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Inicio > Constitución española > Título I. De los derechos y deberes fundamentales > Sinopsis artículo 47
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Concordancias: Artículos 50, 53.2, 148.1.3ª.
Sinopsis |
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El fenómeno de la vivienda no se plantea como objeto directo de interés constitucional más que en una etapa tardía de desarrollo del Estado social de Derecho. En los primeros momentos del Estado liberal, con su construcción de los derechos personales, la consideración de la vivienda no puede más que estar vinculada a su condición de objeto del derecho de propiedad privada. Es con el Estado social de Derecho y la afirmación de la dimensión social de la propiedad cuando la vivienda se empieza a incluir entre los derechos sociales, adquiriendo entonces una dimensión pública inexistente anteriormente.
Pese a ello las referencias a la vivienda como derecho son escasas en las constituciones occidentales. La referencia directa más explícita se encuentra en el artículo 65 de la Constitución portuguesa de 1976 (así como en su reforma de 1989) en virtud del cual "todos tendrán derecho para sí o para su familia, a una vivienda de dimensión adecuada, en condiciones de higiene y comodidad, y que preserve la identidad personal y familiar", para cuyo fin se establecen una serie de actividades que el Estado tiene que desarrollar para hacer efectivo aquel derecho. Posteriormente a la portuguesa, con una formulación mucho más escueta, la reformada Constitución de Bélgica de 1994 incluye el derecho a la vivienda digna entre los derechos sociales.
Directamente incluyen también este derecho algunos de los Estados configurados a partir de la antigua Unión Soviética y de las Democracias populares; valga como ejemplo el art. 40 de la Constitución de la Federación de Rusia de 1993.
El art. 47 CE supone una auténtica novedad en nuestro constitucionalismo, del que sólo pueden encontrarse precedentes, si bien en un sistema no constitucional, en el art. 31 del Fuero de los Españoles ("El Estado facilitará a todos los españoles el acceso.... al hogar familiar...") y en la Declaración XII,2, del Fuero del Trabajo ("El Estado asume la tarea de multiplicar y hacer asequibles a todos los españoles las formas de propiedad ligadas vitalmente a la persona humana: el hogar familiar....").
En el Anteproyecto de la Constitución elaborado por la Ponencia ya aparecía el derecho a la vivienda en el art. 40, integrado en el Capítulo "Principios rectores y derechos económicos y sociales". Las enmiendas presentadas al texto de la Ponencia se centraron en los problemas de la especulación y de la regulación del suelo. La labor de armonización realizada por aquélla dio como resultado que el debate en el Congreso no fuese especialmente significativo; fue en el Senado, Cámara en la que el debate tuvo algo más de fuste, donde recibe su numeración definitiva como art. 47.
En el derecho a la vivienda hay que valorar una serie de aspectos. En primer lugar, estamos ante un derecho social en sentido estricto, es decir se trata de un derecho que no se configura como subjetivo y que, en consecuencia, no confiere a sus titulares una acción ejercitable en el orden a la obtención directa de una vivienda "digna y adecuada".
Consecuencia de lo anterior, y al igual que los derechos reconocidos en el Capítulo III del Título I, "De los principios rectores de la política social y económica", el art. 47 actúa como un mandato a los poderes públicos en cuanto éstos están obligados a definir y ejecutar las políticas necesarias para hacer efectivo aquel derecho, configurado como un principio rector o directriz constitucional que tiene que informar la actuación de aquellos poderes (STC 152/1988, de 20 de julio, y las más recientes 7/2010, de 27 de abril y 93/2015, de 14 de mayo).
El segundo aspecto del derecho reconocido por el art. 47 se centra en su regulación específica, que presenta una complejidad verdaderamente extraordinaria por la confluencia de dos factores, el objeto regulado y la pluralidad de fuentes normativas.
La necesidad de precisar minuciosamente el derecho a la vivienda deriva de la superación del concepto de la vivienda únicamente como objeto de la propiedad privada para pasar a ser considerado uno de los elementos básicos para la existencia humana. Ello ha llevado a la necesidad de regular no sólo la vivienda en cuanto edificación (inmueble) sino también la vivienda en cuanto conjunto de bienes que constituyen "el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada". El disfrute como objeto directo del derecho incluye la regulación del conjunto de elementos que, junto al inmueble, permiten hacer efectiva la consideración de la vivienda como digna y adecuada (urbanización, servicios, seguridad, condiciones higiénicas, etc.), siendo éste el elemento clave del derecho, con independencia del título en virtud del cual se disfrute la vivienda (propiedad, arrendamiento u otro). La consecuencia es doble. Por una parte, el tratamiento de la vivienda como función pública y no como objeto exclusivo del Derecho privado; por otra, la consideración de que del art. 47 se deriva la necesidad de abordar una política social en materia de vivienda como fórmula para que importantes sectores de la población, con recursos económicos limitados, puedan acceder a una vivienda digna.
Por esta razón, el desarrollo normativo del art. 47 puede contemplarse desde la doble óptica que enmarca la materia que integra el Derecho urbanístico, por una parte, y en cuanto objeto de protección específica de las Administraciones Públicas, por otro.
Hay que hacer notar que la legislación sobre la vivienda tiene una especial complejidad que deriva del elevado número de normas que la componen, de los cambios permanentes a los que dichas normas están sometidas y del número de fuentes normativas que inciden especialmente en la regulación del Derecho urbanístico dada la pluralidad de los entes públicos competentes en la materia. La obligación que el art. 47 CE impone a los poderes públicos se precisa en el art. 148.1.3ª CE al establecer que las Comunidades Autónomas podrán asumir como competencia exclusiva "la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda", competencia que ha sido efectivamente incluida en todos los Estatutos de Autonomía.
Junto a la normativa autonómica habrá que considerar la existencia de un Derecho estatal sobre la materia, así como la normativa municipal que derive de la articulación de las competencias de gestión y ejecución urbana que la legislación sobre régimen local, especialmente la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985, atribuye a los Ayuntamientos.
Siendo el urbanismo, como función pública, un fenómeno relativamente reciente, no puede hablarse propiamente de regulación en España hasta la Ley del Suelo de 1956, que se propuso superar el concepto localista de las normas anteriores sobre la materia (en buena parte ordenanzas municipales) para abordar la planificación como elemento angular de la política urbanística.
Es materialmente imposible, en los límites de este comentario, hacer siquiera una mínima mención de todo el complejo normativo que integra el Derecho urbanístico, por lo que vamos a limitarnos a indicar los hitos de la compleja secuencia que lo constituye.
La normativa básica preconstitucional está integrada por la reforma que de la Ley del Suelo de 1956 se realiza por medio de la Ley 19/ 1975, de 2 de mayo. El Texto Refundido de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 (Real Decreto 1346/ 1976, de 9 de abril), que incluye la Ley de 1975 y las disposiciones no derogadas de la de 1956, será desarrollado por tres Reglamentos, todos ellos de 1978: el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio), el Reglamento de Disciplina Urbanística (Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio) y el Reglamento de Gestión Urbanística (Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto); normas parcialmente vigentes.
La asunción por parte de las Comunidades Autónomas, en sus respectivos Estatutos, de las competencias legislativas sobre la materia que les confiere el art. 148.1.3ª CE, plantea la necesidad de determinar el título competencial de la actividad legisladora del Estado. En principio será el Tribunal Constitucional en su STC 152/ 1988, de 20 de julio, quien compagine la distribución de competencias entre los dos poderes por medio de la que deben hacerse efectivos los objetivos del art. 47 CE, que deben materializarse a través de y no a pesar de los sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución (FJ 3).
En este sentido, los títulos competenciales del Estado que se aducen (arts. 149.1. 1ª, 11ª y 13ª CE) le habilitan en la medida en que la vivienda se configura como una actividad económica de producción cuya repercusión en la estabilidad económica es indiscutible, si bien esto no significa, concluye el Tribunal en el mismo FJ 3, que el Estado esté legitimado para realizar cualquier actividad en materia de vivienda, ya que los citados preceptos constitucionales no implican existencia de una competencia general e indeterminada de fomento de las actividades productivas por parte de aquél.
Las Comunidades Autónomas, a lo largo de esta primera etapa, desarrollaron una actividad normativa en materia de vivienda y urbanismo que no incidió más que en regulaciones parciales, lo que explica en buena medida que fueran las Cortes Generales las que aprobasen, antes de las reformas de todos los Estatutos autonómicos, la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, Ley que modificaba de forma sustancial la normativa anterior, siendo su objetivo central la descomposición del derecho de los propietarios de suelo, que a partir de esta norma se articula en cuatro facultades sucesivas: el derecho a urbanizar, el derecho al aprovechamiento urbanístico, el derecho a edificar y el derecho a la edificación. El Real Decreto Legislativo 1/ 1992, de 26 de junio, aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992, que sistematiza la Ley 8/ 1990 y los artículos no derogados del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.
Dado que el art. 148.1.3ª CE atribuye, como hemos indicado, la competencia legislativa en materia urbanística y de vivienda a las Comunidades Autónomas, el Estado esgrime en las normas citadas como títulos competenciales los contenidos en el art. 149.1.1ª (regulación de las condiciones básicas de garantía de la igualdad), 8ª (legislación civil), 13ª (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), 18ª (bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, procedimiento administrativo común, legislación sobre expropiación forzosa, legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas) y 23ª (legislación básica sobre protección del medio ambiente). En atención a la confluencia de competencias estatales y autonómicas, el Texto Refundido establecía en la Disposición final única una relación de sus artículos según fuesen preceptos directamente aplicables con alcance general o plenos, al considerarlos de competencia exclusiva del Estado, preceptos básicos a desarrollar legislativamente por las Comunidades Autónomas y preceptos que actuarían como derecho supletorio de la normativa autonómica.
Una serie de Comunidades Autónomas interpusieron sendos recursos de inconstitucionalidad, unos contra la Ley 8/1990, otros contra el Texto Refundido de 1992, y algunas contra las dos normas, estimando la invasión de competencias autonómicas por parte de dichas normas estatales. Durante el tiempo de tramitación de estos recursos el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto-ley 5/ 1996, de 7 de junio, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales, que incluía normativa considerada como básica, junto con otra supletoria y que se convertirá posteriormente en la Ley 7/ 1997, de 14 de abril.
El Tribunal Constitucional resuelve los recursos de inconstitucionalidad en su STC 61/ 1997, de 20 de marzo, de efectos transcendentales.
En primer lugar, la sentencia declara la inconstitucionalidad, y subsiguiente nulidad, de una importante serie de artículos del Texto Refundido de 1992. Esta inconstitucionalidad afecta primeramente a los artículos de aplicación plena y a los básicos al entender el Tribunal que invaden las competencias en materia de urbanismo y vivienda asumidas con carácter exclusivo por las Comunidades Autónomas en sus Estatutos, lo que excluye cualquier posible regulación por parte del Estado.
En segundo lugar, se afirma que el art. 149.3 CE, en virtud del cual "el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas", no implica un título competencial general a favor del Estado, que deberá ampararse en una atribución constitucional concreta cada vez que quiera dictar una normativa supletoria; en consecuencia declara también inconstitucionales los artículos del Texto Refundido impugnado calificados como supletorios.
Los efectos de la STC 61/ 1997 crean un panorama extraordinariamente confuso. En efecto, al declararse inconstitucionales tanto los artículos catalogados como básicos cuanto los supletorios, se produce una laguna normativa dada la inexistencia de una regulación autonómica completa de la materia. Ello obligará a recurrir al derecho estatal anterior a la asunción de competencias en materia urbanística por parte de las Comunidades Autónomas para poder articularlo como supletorio, lo que supondrá tener que recurrir a la normativa preconstitucional, básica aunque no únicamente contenida en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, ya que la posibilidad de aplicar como supletoria la Ley 7/ 1997, de 14 de abril, promulgada unos días antes de la publicación de la Sentencia que comentamos y sobre la que, lógicamente, ésta no se pronuncia, quedaba seriamente cuestionada por la doctrina del Tribunal Constitucional.
En consecuencia se registra a partir de ese momento una doble actividad normativa; por una parte, las Comunidades Autónomas intensifican la legislación propia para salvar el vacío normativo creado por la sentencia en cuestión, mientras que por otra parte se aprueban el Reglamento sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de Naturaleza Urbanística (Real Decreto 1093/ 1997, de 4 de julio) y la Ley 6/ 1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, en la que se parte de los títulos competenciales que otorgan al Estado los distintos apartados del art. 149.1 (4ª, 8ª, 13ª, 18ª y 23ª) a través de los que la Ley pretende, en definitiva, regular "las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana", centrándola en el derecho de propiedad del suelo desde una óptica parcialmente liberalizadora. Aunque la Ley fue recurrida en inconstitucionalidad, la sentencia que resuelve el recurso (STC 164/ 2001, de 11 de julio) sólo declara la inconstitucionalidad de tres de sus artículos, sin aportar ninguna novedad relevante respecto de la sentencia anteriormente comentada.
La Ley 6/ 1998 modifica la clasificación anterior del suelo estableciendo que sea suelo no urbanizable o rústico el que necesite una calificación expresa y motivada, al contrario de lo estipulado en la regulación anterior; los criterios de calificación del suelo como no urbanizable (incompatibilidad del mismo para su transformación en urbanizable e inadecuación para el desarrollo urbano) no los define la Ley, de manera que su precisión corresponderá a la legislación de desarrollo competente para la determinación de los planes urbanísticos. De esta manera serán normalmente las Comunidades Autónomas (dejando aparte los supuestos de competencia estatal o municipal) las encargadas de aprobar dicha planificación, a la que corresponderá valorar el carácter no urbanizable del suelo.
Al mismo tiempo se flexibiliza el sistema de adquisición sucesiva de las facultades urbanísticas impuestas al propietario del suelo en la Ley 8/1990 con la finalidad de activar la actividad privada en este sector económico.
A este respecto es necesario tener también en cuenta la Ley 10/ 2003, de 20 de mayo, que precisa, sin alterar sustancialmente sino incidiendo de forma positiva en las competencias autónomas, la cuestión central de la calificación del suelo no urbanizable.
Posteriormente se aprobaría la Ley 8/2007, de 8 de mayo, del Suelo, que vino a clarificar la materia competencial. Como señalaba su Exposición de Motivos, "del nuevo orden competencial instaurado por el bloque de la constitucionalidad, según ha sido interpretado por la doctrina del Tribunal Constitucional, resulta que a las Comunidades Autónomas les corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística. Al Estado le corresponde a su vez ejercer ciertas competencias que inciden sobre la materia, pero debiendo evitar condicionarla en lo posible. (...) En los últimos años, el Estado ha legislado de una manera un tanto accidentada, en parte forzado por las circunstancias, pues lo ha hecho a caballo de sucesivos fallos constitucionales. Así, desde que en 1992 se promulgara el último Texto Refundido Estatal de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana se han sucedido seis reformas o innovaciones de diverso calado, además de las dos operaciones de "legislación negativa" en sendas Sentencias Constitucionales, las número 61/1997 y 164/2001. No puede decirse que tan atropellada evolución -ocho innovaciones en doce años- constituya el marco idóneo en el que las Comunidades Autónomas han de ejercer sus propias competencias legislativas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Esta situación no puede superarse añadiendo nuevos retoques y correcciones, sino mediante una renovación más profunda plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales antes aludidos, sobre los que siente unas bases comunes en las que la autonomía pueda coexistir con la igualdad."
Por las razones expuestas, la Ley del Suelo de 2007 prescindió por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, evitando el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. La Ley del Suelo no era, por tanto, una Ley urbanística, "sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo."
Por otra parte, la Ley abandonaba definitivamente el sesgo con el que el legislador estatal venía abordando el estatuto de los derechos subjetivos afectados por el urbanismo, que llevaba a la simplista identificación de tales derechos -y deberes- con los de la propiedad. A partir de este momento los derechos constitucionales afectados serán también otros, como el de participación ciudadana en los asuntos públicos, el de libre empresa, el derecho a un medio ambiente adecuado y, sobre todo, el derecho a una vivienda digna y asimismo adecuada, al que la propia Constitución vincula directamente con la regulación de los usos del suelo en su artículo 47.
Finalmente, la Ley del Suelo de 2007 trataría de responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto del crecimiento urbano y apostando por la regeneración de la ciudad existente, en consonancia con las acciones y políticas de la Unión Europea en la materia, recogidas fundamentalmente en la Estrategia Territorial Europea y en la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente, ambas de 2004.
Poco tiempo después de la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007, el Gobierno aprobaría, al amparo de la Disposición final segunda de aquélla, el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que refundía el texto de la Ley del Suelo de 2007 y los preceptos que aún quedaban vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Dicha tarea refundidora se planteó básicamente dos objetivos: de un lado aclarar, regularizar y armonizar la terminología y el contenido dispositivo de los textos legales citados, y de otro, estructurar y ordenar en una única disposición general una serie de preceptos dispersos y de diferente naturaleza, procedentes del fragmentado Texto Refundido de 1992, dentro de los nuevos contenidos de la Ley de Suelo de 2007, adaptados a las competencias urbanísticas, de ordenación del territorio y de vivienda de las Comunidades Autónomas.
Llegamos así hasta el vigente texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, norma que se elaboró al amparo de la delegación conferida al Gobierno por el art. Uno, h) de la Ley 20/2014, de 29 de octubre, que autorizaba al Ejecutivo para aprobar un texto refundido en el que se integrasen, debidamente regularizadas, aclaradas y armonizadas, la Ley de Suelo, aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y determinados preceptos de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
La sistemática del vigente texto refundido sigue en esencia la de del texto refundido de la Ley del Suelo de 2008, con la salvedad de la introducción de dos nuevos títulos.
El Título preliminar se dedica a aspectos generales de la Ley, tales como su objeto, las definiciones de los conceptos que contiene la norma, y la enunciación de algunos principios que la vertebran, en particular, el de desarrollo territorial y urbano sostenible.
El Título I se ocupa del estatuto de los derechos y deberes de los sujetos afectados, que inspiran directa o indirectamente el resto del articulado. Con este objeto, se definen tres estatutos subjetivos básicos que cabe percibir como tres círculos concéntricos:
Primero, el de la ciudadanía en general en relación con el suelo y la vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su actividad o su patrimonio, es decir, en el entendimiento de la ciudadanía como un estatuto de la persona que asegure su disfrute en libertad del medio en el que vive, su participación en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servicios y espacios colectivos que demandan la calidad y cohesión del mismo.
Segundo, el régimen de la iniciativa pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias que se configura como una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa. Por lo que respecta a la iniciativa pública, la Administración podrá utilizar para el desarrollo de la actividad de ejecución de las actuaciones urbanísticas todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico, de contratación de las Administraciones Públicas, de régimen local y de ordenación territorial y urbanística. En cuanto a la iniciativa privada, ésta podrá partir de las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, las cooperativas de vivienda constituidas al efecto, los propietarios de construcciones, edificaciones y fincas urbanas, los titulares de derechos reales o de aprovechamiento, y las empresas, entidades o sociedades que intervengan en nombre de cualesquiera de los sujetos anteriores. En los procedimientos de iniciativa pública podrán participar tanto los propietarios de los terrenos como los particulares que no ostenten dicha propiedad, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable. Los particulares, sean o no propietarios, deberán contribuir, en los términos establecidos en las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, tanto en los supuestos de iniciativa pública, como privada.
Tercero, el estatuto de la propiedad del suelo, definido -como es tradicional entre nosotros- como una combinación de facultades y deberes que no comprende per sé la edificabilidad, cuya patrimonialización se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda. La Ley distingue entre el contenido general del derecho de propiedad del suelo, con sus correspondientes facultades y deberes y cargas, del contenido propio de la propiedad del suelo en situación de urbanizado y del suelo en situación rural o vacante de edificación.
Correlativos de los derechos de las personas son los deberes básicos de las Administraciones Públicas con que el Real Decreto Legislativo abre su Título II, entre los que destaca la urbanización, que supone la inclusión en la ordenación territorial y urbanística de un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado; del suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural. En este sentido la Ley mantiene las dos situaciones básicas del suelo: hay un suelo rural, esto es, aquél que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Mención especial merece también la reserva de suelo residencial para vivienda protegida, ya que la propia Constitución vincula la ordenación de los usos del suelo con la efectividad del derecho a la vivienda. La importancia de todas estas operaciones determina que en el referido Título se incluyan reglas precisas que aseguren unos estándares mínimos de transparencia, de participación ciudadana real y no meramente formal, y de evaluación y seguimiento de los efectos que las actuaciones urbanísticas tienen sobre la economía y el medio ambiente.
Los nuevos Títulos III y IV abordan, respectivamente, la regulación del Informe de Evaluación de los Edificios, que tiene por objeto examinar el estado de conservación, las condiciones básicas de accesibilidad y la eficiencia energética de los inmuebles ubicados en edificios residenciales de vivienda colectiva; y la cooperación y colaboración interadministrativa en materia urbanística, que se canaliza fundamentalmente a través de la suscripción de los correspondientes convenios, incluyendo los de financiación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas.
El Título V contiene los criterios de valoración del suelo y las construcciones y edificaciones, a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. La Ley parte de las dos situaciones básicas mencionadas en el Título II: suelo rural y suelo urbanizado. Ambos se valoran conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad. Desde esta perspectiva, los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación. En el suelo rural, se adopta el método de la capitalización de rentas, sin olvidar que la localización influye en el valor de este suelo, siendo la renta de posición un factor relevante en la formación tradicional del precio de la tierra. En el suelo urbanizado, los criterios de valoración que se establecen dan lugar a tasaciones siempre actualizadas de los inmuebles. En todo caso y con independencia del valor del suelo, cuando éste está sometido a una transformación urbanizadora o edificatoria, se indemnizan los gastos e inversiones acometidos junto con una prima razonable que retribuya el riesgo asumido. En los casos en los que una decisión administrativa impide participar en la ejecución de una actuación de urbanización, o altera las condiciones de ésta, sin que medie incumplimiento por parte de los propietarios, se valora la privación de dicha facultad en sí misma. En definitiva, un régimen que, sin valorar expectativas generadas exclusivamente por la actividad administrativa de ordenación de los usos del suelo, retribuye e incentiva la actividad urbanizadora o edificatoria emprendida en cumplimiento de aquélla y de la función social de la propiedad.
El Título VI se ocupa, en términos idénticos a los del Texto Refundido de 2008, de las instituciones de garantía de la integridad patrimonial de la propiedad: la expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial.
El Título VII contiene diversas medidas de garantía del cumplimiento de la función social de la propiedad inmobiliaria. Así, el reconocimiento de la capacidad de obrar de los diversos agentes que intervienen en las actuaciones urbanísticas se acompaña de la garantía de que la misma se ejerza efectivamente para cumplir con la función social de la propiedad y con el destino urbanístico del suelo que aquélla tiene por objeto, ya sea público o privado su titular. A tal efecto, la Ley se ocupa de articular esa capacidad al servicio del interés general a lo largo de todo su cuerpo: desde la responsabilidad patrimonial por el incumplimiento de los plazos máximos en los procedimientos de ordenación urbanística, a la posibilidad de sustituir forzosamente al propietario incumplidor de los plazos de ejecución, el mayor rigor en la determinación de los destinos de los patrimonios públicos de suelo o las medidas arbitradas para asegurar que se cumple ese destino aun cuando se enajenen los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo. El Título se cierra con una regulación del régimen del derecho de superficie dirigida a favorecer su operatividad para facilitar el acceso de los ciudadanos a la vivienda y, con carácter general, diversificar y dinamizar las ofertas en el mercado inmobiliario.
Por último, el Título VIII contiene una serie de preceptos que, agrupados bajo la denominación de "Régimen Jurídico", contemplan la nulidad de pleno derecho de los actos dictados con infracción de la ordenación urbanística, las actuaciones con el Ministerio Fiscal en los supuestos de infracciones constitutivas de delito, las peticiones, actos y acuerdos procedentes en dichos ámbitos, las posibles acciones y recursos pertinentes, y las normas atinentes al Registro de la Propiedad.
Como se ha indicado, toda esta normativa parte de la consideración del sector edificación como uno de los principales sectores económicos por lo que la regulación de las condiciones de la misma incluye tanto el elemento sustantivo de la planificación como la de los requisitos básicos que garanticen la creciente demanda de seguridad en ella, que incluye tanto la seguridad estructural cuanto la protección contra el ruido (vid. SSTC 119/2001 de 29 de mayo y 16/2004 de 23 de febrero), el aislamiento térmico de las edificaciones, etc. A ello responden, aparte de las normas a las que ya hemos hecho mención, la Ley 38/ 1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la edificación, que regula el conjunto del proceso edificatorio, los agentes que intervienen en él, las garantías de los usuarios, así como la exigencia de responsabilidades, así como el Código Técnico de la Edificación aprobado por Real Decreto 314/2006 de 17 de marzo, modificado entre otros por Real Decreto 173/2010, de 19 de febrero, en materia de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad.
La situación del Derecho urbanístico en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla tiene una entidad propia que conviene tener en cuenta. Desde el momento en que ambas Ciudades carecen de potestad legislativa, la aplicación en su caso de la doctrina del Tribunal Constitucional derivada de la STC 61/ 1997 implicaría la congelación de su ordenamiento en esta materia; para evitar esta situación la Disposición final segunda del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, establece que su contenido íntegro es de aplicación directa en los territorios de las ciudades de Ceuta y Melilla, correspondiendo a la Administración General del Estado la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de estas ciudades y sus revisiones (Disposición adicional tercera).
En otro orden de cuestiones, la política social en relación con la vivienda se centra en la intervención de las distintas Administraciones competentes para configurar un sistema que permita el acceso a la vivienda, en régimen de propiedad o de arrendamientos, de los sectores con escaso poder adquisitivo. La normativa en cuestión gira en torno a las viviendas de protección oficial reguladas en principio por la Ley sobre Viviendas de Protección Oficial, Texto Refundido aprobado por los Decretos 2131/ 1963, de 24 de julio y 3964/ 1964, de 3 de diciembre (el Reglamento para la aplicación de esta Ley es aprobado por el Decreto 2114/ 1961, de 24 de julio). El Real Decreto 2960/ 1976, de 12 de noviembre, aprobó el Texto Refundido de la legislación de Viviendas protegidas, pero el deterioro progresivo de la oferta de viviendas de protección oficial debido, en parte al menos, a la multiplicidad de los regímenes aplicables y a la ausencia de un sistema financiero capaz de respaldar las propuestas legislativas, será la causa de la publicación del Real Decreto Ley 31/ 1978, de 31 de octubre, sobre Política de Viviendas de Protección Oficial, desarrollado por el Real Decreto 3148/ 1978, de 10 de noviembre.
Sin embargo, en la medida en que las Comunidades Autónomas han desarrollado sus competencias exclusivas en materia de vivienda aprobando específicamente normativa sobre vivienda de protección oficial hay que tener en cuenta que, lo mismo que en la materia de urbanismo, en este ámbito buena parte de las disposiciones estatales rigen exclusivamente con carácter supletorio.
Por otra parte, dado que el concepto de "vivienda digna y adecuada" que proclama el art. 47 CE no es solo predicable de la vivienda en propiedad, hay que considerar la acción de los poderes públicos en relación con las viviendas en alquiler, acción plasmada básicamente en la Ley 29/ 1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, modificada de forma sustancial en este punto por la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado de alquiler de viviendas. También puede citarse el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016, prorrogado para el año 2017 por 637/2016, de 9 de diciembre.
Finalmente, no pueden dejar de mencionarse en el ámbito de las políticas públicas sobre vivienda las medidas de protección de los deudores hipotecarios, que han adquirido especial relevancia tras la crisis económica y financiera de 2008. Entre las contempladas en la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, cabe referirse especialmente a la suspensión inmediata y por un plazo de dos años de los desahucios de las familias que se encuentren en una situación de especial riesgo de exclusión, o la limitación de los intereses de demora que pueden devengar las hipotecas constituidas sobre vivienda habitual.
En cuanto a la bibliografía, muy abundante en relación con el contenido del artículo, puede consultarse en documentación adjunta.
Sinopsis realizada por:
Asunción García Martínez. Profesora Titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.
Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011
Actualizada por Alejandro Rastrollo. Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2017.