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Inicio > Constitución española > Título I. De los derechos y deberes fundamentales > Sinopsis artículo 45
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Sinopsis |
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La preocupación por la protección del medio ambiente es uno de los aspectos más innovadores y característicos de la parte dogmática de la Constitución de 1978. Nuestro texto constitucional pasa a ser así uno de los pioneros en esta materia, siendo además uno de los síntomas del creciente interés por la conservación de los recursos naturales que se va consolidando en nuestra sociedad. Este surgimiento de una fuerte sensibilidad en torno a la ecología ha sido paralelo al deterioro ocasionado sobre nuestro entorno y los desafíos que éste conlleva. De ahí que en la actualidad problemas como el cambio climático o la desaparición de numerosas especies sean algunos de los más serios desafíos que afronta nuestra civilización.
El derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona es además una de las más ambiciosas aspiraciones del constituyente. Pocos principios rectores de la política social y económica requerirán un mayor esfuerzo para su realización y serán tan relevantes para el bienestar de las generaciones futuras. Y es que bajo el artículo 45 subyace el derecho de los ciudadanos a gozar de una calidad de vida que sea coherente con la dignidad de la persona reconocida en el artículo 10 de la Constitución. Ambos valores, la dignidad de la persona y calidad de vida, han sido vinculados por la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, pues "cada cual tiene el derecho inalienable a habitar en su entorno de acuerdo con sus características culturales". Sólo en ese contexto puede entenderse la importancia del artículo 45 de la Constitución.
A. PRECEDENTES
La preocupación por el cuidado del medio ambiente no es un hecho desconocido en la historia. Encontramos precedentes del Derecho medioambiental que se remontan a la Antigua Roma. Ya entonces aparece la prohibición de algunas actividades que podían producir daños para la salud pública, tales como la contaminación de las aguas destinadas al consumo de las ciudades. Se crean en ese momento zonas de protección, sistemas de vigilancia y un régimen de sanciones por daños ocasionados por actos ilícitos. En el Derecho romano, los recursos integrantes del concepto actual de medio ambiente tendrán la consideración de bienes comunales, susceptibles de utilización -sin límite- por todos los individuos (res communis ómnium), cuya tutela se circunscribe al "marco de las relaciones de vecindad, o en la medida en que por acciones de los particulares podían producirse daños para la salud pública" (Lozano Cutanda).
Esta concepción pasará al Derecho medieval español y así, en las Siete Partidas, código normativo redactado durante el reinado de Alfonso X el Sabio, se dispondrá que "Las cosas que comunalmente pertenecen a todas las criaturas que viven en este mundo son estas: el aire y las aguas de la lluvia y el mar y su ribera, pues cualquier criatura que viva puede usar de cada una de estas cosas según le fuere menester, y por ello todo hombre se puede aprovechar del mar y de su ribera, pescando y navegando y haciendo allí todas las cosas que entendiere que a su provecho serán." (Partida III, Título XXVIII, Ley III). La protección de la naturaleza se hará efectiva, pues, en tanto en cuanto aparece vinculada a derechos o intereses patrimoniales de los individuos.
Por otra parte, la extensión del medio urbano y la aparición de las primeras industrias contaminantes dará lugar a la aprobación de ordenanzas restrictivas de las actividades insalubres en los núcleos de población, pudiendo citar en tal sentido la Real Cédula de Carlos IV, de 15 de noviembre de 1796, que estableció las ¿Reglas sobre la policía de salud pública que se han de observar por la suprema Junta de gobierno de Medicina¿.
En la Edad Moderna la preocupación por la creciente deforestación lleva a la Novíssima Recopilacion a desarrollar numerosos preceptos orientados a la preservación de los bosques y pastos. El Derecho de aguas sufre también paulatinas transformaciones. A pesar de que en Castilla se mantiene el régimen de libre explotación en el Reino de Aragón aparecen progresivamente limitaciones de uso derivadas de la mayor necesidad de racionalizar el consumo en las regiones más secas.
En el siglo XIX surgen numerosas disposiciones que pretenden armonizar la creciente explotación de los recursos naturales. Si bien la ideología liberal y abstencionista impide hablar todavía de una regulación omnicomprensiva, se aprecia un creciente intervencionismo en todos los campos. En materia de montes las Ordenanzas de Javier de Burgos de 1833 rompen por vez primera con la libertad absoluta de utilización por los propietarios al imponer ciertos límites dirigidos a la conservación de los montes. La legislación hidráulica encuentra su punto de inflexión en la Ley de Aguas de 1866, que demanializa todas las aguas corrientes del país.
Sin embargo no es hasta finales del siglo XIX e inicios del XX cuando aparece por vez primera el que hoy conocemos como Derecho medioambiental. Se trata de un Derecho marcadamente internacionalista, basado en gran parte en convenios entre diferentes Estados destinados a proteger algunos recursos concretos como el Convenio de París de 1902 de protección de las aves útiles para la agricultura. Otro hito relevante lo encontramos en el laudo arbitral internacional del conocido como Caso Fundición de Trail, de 11 de marzo de 1941, que concluye que "ningún Estado tiene derecho a usar o permitir el uso de su territorio de tal manera que se causen daños por emisiones en o al territorio de otro Estado".
En España un Real Decreto de 16 de noviembre de 1900 castiga "el enturbiamiento e infección de aguas y el aterramiento y ocupación de los cauces con los líquidos procedentes del lavado de minerales o los residuos de las fábricas". La Ley de Parques Nacionales, aprobada el 7 de diciembre de 1916, introducirá por primera vez la figura de los espacios naturales protegidos, definiendo los parques nacionales como "aquellos sitios o parajes excepcionalmente pintorescos, forestales o agrestes del territorio nacional, que el Estado consagra, declarándoles tales, con el exclusivo objeto de favorecer su acceso por vías de comunicación adecuadas, y de respetar y hacer que se respete la belleza natural de sus paisajes, la riqueza de su fauna y de su flora y las particularidades geológicas e hidrológicas que encierren, evitando de este modo con la mayor eficacia todo acto de destrucción, deterioro o desfiguración por la mano del hombre."
El punto de inflexión lo encontramos en la aprobación de la Carta de Naciones Unidas en 1945. Si bien ésta no incluye preceptos destinados a la cuestión medioambiental sí que servirá como marco para el planteamiento de los incipientes problemas que generaba la sobreexplotación de los recursos naturales. Así, en 1949 tuvo lugar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la conservación y utilización de los recursos. En las dos décadas siguientes se elaborarán numerosos Tratados de carácter medioambiental, tales como el conocido como "Convenio de Ramsar", que introduce ya muchas de las técnicas de protección de los recursos naturales que se emplean en la actualidad.
Como antecedente de nuestra Constitución es preciso destacar la Conferencia de Estocolmo de 1972, que marca un antes y un después en la protección del entorno natural. Por vez primera un foro internacional reconoce la protección del medio ambiente como una política transversal. La conocida como "Declaración de Estocolmo" proclama que "El hombre tiene el derecho fundamental (...) al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las obligaciones futuras".
En los meses y años siguientes se crearán el Programa de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente, la Convención de la UNESCO de 1972 para la protección del Patrimonio Cultural y Natural o la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestres. Todos ellos aparecen mencionados en distintos momentos del debate de elaboración del artículo 45 de la Constitución.
B. ELABORACIÓN DEL PRECEPTO CONSTITUCIONAL
El Anteproyecto Constitucional establecía en su artículo 38.1 que "Todos tienen el derecho a disfrutar y el deber de preservar el medio ambiente. La ley regula los procedimientos para el ejercicio de este derecho". Sería la Comisión Constitucional del Senado la que realizaría los cambios en el texto que llevaron a la redacción actual.
El segundo apartado del Anteproyecto obligaba ya a los poderes públicos a velar "por la utilización racional de los recursos naturales, la conservación del paisaje y por la protección y mejora del medio ambiente". El Informe de la Ponencia introducía una enumeración de los recursos a proteger al mencionar los espacios naturales, los montes, el paisaje, la fauna y los recursos naturales renovables. La redacción se reitera en el Dictamen de la Comisión Constitucional del Congreso y es reformada definitivamente en la fase de Comisión en el Senado.
El art. 38.3 del Anteproyecto indicaba que "Para los atentados más graves contra el paisaje protegido y el medio ambiente se establecerán por ley sanciones penales y la obligación de reparar el daño producido". De nuevo es la Comisión Constitucional del Senado la que introduce los cambios más relevantes al hacer referencia a la existencia de sanciones administrativas que completan el texto original.
C. DERECHO COMPARADO
A pesar de su creciente importancia, en 1978 existían muy pocos precedentes de Constituciones que hicieran una referencia a la materia. El más cercano lo encontramos en la Constitución portuguesa de 1976 cuyo artículo 66 es titulado "Del ambiente y la calidad de vida". Su primer apartado establece que "Todos tendrán derecho a un ambiente humano de vida, salubre y ecológicamente equilibrado y el deber de defenderlo". A continuación se enumeran una serie de deberes del Estado entre los que aparecen prevenir y controlar la contaminación y sus efectos y las formas perjudiciales de erosión; ordenar el espacio territorial de forma tal que resulten paisajes biológicamente equilibrados; crear y desarrollar reservas y parques naturales y de recreo o promover el aprovechamiento racional de los recursos naturales. Algunas de estas fórmulas servirán de inspiración directa a nuestro artículo 45.
Progresivamente se van sucediendo reformas en las Constituciones de nuestro entorno que reflejan la creciente preocupación por el medio ambiente. Así, el artículo 9 de la Constitución de la República Italiana de 1947 fija que "La República (...) salvaguardará el paisaje y el patrimonio histórico y artístico de la Nación".
En la vigente Ley Fundamental de Bonn el art. 21 indica que "El Estado protegerá, teniendo en cuenta su responsabilidad con las generaciones futuras, dentro del marco del orden constitucional, los fundamentos naturales de la vida a través de la legislación y, de acuerdo con la ley y el derecho, por medio de los poderes ejecutivo y judicial". El artículo 15 establece que "Con fines de socialización, el suelo, los recursos naturales y los medios de producción pueden ser situados bajo un régimen de propiedad colectiva o de otras formas de gestión colectiva por una ley que fije el modo y el monto de la indemnización".
Por último debemos referirnos a la importancia que en estos momentos tiene la protección del entorno natural en los Tratados constitutivos de la Unión Europea. Éstos no contenían en su redacción original ninguna mención al medio ambiente, por lo que tuvo que ser la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la que reconociera que éste era un objetivo implícito de la Comunidad (STJCE sobre Directiva para la eliminación de residuos; STJCE sobre Directiva de industria de óxido de titanio).
Actualmente el Tratado de la Unión Europea (TUE) incluye entre sus objetivos en el art. 3 el establecimiento de "un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente". En un sentido similar, el art. 11 Tratado de Funcionamiento de la UE (TFUE) señala que "las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible".
El TFUE reconoce el medio ambiente como competencia compartida de la Unión en el artículo 4, y posteriormente regula las políticas medioambientales en sus artículos 191 a 193. Entre los objetivos que se enumeran encontramos la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y en particular a luchar contra el cambio climático. Además incluye algunos principios que deben inspirar el conjunto de las técnicas que se deben desarrollar, como el de cautela y de acción preventiva; de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma y el principio de quien contamina paga.
Debemos recordar la importante STJCE -Gran Sala- de 13 de septiembre de 2005, Comisión de las Comunidades Europeas contra el Consejo de la Unión Europea, que afirma que la armonización penal puede incluirse en el marco de la política ambiental comunitaria. La consecuencia más importante, no obstante, es que en la práctica el Alto Tribunal está estableciendo que las competencias que la UE tiene en relación con el medio ambiente deben de ser interpretadas de forma amplia con el fin precisamente de incrementar su ámbito de protección.
D. EXÉGESIS DEL PRECEPTO
1. CONCEPTO CONSTITUCIONAL DE MEDIO AMBIENTE
Es necesario comenzar precisando cómo debe interpretarse la expresión "medio ambiente" en el artículo 45. Se trata de un concepto jurídico parcialmente indeterminado para cuyo análisis podemos apoyarnos en la STC 102/1995. Ésta comienza señalando que el constituyente parte de una concepción amplia del medio ambiente, que incluye no sólo los recursos naturales sino también los elementos artificiales que rodean a la vida humana (FJ 4º). El Tribunal señala que el término "medio ambiente" que se contiene en el artículo 45 debe ser interpretado de forma mucho más amplia que el contenido en el artículo 149.1.23 de la Constitución. Éste, al encontrarse en un precepto que distribuye competencias no puede contar con la misma "vis expansiva", pues ello podría contribuir a vaciar las competencias de las Comunidades Autónomas. La STC 306/2000 ha confirmado que el término "medio ambiente" debe ser interpretado de forma más amplia en el artículo 45 que en el 149.
Por otra parte, el medio ambiente constituye "un concepto nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad en peligro". En efecto, la dimensión y entidad de las agresiones al medio ambiente han provocado una "simétrica actitud defensiva" que en todos los planos jurídicos -constitucional, europeo y universal- se identifica con la palabra "protección", sustrato de una función dirigida no sólo a la conservación de lo existente sino también a su mejoramiento. Y el art. 45 CE, como no podía ser de otra forma, recoge asimismo la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión. Ello determina que el ordenamiento medioambiental, con la Constitución a la cabeza, tenga una finalidad esencialmente tuitiva "para hacer frente a los fenómenos de degradación y a las amenazas de todo género que pueden comprometer la supervivencia del patrimonio natural, de las especies y, en último término, afectar negativamente a la propia calidad de vida" de las personas (STC 233/2015, con cita de las SSTC 64/1982, de 4 de noviembre y 102/1995, de 26 de junio).
2. ANÁLISIS DE SU NATURALEZA
Una cuestión fundamental que ha ocupado a la doctrina y jurisprudencia en España ha sido la naturaleza del reconocimiento al derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado contenido en el artículo 45.1.
Por un lado, la ubicación sistemática del artículo no deja dudas de que nos encontramos ante uno de los principios rectores de la política social y económica. Ello significa que la conservación del medio ambiente se convierte en un verdadero fin transversal que inspira la actuación de todas las autoridades. Su reconocimiento, respeto y protección deberán, pues, informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos de acuerdo con el artículo 53.3 de la Constitución. La STC 126/2002 señala en este sentido que no cabe escudarse en la falta de competencia para no actuar, pues todas las Administraciones deben adecuar sus políticas a este objetivo. De acuerdo con esta Sentencia la protección del medio ambiente es un deber finalista que se proyecta sobre cualquier decisión de índole pública. Algunos autores no han dudado en afirmar que todo ello se traduce en que la jurisprudencia ha adoptado un principio de "in dubio pro naturaleza"
Pero el verdadero debate es el de si el medio ambiente puede o no ser considerado como un auténtico derecho subjetivo. A pesar de que la primera doctrina fue reticente en este sentido se aprecia en los últimos años una tendencia a reconocer que bajo el artículo 45 subyace el derecho de todos los individuos a desarrollarse en un medio ambiente adecuado susceptible de ser protegido por las vías que establezca el legislador. Se trataría de un derecho de tercera generación que requeriría para su realización plena una actuación específica de los poderes públicos. Como referente internacional podemos acudir a la Constitución de Baviera, que configura su protección del entorno natural como un derecho fundamental al esparcimiento en la naturaleza.
Dentro de la jurisprudencia la STC 32/1983, de 28 de abril, parece acercarse a la tesis de que el derecho contenido en el artículo 45 es un derecho subjetivo perfecto de que son titulares todos los españoles y cuyo contenido viene determinado en gran parte por el desarrollo legislativo que exista en cada momento.
Para perfeccionar este derecho se crean diversos cauces de defensa que pueden ejercitar todos los individuos. Además de los cauces de información pública y de la acción popular que se reconocen genéricamente, la legislación medioambiental ha desarrollado enormemente las técnicas de participación pública. Ha sido esencial en este sentido la aprobación de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Si bien la trataremos con posterioridad podemos adelantar que su aparición ha contribuido enormemente a la tesis de que el artículo 45 reconoce un derecho subjetivo real y perfecto.
Otro elemento que debe ser tenido en cuenta al analizar la naturaleza del artículo 45 ha sido la tendencia de la jurisprudencia a vincular el derecho al medio ambiente con el derecho a la intimidad y a la integridad física y moral. De esta forma se dota a los derechos medioambientales de las más enérgicas vías de protección que reconoce nuestro ordenamiento. La STEDH López Ostra c. España, de 9 de diciembre de 1994, resuelve que la inmisión de malos olores es contraria al derecho a la inviolabilidad del domicilio reconocido en el artículo 8.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Esta Sentencia abre el camino a una larga serie de resoluciones españolas e internacionales que concluirán que el disfrute de un medio ambiente adecuado tiene innegables repercusiones en el derecho a la intimidad y a la integridad física y moral. Podemos en ese sentido destacar las SSTEDH Guerra c. Italia o Hatton c. Reino Unido. La STC 119/2001 da la razón al demandante de amparo al indicar que unos niveles de ruido excesivos pueden conculcar el artículo 15 de la Constitución. La misma idea subyace en la más reciente STC 150/2011, en la que el Alto Tribunal puntualiza que la degradación medioambiental podrá ser contraria al art. 45 CE, si bien sólo serán materia de recurso de amparo aquellas actuaciones -u omisiones- que se traduzcan en la lesión de un derecho fundamental, pues el precepto constitucional citado no enuncia un derecho de tal naturaleza.
E. RÉGIMEN COMPETENCIAL
El art. 149.1.23ª establece que el Estado tendrá competencia exclusiva sobre "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección".
a. Reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas
Existen distintas etapas en la jurisprudencia constitucional al respecto. En un primer momento (STC 227/88) reconoció al Estado la posibilidad de dictar una legislación sumamente minuciosa en aras de garantizar el debido respeto al medio ambiente en todas las Comunidades Autónomas. La STC 149/1991, en relación con la Ley de Costas, llegará a afirmar que en materia medioambiental la interpretación de la Constitución obliga al Estado a dejar menor margen de desarrollo a la normativa autonómica.
Sin embargo esta doctrina fue superada a mediados de los 90, en particular con la STC 156/1995, en la que se afirmaba el carácter de la legislación básica como patrón mínimo indispensable para la protección del medio ambiente. La materia ambiental se estratifica por niveles, debiendo el estatal ser suficientemente homogéneo pero mejorable como para su adaptación a las circunstancias de cada Comunidad en su normativa autonómica.
En cuanto a las competencias ejecutivas la doctrina constitucional ha seguido una tendencia similar, ya que recientemente se ha restringido, con carácter general, la posibilidad del Estado de asumir funciones como las potestades autorizatorias, sancionadoras o inspectoras que son asumidas por las Comunidades Autónomas. Es de destacar en este sentido la STC 194/2004, que permite a las autonomías asumir en exclusiva la gestión de los Parques Naturales ubicados en su territorio. El Estado por su parte mantiene competencias en materia de gestión de bienes de dominio público en función de la legislación sectorial, la coordinación de las políticas ambientales de las demás Administraciones (STC 329/1993) y determinadas funciones en el área de la evaluación de impacto ambiental relacionadas con la supervisión de las actividades.
Conforme a la más reciente jurisprudencia constitucional (por todas, STC 118/2017, de 19 de octubre y 109/2017, de 21 de septiembre), el contenido y alcance del art. 149.1.23ª. CE puede sintetizarse del modo siguiente:
i. la legislación básica del Estado sobre medio ambiente habilita al Estado para proceder al encuadramiento de una política global de protección ambiental, habida cuenta del alcance no sólo nacional sino internacional que tiene la regulación de esta materia;
ii. la legislación básica estatal no puede llegar a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Lo básico cumple, pues, una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que no impide que las Comunidades Autónomas establezcan niveles de protección más altos;
iii. la delimitación de esta competencia como básica no supone la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal y, entre ellas, las de carácter ejecutivo, si bien constituye una solución excepcional limitada a los casos en que no pueda establecerse ningún punto de conexión que permita el ejercicio de competencias autonómicas o cuando el fenómeno objeto de la competencia tenga carácter supraautonómico.
Todo ello sin olvidar el "carácter complejo y polifacético" que presentan las cuestiones medioambientales, que se traduce en la "transversalidad" de las competencias sobre esta materia, de manera que lo ambiental es un factor a considerar en las demás políticas públicas con incidencia sobre los diversos recursos naturales integrantes del medio ambiente. Sin embargo, la utilización del art. 149.1.23ª. CE por parte del Estado para afectar o condicionar competencias sectoriales de las CC.AA sólo será conforme al orden constitucional de competencias "cuando dicha afectación se traduzca en la imposición de límites a las actividades sectoriales en razón de la apreciable repercusión negativa que el ejercicio de la actividad sectorial de que se trate pueda tener" (STC 5/2016, con cita de las SSTC 69/2013 y 141/2014).
b. Competencias de las Corporaciones Locales
El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, consagra numerosos preceptos ambientales, si bien destaca el del apartado f ("protección del medio ambiente"). En la práctica esto se plasma en numerosos servicios obligatorios de los incluidos en el artículo 26 (recogida de residuos, limpieza viaria, alcantarillado, etc.). Además, los municipios mayores de 50.000 habitantes realizan con carácter obligatorio la protección del medio ambiente.
En la práctica, y en la medida en que son la Administración territorial más cercana al ciudadano y al territorio, observamos cómo las entidades locales realizan una ingente cantidad de tareas relacionadas con el medio ambiente, como la ordenación del tráfico viario, la gestión del transporte público, la prevención de incendios, disciplina urbanística, etc.
F. DESARROLLO LEGISLATIVO
Resulta imposible enumerar todas las normas que se han dictado en desarrollo del artículo 45 de la Constitución. En la medida en que la protección del medio ambiente se ha convertido en un principio transversal de la actuación de los poderes públicos se encuentra presente en todo tipo de disposiciones. Nos centraremos en las más relevantes.
1. TÉCNICAS DE PROTECCIÓN
a. La demanialización de recursos naturales como técnica de protección
Es reiterada la doctrina y la jurisprudencia que entiende que la inclusión de ciertos bienes en el dominio público debe ser entendida como una técnica de protección de los mismos. El mismo constituyente parece ser partícipe de esa opinión cuando en el art. 132.2 de la Constitución establece que "Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental".
La STC 227/1988, que resuelve varios recursos de inconstitucionalidad contra la Ley de Aguas de 1985, afirma que la afectación de los bienes al demanio es "una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico privado. El bien de dominio público es así ante todo una res extra commercium, y su afectación (...) puede perseguir diversos fines: (...), como garantizar la gestión y utilización controlada o equilibrada de un recurso esencial". Idéntica doctrina, respecto del nexo teleológico que une los arts. 45 y 132 CE, se puede encontrar en la más reciente STC 233/2015, en la que el Alto Tribunal resuelve un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley de Costas.
La creación de un dominio público natural es por tanto una de las más efectivas técnicas de protección de ciertos tipos de bienes y entornos. De ahí que nuestra legislación no haya dudado en emplear este sistema para proteger ciertos recursos naturales. El caso más relevante es el de las aguas continentales. Ya las Leyes de Aguas de 1866 y 1879 incluyen las aguas superficiales entre el demanio público, y la Ley de Aguas de 1985 concluye el proceso con una demanialización casi completa de las aguas continentales que se confirma en el Real Decreto Legislativo 1/2001, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA). Éste impone la necesidad de obtener una concesión para cualquier uso privativo de aguas continentales a excepción del aprovechamiento de acuíferos subterráneos cuando su volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos (artículo 59 TRLA).
También la Ley 22/1988, de Costas (modificada por Ley 2/2013), en aplicación del artículo 132 de la Constitución, declara la zona marítimo-terrestre como parte del dominio público, lo que tiene por objeto detener el deterioro de los parajes costeros. Los artículos 20 y siguientes se dedican a imponer limitaciones en el derecho de propiedad sobre terrenos colindantes del dominio marítimo-terrestre que entre otras cuestiones restringen la posibilidad de edificar. Otro caso de demanialización que busca proteger ciertos parajes naturales es la Ley 43/2003, de Montes, modificada por Ley 21/2015, cuyo artículo 12 integra en el demanio forestal los montes incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, los montes comunales y otros que hubieren sido afectados a un uso o servicio público.
b. Prevención y control integrados de la contaminación
Debemos hacer referencia al texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre. De acuerdo con su artículo 1, ésta tiene por objeto "evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto". De acuerdo con su artículo 2, será aplicable a "las instalaciones de titularidad pública o privada en las que se desarrolle alguna de las actividades industriales incluidas en las categorías enumeradas en el anejo 1 y que, en su caso, alcancen los umbrales de capacidad establecidos en el mismo", que se caracterizan por abarcar actividades con amplias consecuencias medioambientales.
El núcleo de la norma se basa en la necesidad de que estas actividades relatadas en el art. 1 requieran para su funcionamiento una "autorización ambiental integrada". El otorgamiento de este título se somete a unos principios definidos en la Ley (art. 4), como la optimización del consumo energético, la prevención de accidentes o el reciclado de materiales.
c. Evaluación de impacto ambiental
Se trata de una de las más importantes consecuencias de la normativa comunitaria. Se encuentra regulado en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, la cual reúne en un único texto el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos, y simplifica el procedimiento de evaluación ambiental, estableciendo un esquema similar para los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y evaluación del impacto ambiental. Asimismo, procede a establecer una legislación homogénea en todo el territorio nacional (se dicta al amparo del art. 149.1.23ª. CE), definiendo los principios a los que debe someterse la evaluación ambiental.
A los efectos de la Ley, se entiende por evaluación ambiental (art. 5) el "procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos.". La Ley, por tanto, se basa en relatar una serie de planes y proyectos -enumerados en los dos primeros anexos- para cuya prosecución es preciso realizar una evaluación ambiental, así como las características y parámetros de dicho estudio. La Ley, por tanto, se basa en relatar una serie de planes y proyectos -enumerados en los dos primeros anexos- para cuya prosecución es preciso realizar una evaluación ambiental, así como las características y parámetros de dicho estudio.
La Ley, particularmente en su redacción dada en 2008, persigue que la declaración de IA no se quede en una simple autorización. Lo que se pretende es que determinados proyectos, generalmente de gran envergadura, se lleven a cabo (y se gestionen) con arreglo a criterios ambientales. Por ello, los órganos competentes disponen de potestades de vigilancia y control, que recientemente se han visto acompañadas de un régimen sancionador para aquellos proyectos que incumplan la legislación de impacto ambiental.
d. Participación, información y acceso a la justicia en materia de medio ambiente
La existencia de una creciente preocupación pública por el medio ambiente trae como consecuencia que una de las formas más efectivas de proteger los recursos naturales sea la de reforzar los mecanismos de participación de la sociedad civil en la toma de decisiones que tengan un impacto medioambiental. Esta idea nace en Estados Unidos y se extiende al resto del mundo a través del conocido como "Convenio de Aarhus", suscrito en la ciudad danesa del mismo nombre en 1998 y ratificado ya por más de cincuenta Estados, así como por la Unión Europea. La publicación de la ratificación española consta en el BOE de 16 de febrero de 2005. En el mismo se reconoce el derecho de todos a obtener información medioambiental, intervenir en la toma de decisiones y acceder a la justicia en defensa del patrimonio natural.
Estos principios aparecen en las Directiva 2003/4 y 2003/35 del Parlamento Europeo y del Consejo que imponen a los Estados miembros de la UE la existencia de cauces de participación reforzados en materia medioambiental. En España es la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la que actualmente desarrolla esta técnica en nuestro ordenamiento jurídico, transponiendo las directivas comunitarias citadas. La Ley establece tres medidas fundamentales. El Título II se dedica a imponer un régimen especialmente abierto de difusión de la información medioambiental, en consonancia con la tendencia dominante de la jurisprudencia comunitaria (STJCE Comisión c. República Francesa, de 26 de junio de 2003). El Título III obliga a que cualquier decisión de una autoridad pública relativa al medio ambiente cuente con un acentuado mecanismo de participación pública y el Título IV crea vías específicas de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en materia medioambiental.
e. La responsabilidad medioambiental.
La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, modificada por Ley 11/2014, de 3 de julio, configura aquélla como una responsabilidad de carácter objetivo e ilimitado, basada en los principios de prevención y de quien contamina paga, procedentes del Derecho comunitario (Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, que transpone). Es una responsabilidad ilimitada porque el contenido de la obligación de reparación -o, en su caso, de prevención- que asume el sujeto responsable consiste en devolver los recursos naturales dañados a su estado original, sufragando el total de los costes a los que asciendan las correspondientes acciones preventivas o reparadoras. Es de carácter objetivo en tanto en cuanto las obligaciones de actuación se imponen al responsable al margen de cualquier culpa, dolo o negligencia que haya podido existir en su comportamiento.
A los efectos de la Ley se entiende por daño el cambio adverso y mensurable de un recurso natural o el perjuicio de un servicio de recursos naturales, tanto si se produce directa como indirectamente. Son daños medioambientales los causados a las especies silvestres y a los hábitat, a las aguas, los daños a la ribera del mar y a las rías y los daños al suelo. La Ley se aplicará a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales enumeradas en el anexo III de la misma. Se establecen las obligaciones de los operadores en materia de prevención, de evitación y de reparación, así como las que corresponden a las Administraciones Públicas y las potestades que les reconoce la ley para llevar a cabo su cumplimiento. Asimismo, se impone la constitución de garantías financieras para el ejercicio de las actividades profesionales relacionadas en el citado Anexo III de la norma. Finalmente, la Ley establece un régimen sancionador que prevé la imposición de multas por importe de hasta dos millones de euros respecto de las infracciones muy graves.
f. La regulación de los residuos.
La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que trae causa del nuevo régimen jurídico comunitario en la materia (Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo), regula las obligaciones de los sujetos intervinientes en la cadena de producción y gestión de residuos, simplificando las cargas administrativas sobre los operadores mediante la sustitución de parte de las autorizaciones existentes en la normativa anterior por comunicaciones. Los productores u otros poseedores iniciales de residuos deberán asegurar el tratamiento adecuado de sus residuos, acreditando documentalmente las operaciones. Se establecen obligaciones específicas para la entrega de residuos domésticos, comerciales y de carácter peligroso. La ley delimita el ámbito de la responsabilidad ("ampliada") de los productores, tanto en la fase de diseño y producción de sus productos como durante la gestión de los residuos que deriven de su uso. Se regulan también las obligaciones relativas a la recogida, mantenimiento y transporte de residuos por parte de los gestores, que deberán constituir fianza o suscribir un seguro cuando realicen operaciones de tratamiento de residuos peligrosos.
La ley mantiene el régimen jurídico de los suelos contaminados, reforzando las obligaciones de información. Con el fin de aumentar la transparencia en la gestión de los residuos y posibilitar su trazabilidad, se regula el Registro de producción y gestión de residuos que incorpora la información procedente de los registros de las Comunidades Autónomas. Finalmente, destaca el exhaustivo régimen sancionador que contiene la norma, cuya aplicación se asigna a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas.
g. La intervención administrativa ambiental relacionada con la energía nuclear
Es de destacar la Ley 15/80, de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, modificada por la Ley 33/2007, que se configura como un ente de derecho público independiente de la Administración que ejerce las más importantes competencias relacionadas con la materia. Para reforzar su independencia, el artículo 5 de la Ley prevé que el Congreso de los Diputados, a través de la Comisión competente (en la actualidad la Comisión de Energía, Turismo y Agenda Digital), manifieste su aceptación o veto razonado, por mayoría de tres quintos, a los miembros del Consejo, que son nombrados por el Gobierno.
h. La protección contra el ruido
La vinculación del derecho al medio ambiente con el derecho a la intimidad y a la integridad física y moral ha tenido especial impacto en la legislación sobre el ruido. La Ley 37/2003, del Ruido, que transpone diversas normas comunitarias sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, contiene medidas preventivas, correctoras y de delimitación territorial de las fuentes de ruido. A esta norma se unen diversas reglamentaciones autonómicas en la materia.
2. RECURSOS
De nuevo resulta imposible glosar todas las medidas legislativas adoptadas en España orientadas a proteger los recursos naturales, por lo que nos centraremos en las más importantes. Como punto de partida podemos acudir a la temprana STC 64/1982, que establece que en virtud del artículo 45 no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales o el aumento de producción a toda costa sino que se ha de armonizar la "utilización racional" de esos recursos con la protección de la naturaleza.
a. Agua
La regulación relativa a la protección de los recursos hídricos se encuentra recogida en el Real Decreto Legislativo 1/2001, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas. Desde el punto de vista medioambiental podemos destacar una serie de principios que entre los que cabe destacar los de unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica... La Ley hace especial hincapié en el principio de planificación que deben ser realizada teniendo en cuenta aspectos como la armonía medioambiental, la sostenibilidad o la calidad de las aguas. La planificación hidrológica se ha concretado en la Ley 10/2001, de 5 de julio, por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional, así como los respectivos Reales Decretos reguladores de los planes hidrológicos de cuenca.
La Ley de Aguas establece otros instrumentos de protección del dominio público hidráulico como las prohibiciones de determinados vertidos; la limitación de explotaciones de aguas subterráneas; la autorización de ciertas actividades o la obligación de saneamiento de las aguas residuales.
b. Aire
Es el recurso en torno al cual han aparecido un mayor número de instrumentos normativos nacionales e internacionales en los últimos años. Ello responde en gran parte al fenómeno del cambio climático. De acuerdo con el Cuarto Informe de Evaluación Global publicado en 2007 por el Grupo Intergubernamental sobre Cambio Climático creado en el seno de Naciones Unidas, el calentamiento de la tierra es un fenómeno que en la actualidad se encuentra constatado. De acuerdo con las estimaciones que se citan en el documento, a lo largo de este siglo se generará un aumento en las temperaturas de entre 1,6 y 4 grados centígrados, dependiendo de las medidas que se adopten para evitarlo. España es un país especialmente vulnerable a este grave problema, pues de acuerdo con un informe elaborado por el Instituto Nacional de Meteorología las temperaturas podrían incrementarse en la península entre 5 y 8 grados dada nuestra situación geográfica, con un descenso de la nubosidad y la humedad de hasta un 40%.
La creciente gravedad de la situación ha provocado la aparición de una pléyade de Convenios Internacionales, entre los que cabe destacar: el Convenio de Ginebra de 1979 sobre contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia y, en el marco de éste, el Protocolo de Gotemburgo de 1999; el Convenio de Viena de 1985 para la protección de la capa de ozono, complementado con el Protocolo de Montreal de 1989; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992 y el Protocolo de Kyoto de 1997. En diciembre de 2015 se adoptó, a partir de los trabajos realizados en el marco de la Convención, el Acuerdo de París sobre el cambio climático, que supone un gran paso en el proceso internacional de acción contra el cambio climático, en la medida en que pretende acelerar e intensificar las acciones y las inversiones necesarias para alcanzar un futuro sostenible con bajas emisiones de carbono. En el ámbito de la UE, la normativa internacional más reciente ha tenido reflejo en el Reglamento (UE) 525/2013, para el seguimiento y notificación de gases de efecto invernadero, así como en la Directiva (UE) 2016/2284, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos (la conocida como Directiva de Techos Nacionales de Emisión).
En España el texto normativo de referencia es la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Ésta responde a la idea de crear impuestos pigouvianos para combatir la externalidad negativa que es la contaminación. La Ley establece que la realización de las actividades enumeradas en el anexo I y que impliquen la emisión de dióxido de carbono requerirán una autorización del órgano competente de la Comunidad Autónoma, el cual comunicará al Registro nacional de derechos de emisión las resoluciones de otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones. Estos derechos de emisión son a su vez susceptibles de transmisión y objeto de comercio, con lo que se genera un incentivo para su explotación sólo en actividades rentables que compensan el daño ecológico que generan. Corresponde al Gobierno aprobar el Plan Nacional de asignación, que establece el número total de derechos de emisión que se prevé asignar para cada periodo de vigencia.
También debemos hacer referencia a la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera. Ésta tiene por objeto establecer las bases en materia de prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica (artículo 1). Tras distribuir las competencias en la materia entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales se emplean diversas técnicas con el fin de reducir la emisión de gases a la atmósfera. La Ley impone la realización continuada de evaluaciones sobre la calidad del aire, permite que el Gobierno establezca límites absolutos para la generación de determinadas sustancias, obliga a los titulares de instalaciones contaminantes a que cumplan ciertos requisitos y contiene además un detallado régimen sancionador.
c. Flora y fauna silvestres
Se protege por la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, recientemente modificada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre. De acuerdo con su artículo 1, la Ley tiene como objeto "establecer el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad". La Ley recoge una serie de principios en su artículo 2 tales como el mantenimiento de los procesos ecológicos y ecosistemas; la utilización ordenada de los recursos; la conservación y preservación de la variedad y la biodiversidad; la integración de la biodiversidad en las políticas sectoriales; la precaución en las intervenciones que puedan afectar a espacios naturales o especies silvestres; la garantía de información y participación de los ciudadanos en la elaboración de las políticas públicas; o la prevención de los problemas emergentes consecuencia del cambio climático.
La Ley incorpora además diversas técnicas de protección, como la creación del Consejo Estatal para la protección del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, órgano consultivo que informará las normas de carácter general vinculadas con la materia; la introducción del Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que contendrá un diagnóstico de situación con la evolución histórica del patrimonio natural o la regulación de la red de espacios naturales protegidos, que son definidos en el artículo 28 de la Ley. Éstos quedan clasificados en cinco categorías: parques, reservas naturales, áreas marinas protegidas, monumentos naturales y paisajes protegidos (art. 30). Los Parques Nacionales se regulan en la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, que mantiene el modelo de gestión por las Comunidades Autónomas y de coordinación en la Red de Parques Nacionales.
Finalmente tenemos que hacer referencia a la Red Natura 2000, creada a partir de la Directiva Comunitaria Hábitat (92/43/CE). Se trata de una red ecológica de ámbito europeo que abarca diversos espacios naturales europeos con el fin de la protección de la biodiversidad. En España actualmente contamos con más de 1450 lugares de importancia comunitaria y más de 640 zonas de especial protección para las aves.
3. DERECHO PENAL
El apartado 3 del artículo 45 de la Constitución impone la existencia de normas punitivas de naturaleza administrativa y penal destinadas a castigar las conductas que dañan el medio ambiente. Ya hemos tenido ocasión de comprobar que prácticamente todas las normas que hemos tratado contenían regímenes sancionadores que podían ser aplicados por la Administración competente, por lo que nos centraremos en las disposiciones penales.
Actualmente es la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, recoge un buen número de delitos medioambientales. El Título XVI del Libro II se titula "De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente", y en el mismo se incluyen más de una docena de tipos que persiguen las acciones contra el entorno natural. Éstos incluyen la provocación de emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones; la liberación de radiaciones ionizantes u otras sustancias en el aire, tierra o aguas; la alteración del hábitat de flora amenazada; la introducción de especies de flora o fauna no autóctonas perjudiciales; el tratamiento de residuos, contraviniendo la normativa, cuando cause o pueda causar daños sustanciales al medio natural; el establecimiento de depósitos o vertederos de desechos o residuos que sean tóxicos o peligrosos o el maltrato de animales domésticos, entre otros. Además se debe recordar que otros preceptos fuera de este Título también castigan conductas que puede considerarse que atentan contra el medio ambiente. Como ejemplo encontramos los delitos contra la seguridad colectiva enumerados en el Título siguiente, que castigan entre otros los incendios forestales, y que tienen un indudable impacto ecológico.
El elemento común de estos preceptos es que el bien jurídico protegido es el "equilibrio en los sistemas naturales" (artículos 325 y 326) o el "equilibrio biológico" (artículo 333), si bien en algunos tipos se amplía al más genérico "la salud de las personas" (artículo 325). Otro aspecto básico de su configuración es que se definen como delitos de peligro, lo que permite su comisión aún en el caso de que todavía no se hubiera producido la realización efectiva del daño.
Entre la jurisprudencia podemos destacar la STC 127/1990, de 5 de julio, dictada en relación con el artículo 347 bis del Código Penal de 1973. En ésta se afirma que el delito ambiental "requiere tan sólo que, contraviniendo las leyes o reglamentos protectores del medio ambiente, se produzca un peligro grave para las condiciones de la vida animal, sin requerir dicho precepto la relación causal entre el vertido y la muerte concreta de las especies piscícolas". Por su parte, la STS de la Sala Segunda de 30 de junio de 2004 reconoce que el presupuesto de aplicación de estos tipos es la nota de gravedad, si bien afirma que este elemento del tipo es "valorativo y excesivamente ambiguo", por lo que ofrece un amplio margen para la interpretación.
Las penas que se fijan en estos preceptos pueden llegar hasta los 5 años de prisión (artículo 325.2), y se desarrollan además varias circunstancias agravantes (artículos 327 y 345.2) que permiten su imposición en grado superior. En cumplimiento del mandato constitucional el artículo 339 CP fija que "Los jueces o tribunales ordenarán la adopción, a cargo del autor del hecho, de las medidas necesarias encaminadas a restaurar el equilibrio ecológico perturbado, así como de cualquier otra medida cautelar necesaria para la protección de los bienes tutelados en este Título"
Por último, dentro del Derecho Penal podemos resaltar la Directiva 2008/99/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre, que impone a los Estados miembros la punición por la vía penal de las conductas más graves contra el medio ambiente. Su incidencia sin embargo será escasa en nuestro ordenamiento pues su contenido se encuentra casi en su totalidad previsto ya en el Título XVI del Libro II del Código Penal.
Dentro de la bibliografía podemos destacar las obras de Gálvez Montes, Lozano Cutanda, Parejo Alfonso y Pérez Luño entre muchas otras.
Sinopsis realizada por: Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Noviembre, 2010.
Actualizada por Alejandro Rastrollo Ripollés, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2017.