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Inicio > Constitución española > Título I. De los derechos y deberes fundamentales > Sinopsis artículo 52
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Concordancias: Artículos 7, 28, 36, 38, 53.3, 131.2, 149.1.18º.
Sinopsis |
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Los precedentes que se pueden señalar de esta precepto concreto son escasísimos porque en general las Constituciones han optado por la referencia explícita a los sindicatos sobre otras formas asociativas profesionales; el art. 9.3 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 hace una referencia más directa al afirmar que "se garantiza a toda persona y a todas las profesiones el derecho de fundar asociaciones para mantener y fomentar las condiciones económicas y de trabajo...", en lo que puede entenderse como una fórmula de reconocimiento genérico del derecho de asociación profesional.
En España será la Constitución de 1931 la que incluya en su art. 39 una regulación conjunta del derecho de asociación y del de sindicación, sin plantear en absoluto nada relacionado con las organizaciones profesionales.
La trayectoria constituyente del art. 52 resulta cuanto menos curiosa, y desde luego esclarecedora, ya que no figuraba ni en el Anteproyecto ni en el Proyecto de la Ponencia del Congreso. De hecho, el precepto fue redactado por la Comisión Mixta Congreso-Senado, y así aparece por primera vez en el texto publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el día 28 de octubre de 1978. La razón de esta extraña situación, respecto de la que incluso se ha puesto en duda la legitimidad de la Comisión Mixta para redactar ex novo un precepto no debatido en las Cámaras, y por ello no objeto de discrepancia, está en el desarrollo del debate que tuvo lugar en la Cámara alta en torno al art. 7.
En el Proyecto de la Ponencia del Congreso se abordaba en este artículo el tratamiento de los sindicatos y de las organizaciones profesionales en general. La Comisión del Congreso introdujo la referencia concreta a los Colegios Profesionales, junto a "las demás organizaciones profesionales", referencia que se suprimió en el Senado al considerar la Cámara la conveniencia de que los Colegios profesionales pasasen a ser reconocidos en un artículo específico, lo que se hizo con el numeral 36. Parece evidente que la Comisión Mixta consideró la naturaleza distinta de las organizaciones profesionales y de los Colegios, valorando la pertinencia de configurar un precepto específico respecto de aquéllas, de la misma manera que el Senado se había pronunciado en su momento por individualizar respecto de los Sindicatos el tratamiento constitucional de los Colegios Profesionales.
El origen del art. 52 puede posiblemente explicar una redacción que difiere de forma sustancial de los preceptos anteriores del Capítulo III; en efecto, este artículo articula un derecho específico de asociación, la profesional, que no puede considerarse propiamente un principio rector sino que configura una fórmula asociativa encuadrable en el art. 22 CE, cuya ubicación podría haberse planteado, con más lógica, dentro de la Sección segunda del Capítulo II del Título I, y ello sin cuestionarnos ahora las múltiples voces que desde un principio denunciaron lo superfluo del precepto.
La Constitución se refiere, pues, en su articulado, a tres fórmulas asociativas profesionales: los Sindicatos (art. 7), los Colegios Profesionales (art. 36) y las organizaciones profesionales (art. 52); dejando al margen a los Sindicatos, la diferencia conceptual entre los Colegios y las organizaciones profesionales es que éstas están conceptuadas como corporaciones de Derecho público, de tal manera que mientras que los Colegios Profesionales son corporaciones creadas para tutelar un interés público conectado con los intereses profesionales propios de sus integrantes, las organizaciones profesionales son corporaciones creadas también para tutelar un interés público cuya conexión no se realiza con los intereses subjetivos profesionales de sus miembros sino con los intereses económicos objetivos de la profesión de que se trate.
La interrelación entre interés público e interés objetivo de la profesión la pone de relieve el Tribunal Constitucional cuando en su STC 132/1989, de 18 de julio, afirma que lo característico de las corporaciones de Derecho público es que en ellas se impone su carácter de opción de los poderes públicos sobre un pactum asotiationis original, que no existe y que ha sido sustituido por un acto de creación estatal. En el FJ 10 de la citada sentencia precisa el Tribunal que lo único que establece el art. 52 CE es una reserva de ley en relación con las organizaciones profesionales, dentro de la cual, dada la latitud de la expresión en cuestión, no es posible determinar un contenido esencial e inalterable para el legislador, aparte de que la estructura y funcionamiento interno de dichas organizaciones tengan que ser democráticos. En consecuencia, la configuración legal, que no impuesta por la Constitución, de las organizaciones profesionales como corporaciones públicas es tan legítima como hubiera podido ser el dotarlas de una naturaleza jurídica privada.
Con el mismo razonamiento la STC 18/1984, de 7 de febrero, encuadra a las organizaciones profesionales en la categoría de las entidades de carácter social que, en la medida en que su actividad presenta un interés público relevante, pueden ser ordenadas por el Estado y configuradas como corporaciones de Derecho público en cuanto instrumentos de interpenetración entre el Estado y la sociedad, al margen de otras fórmulas posibles de participación de los ciudadanos en la organización del Estado, como pueden ser los partidos políticos o los sindicatos, cuya libre creación y actuación garantiza la Constitución (FJ 3).
Si bien la actividad reguladora del Estado se centró en un primer momento en la ordenación específica de las organizaciones profesionales concretas, sin crear una ley general para todas ellas, actualmente la normativa esencial sobre la materia se recoge en la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, desarrollada por Real Decreto 669/2015, de 17 de julio. Hay, además, otras normas que regulan organizaciones profesionales específicas, como la Ley 12/2014, de 9 de julio, por la que se regula el procedimiento para la determinación de la representatividad de las organizaciones profesionales agrarias y se crea el Consejo Agrario, o el Real Decreto 277/2016, de 24 de junio, por el que se regulan las organizaciones profesionales en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura.
No puede comprenderse en toda su extensión el concepto de la llamada administración corporativa sin referirnos a los colegios profesionales, aunque para un análisis pormenorizado de esta cuestión debe consultarse el comentario al art. 36 de la Constitución. Baste aquí, por tanto, simplemente mencionar la Ley 2/1974, de 13 de febrero de Colegios Profesionales (modificada por las Leyes 74/1978, de 26 de diciembre, 7/1997, de 14 de abril, 25/2009, de 22 de diciembre y 5/2012, de 6 de julio).
Como en tantas otras materias hay que tener en cuenta que todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus respectivos Estatutos competencias en relación con las Cámaras oficiales y colegios profesionales, aunque el carácter de corporaciones de Derecho público de las mismas justifica su regulación básica por parte del Estado en virtud del art. 149.1.18ª CE. Ello supone que, junto a la normativa básica estatal mencionada, además del art. 15 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, hay que considerar la dictada por las Comunidades Autónomas teniendo en cuenta los principios generales establecidos en la legislación básica del Estado.
En efecto, uno de los aspectos relevantes del actual marco normativo es el ámbito de las competencias de las Comunidades Autónomas, como Administraciones tutelantes, con la atribución de más amplias facultades para poder definir la organización territorial y de los órganos de gobierno de sus respectivas Cámaras, de manera que estas respondan a la realidad económica de sus territorios y se promueva una mayor representación directa de las empresas en función de su contribución a las Cámaras.
Entrando ya en el contenido de la Ley 4/2014, de 1 de abril, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, tal y como señala su Exposición de Motivos, éstas son corporaciones de derecho público que realizan funciones de carácter consultivo y de colaboración con las Administraciones Públicas en todo aquello que tenga relación con la representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria, la navegación y los servicios.
Las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación nacen en España a finales del siglo XIX como forma de representar los intereses generales de las empresas. Su primera regulación jurídica data del año 1886, cuando se aprobó el real decreto que contenía su régimen jurídico, instaurándose posteriormente, mediante el Real Decreto de 21 de junio de 1911, un modelo cameral continental basado en la obligada adscripción de las personas que ejerzan actividades empresariales y en la obligatoriedad en el pago de cuotas. Este sistema es el que se ha mantenido hasta la aprobación de la vigente Ley de 2014, fruto de la adecuación de la normativa anterior, Ley 3/1993, de 22 de marzo, que deroga, a nuestro Estado autonómico y pertenencia a la Unión Europea.
La Ley de Cámaras Oficiales de 2014 introduce una serie de reformas que pretenden impulsar a las Cámaras como entidades de prestación de servicios, abogando por un modelo de Cámaras dirigido a resultados, con el fin de reforzar su eficiencia en el desarrollo de las funciones que se les atribuyen. La Ley mantiene su naturaleza como corporaciones de derecho público, garantizando el ejercicio de las funciones público-administrativas que tradicionalmente han desempeñado, y consagra su finalidad de representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria, los servicios y la navegación, así como la prestación de servicios a todas las empresas.
Sus funciones, enumeradas en el art. 5 de la Ley, tienen plena relevancia constitucional por cuanto afectan al principio de eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), a la colaboración de las organizaciones profesionales (art. 131.2 CE), a la colaboración en la formación que los poderes públicos deben fomentar a través de políticas que la garanticen (art. 40.2 CE), a las actividades en el terreno del comercio exterior en el marco de una economía de mercado (art. 38 CE), así como al arbitraje y la mediación como contribución a la fluidez de la tutela de los jueces y tribunales (art. 24 CE). Y todo ello siempre en la línea de la participación ciudadana que con carácter general reclama el artículo 9.2 CE y más específicamente el artículo 105 CE.
En cuanto a su ámbito territorial de actuación y organización, se establece la posibilidad de que puedan existir Cámaras de ámbito autonómico, provincial y local, así como Consejos de Cámaras o entidades similares, todo ello, según establezca la legislación de desarrollo de la normativa básica que podrá adecuar la demarcación territorial de las Cámaras a la realidad económica y empresarial de cada Comunidad Autónoma, debiendo existir, al menos, una Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación por provincia.
La Ley procede a establecer un sistema de adscripción a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, que establece el principio general de pertenencia de todas las empresas a las Cámaras sin que de ello se derive obligación económica alguna (art. 7). La adscripción universal se justifica porque las Cámaras representan los intereses generales de toda la actividad económica y empresarial y no de un determinado sector, asociación o colectivo de empresas en función de su dimensión, localización o adscripción a la Cámara. Constituye un aspecto fundamental para garantizar la representación de todas las empresas en los órganos de gobierno de las Cámaras (pleno, comité ejecutivo y presidente), en función de la representatividad de los distintos sectores en la economía, de acuerdo con un sistema de elección universal y democrática en donde todas las empresas son electoras y elegibles.
En cuanto al régimen económico de las Cámaras, la Ley establece un sistema de ingresos basado, fundamentalmente, en los servicios que presten y en aportaciones voluntarias de empresas o entidades, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19 y 31.
Finalmente, la Ley crea la Cámara Oficial de Comercio, Industria, Servicios y Navegación de España que representa al conjunto de las Cámaras ante las diversas instancias estatales e internacionales y coordina e impulsa las acciones que afecten al conjunto de las Cámaras españolas. La Cámara de España, en colaboración con las Cámaras territoriales, tendrá además la tarea de elaborar y ejecutar el Plan Cameral de Internacionalización, a través de un Convenio de colaboración con el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad. Adicionalmente, la Cámara de España y citado Ministerio suscribirán un Plan de Competitividad, cada dos años, en el que se concretarán todos los programas y actividades que desarrollen las Cámaras para el fomento de la competitividad empresarial. Asimismo, la Ley contempla la vinculación con la Cámara de España de las Cámaras de Comercio españolas oficialmente reconocidas en el extranjero, regidas por el Real Decreto 786/1979, de 16 de marzo, por el que se establecen las normas reguladoras del Estatuto General de las mismas. Estas cámaras, asociaciones libremente constituidas en el extranjero y sometidas a la legislación propia del país en que radican, podrán ser oficialmente reconocidas por el Estado a través del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad. Se prevé que puedan firmar convenios de colaboración y representación de la Cámara de España en sus jurisdicciones, participar en la ejecución del Plan Cameral de Internacionalización en dichas jurisdicciones y estar representadas en el Pleno de la Cámara de España a través de dos vocales.
Puede consultarse, en materia de Cámaras de Comercio, Industria, Servicios y Navegación, la siguiente jurisprudencia constitucional:
-Competencias estatales básicas sobre las Cámaras de Comercio: vid. STC 206/2001, de 22 de octubre.
"...es claro que el Estado puede, con base en el art. 149.1.18 CE, calificar a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación como Corporaciones de Derecho público en razón de su idoneidad para la consecución de fines de interés público. Y calificadas estas Cámaras como corporaciones públicas, al Estado corresponde también -ex art. 149.1.18 CE- regular su régimen jurídico básico, en tanto organizaciones que desempeñan funciones administrativas (SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26; 20/1988, de 18 de febrero, FJ 4; 132/1989, de 18 de julio, FJ 23). Como regulación básica puede entenderse asimismo la fijación de las funciones y los fines característicos de las Cámaras de Comercio; tal es el caso de la función cameral de fomento de las exportaciones, característica y distintiva de las Cámaras de Comercio en la Ley 3/1993. Ningún obstáculo hay, por fin, para que la legislación básica del Estado incorpore -en sus trazos generales- algún instrumento administrativo idóneo para el cumplimiento de los fines y funciones característicos de las Cámaras de Comercio."
-Sobre adscripción forzosa a las Cámaras: STC 225/2006, de 17 de julio, con cita de la STC 107/1996, de 12 de junio.
"(...) la adscripción obligatoria a corporaciones públicas es un supuesto excepcional respecto del principio esencial de libertad; debe encontrar, por ello, suficiente justificación, ya sea en disposiciones constitucionales, ya sea en las características de los fines de interés público que persigan dichas corporaciones, de las que resulte la dificultad de obtener tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo, pudiendo este Tribunal identificar aquellos supuestos donde esa imposibilidad o dificultad no se presente (STC 107/1996, de 12 de junio, FJ 4, citando la doctrina de las SSTC 67/1985, de 24 de mayo, FJ 3; 132/1989, de 18 de julio, FJ 6 y 7; 139/1989, de 20 de julio, FJ 2; 113/1994, de 14 de abril, FJ 11; y 179/1994, de 16 de junio, FJ 8).
Aun cuando la adscripción forzosa a las corporaciones de Derecho público es un supuesto excepcional respecto del principio de libertad que, por tanto, debe encontrar suficiente justificación, el análisis en abstracto de los arts. 6, 12 y 13 de la citada Ley 3/1993, de 22 de marzo, sobre cuya constitucionalidad nos pronunciamos en la STC 107/1996, llevó a este Tribunal a la conclusión de que no resultaba contraria al art. 22 CE la adscripción obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, puesto que no podía entenderse que, manifiestamente, resultase inexistente la dificultad para que la totalidad de los fines atribuidos a las Cámaras pudiese obtenerse sin necesidad de afiliación obligatoria (STC 107/1996, de 12 de junio, FJ 10)."
Es posible consultar, además, la bibliografía disponible sobre los contenidos del artículo.
Sinopsis realizada por:
Asunción García Martínez. Profesora titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.
Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011
Actualizada por Alejandro Rastrollo. Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2017