidos. La Constitución prevé la posibilidad de suspender los siguientes derechos y libertades:
- El derecho a la libertad y seguridad personales (art. 17). Declarado el estado de excepción, podrá procederse a la detención de cualquier persona siempre que existan fundadas sospechas de que esa persona vaya a provocar alteraciones del orden público, durante un plazo máximo de diez días, debiéndose comunicar en el plazo de veinticuatro horas dicha detención al juez, quien podrá requerir en cualquier momento información sobre la situación del detenido. No afecta al procedimiento de habeas corpus, con lo cual, toda persona detenida ilegalmente podrá ser de inmediato puesta en libertad. En el estado de sitio, se prevé también la posibilidad de suspender las garantías jurídicas del detenido (asistencia letrada, derecho a ser informado de la acusación...) previstas en el artículo 17.3.
- El derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2), pudiendo la autoridad gubernativa -con inmediata comunicación al juez competente- ordenar y disponer inspecciones y registros domiciliarios si lo considera necesario para el mantenimiento del orden público.
- El derecho al secreto de las comunicaciones, en especial de las postales, telegráficas y telefónicas (art. 18.3), con las mismas cautelas de comunicación inmediata a la autoridad judicial y siempre que la intervención de las comunicaciones fuese necesaria para el esclarecimiento de hechos delictivos o el mantenimiento del orden público.
- La libertad de circulación y residencia (art. 19). Puede prohibirse la circulación de personas y vehículos, así como delimitarse zonas de protección y seguridad, e incluso exigir la comunicación de todo desplazamiento u obligar a una persona a desplazarse fuera de su lugar de residencia. Para la adopción de tales medidas, la autoridad gubernativa deberá tener motivos fundados en razón de la peligrosidad que para el mantenimiento del orden público suponga la persona afectad por tales medidas.
- Los derechos a la libertad de expresión, a la producción y creación literaria, artística, científica y técnica (art. 20.1 a) y d) y el secuestro de las publicaciones, grabaciones u otro medio de información 20.5). La adopción de estas medidas -se advierte expresamente en la Ley Orgánica 4/1981- no podrá llevar aparejada ningún tipo de censura previa.
- Los derechos de reunión y manifestación (art. 21), pudiendo la autoridad gubernativa someter reuniones y manifestaciones a la exigencia de autorización previa, prohibir su celebración o proceder a la disolución de las mismas. Expresamente quedan excluidas las realizadas por partidos políticos, sindicatos u organizaciones empresariales en cumplimiento de los fines previstos en los artículos 6 y 7 de la Constitución.
- Los derechos de huelga y a la adopción de medidas de conflicto colectivo (arts. 28.2 y 37.2), facultando la ley a la autoridad gubernativa para decretar la prohibición de los mismos.La declaración de los estados de emergencia (excepción o sitio, porque, insistimos, en el estado de alarma no tiene lugar ninguna suspensión de derechos) no supone, obviamente, la necesidad de suspender todos los derechos enumerados por el artículo 55. 1; pueden ser únicamente uno o unos pocos los derechos afectados. Por otro lado, la suspensión del derecho o derechos afectados habrá de hacerse de forma expresa y el principio de proporcionalidad obliga a que el acto que declare el estado correspondiente determine qué garantías es necesario suspender para el necesario restablecimiento del orden público.
Por otro lado, la Ley Orgánica 4/1981, al desarrollar el artículo 55.1 de la Constitución y referirse a la suspensión de derechos y libertades, consciente de la anormalidad de tal situación, la rodea de determinadas garantías que suponen, al fin y al cabo, una serie de límites a los poderes del Ejecutivo. Porque el restablecimiento del orden público o del normal funcionamiento de las instituciones del Estado requiere dotar al Gobierno de facultades que van mucho más allá de sus facultades ordinarias, pero no de poderes absolutos. A los límites y garantías de la suspensión de derechos y libertades nos referiremos de inmediato.
* Efectos de la suspensión. Con independencia de que cada una de las situaciones de excepción traiga consigo unos determinados efectos, derivados de sus propias características, lo cierto es que si no la Constitución, sí la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio ha previsto unos genéricos:
- La suspensión de derechos y libertades-y demás medidas extraordinarias- habrán estar orientadas al restablecimiento de la normalidad constitucional.
- La suspensión habrá de durar el tiempo mínimo indispensable para dicho restablecimiento de la normalidad constitucional.
- Como medida excepcional, la suspensión de derechos habrá de realizarse de forma proporcionada a las circunstancias, de modo que en ningún caso será legítima si es desproporcionada a la alteración del orden público producida.
- En fin, todos los actos de la autoridad gubernativa adoptados durante la vigencia de la suspensión de derechos son impugnables en vía jurisdiccional (art. 3.1), con la consiguiente contrapartida para el ciudadano del derecho a ser indemnizado por responsabilidad patrimonial de la Administración por los perjuicios sufridos en su persona o en sus bienes (art. 3.2).Es importante destacar este último punto pues queda claro que aunque se produzcan cualquiera de los estados excepcionales contemplados, se mantienen vigente el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE.
El único supuesto de aplicación de la normativa de los estados excepcionales en España se ha producido con la declaración del estado de alarma por RD 1673/2010 de 4 de diciembre, prorrogado con autorización del Congreso de los Diputados, en su sesión de 16 de diciembre, por RD 1717/2010 de 17 de diciembre, con el fin de afrontar la situación de paralización del servicio público esencial del transporte aéreo. En relación con la prórroga autorizada por el Congreso de los Diputados, el Tribunal Constitucional se pronunció al respecto en el ATC 7/2012, de 13 de enero de 2012. En virtud de lo dispuesto en los artículos 9.1 y 12.2 de la Ley Orgánica 4/1981 en relación con el artículo 44 de la Ley 48/1960, de 21 de julio sobre Navegación Aérea, todos los controladores de tránsito aéreo al servicio de AENA pasaron a tener, durante la vigencia del Estado de Alarma, la consideración de personal militar a los efectos de lo previsto en el artículo 10.1 de la citada Ley Orgánica y en consecuencia, quedaron sometidos a las órdenes directas de las autoridades designadas (el Jefe de Estado Mayor del Ejército del Aire y las autoridades militares que éste, a su vez, designe), y a las leyes penales y disciplinarias militares, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8.5 de la Ley Orgánica 13/1985, de 9 de diciembre, del Código Penal Militar.
Como consecuencia de la declaración del estado de alarma se produjeron una serie de recursos contencioso-administrativos impugnando el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declara el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, el acuerdo del Consejo de Ministros, de 14 de diciembre de 2010, por el que se solicita del Congreso de los Diputados autorización para prorrogar en sus propios términos el estado de alarma y el Real Decreto 1717/2010, de 17 de diciembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre. El Tribunal Supremo inadmitió tales recursos y la parte actora interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Así, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse acerca de la naturaleza jurídica del estado de alarma y su alcance en la STC 83/2016, de 28 de abril de 2016 (FJ 7 y 8).
2º.- La suspensión individual de derechos y libertades
El apartado 2 del artículo 55 contempla la posibilidad de que, sin necesidad de proceder a la declaración de los estados de excepción o sitio, se suspendan ciertos derechos y libertades "para personas determinadas en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas". El deseo de limitar las restricciones en el ejercicio de sus derechos a quienes con sus acciones pongan en peligro los derechos fundamentales de las demás personas, evitando la generalización de tales restricciones es lo que justifica la suspensión individual de derechos prevista en el precepto citado.
Se trata, pues, de un precepto singular, cuya constitucionalización ha sido muchas veces puesta en cuestión por la doctrina, pero dictado con la clara intención de luchar contra la lacra del terrorismo en nuestro país.
El desarrollo legislativo del precepto constitucional, ya de por sí polémico, ha venido determinado por los acontecimientos políticos, lo que ha dado lugar a una dispersa y fragmentaria "legislación antiterrorista", que se inició ya en el año 1978, con la Ley 56/1978, de 4 de diciembre, sobre medidas en relación con los delitos cometidos por grupos organizados y armados y, pasando por las Leyes Orgánicas 11/1980 (que fue objeto de la STC 25/1981 de 14 julio que desestimó por falta de legitimación activa del Parlamento Vasco, el Recurso de Inconstitucionalidad interpuesto por éste) y 2/1981 (la famosa "Ley de defensa de la democracia"), desembocó en la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas. El último eslabón de la cadena, muy reciente, ha sido la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales.
También interesa destacar que al amparo de este apartado se aprobó la LO 4/1988, de 25 de mayo, de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que introdujo el art. 520 bis y dio nueva redacción a los arts. 553 y 579, entre otros.
Finalmente, la legislación penal ordinaria ha acabado por integrar en su texto, junto al régimen común, éste de excepción.
Del descrito complejo normativo, dentro del cual la suspensión de derechos no es más que una de las medidas previstas, destacamos únicamente, para lo que aquí interesa, algunos datos:
* El ámbito de aplicación de la "legislación terrorista" es, por lo que se refiere a las personas afectadas, las "integradas en bandas armadas o relacionadas con actividades terroristas o rebeldes" que hayan sido autores, cómplices o encubridores de una serie de acciones delictuales. Y por lo que respecta a los delitos, sin ánimo exhaustivo, podemos señalar los delitos contra la vida y la integridad física, las detenciones ilegales bajo rescate, coacciones, amenazas, extorsiones, delitos contra la seguridad exterior del Estado, atentados contra la autoridad, sus agentes, funcionarios, asaltos a establecimientos militares... y otros delitos que la legislación penal califique como terroristas.
* Los derechos y garantías cuyo ejercicio puede ser individualmente suspendido son, a tenor del texto constitucional:
- La garantía de la duración máxima de setenta y dos horas de la detención preventiva (art. 17.2)
- La inviolabilidad del domicilio y, por consiguiente, la garantía de resolución judicial para efectuar en él entradas o registros (art. 18.2)
- El secreto de las comunicaciones (art. 18.3)La legislación de desarrollo, a la suspensión de estos derechos y libertades añadió la privación de otras garantías:
- Clausura de los medios de difusión, lo que supone afectar la libertad de prensa (art. 20)
- Suspensión de cargo público y privación del derecho de sufragio pasivo (art. 23.2)
- Declaración de ilegalidad y disolución de partidos políticos y asociaciones, frente a la libertad de asociación (art. 22)Sobre estas cuestiones, reguladas al margen del texto constitucional, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse en una sentencia 199/1987, de 16 de diciembre, declarando la nulidad de la clausura de medios de comunicación por considerarla un atentado desproporcionado a la libertad de expresión, pero sin pronunciarse expresamente sobre las restantes privaciones de derechos "extra constitutionem".
* En fin, el artículo 55.2 de la Constitución contiene algunas cautelas en relación con la adopción de medidas de suspensión individual de derechos y libertades: "la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario", que se ha concretado en un deber de información al Congreso de los Diputados y al Senado. La utilización injustificada y abusiva de estas medidas, a tenor del último inciso del artículo 55.2, puede dar lugar a responsabilidad -penal según el texto constitucional, también civil según la legislación de desarrollo- como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes; lo cual es lógico, si se tiene en cuenta que la suspensión de derechos y libertades es una medida cuya adopción, según venimos diciendo, ha de ser muy excepcional, y que sólo se justifica en casos también excepcionales.
Para cerrar este comentario, una reflexión final en relación con ello: No deja de resultar sorprendente -o si se quiere, un tanto anómalo- el que la Constitución contemple en su texto unas medidas que, si bien encuentran su justificación en la lucha contra un mal terrible como es el terrorismo en nuestro país, responden a circunstancias extraordinarias y, por tanto, temporales. La constitucionalización de tales medidas dota de estabilidad y permanencia a un instituto que, por su propia naturaleza, ha de ver limitadas su aplicación y vigencia. En cualquier caso, tampoco ello debe ser considerado con absoluta extrañeza, porque situaciones semejantes se encuentran en el Derecho Comparado (en la Ley Fundamental de Bonn, por ejemplo), y numerosas democracias se han planteado el hacer frente al problema del terrorismo con normativas específicas, de diverso rango, pero cuyo denominador común es la limitación, restricción o privación de derechos y libertades. Quizá el ejemplo más paradigmático sea la Patriotic Act de Estados Unidos aprobada en el año 2001 como consecuencia de los ataques terroristas sufridos contra las Torres Gemelas el 11 de septiembre de ese mismo año. En todo caso, en la actualidad, el enfoque de la excepción a situaciones terroristas ya ha perdido el carácter local para convertirse en un problema de naturaleza global.
Para una información más completa se pueden consultar las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por:
Isabel María Abellán Matesanz. Letrada de las Cortes Generales. Diciembre 2003.
Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda. Letrado de Cortes Generales. 2016.