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Inicio > Constitución española > Título I. De los derechos y deberes fundamentales > Sinopsis artículo 36
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Concordancias: Artículos 18, 22, 25, 52, 53, 149.1.18.
Sinopsis |
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Este artículo 36 de la Constitución se refiere al régimen jurídico de los colegios profesionales y a la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas.
La libertad del ejercicio profesional se encuentra contemplada en dos preceptos constitucionales. Primero en el artículo 35 que reconoce con carácter general el derecho a la libre elección de profesión u oficio y, segundo, este artículo 36 que establece la regulación de las profesiones tituladas. La libertad de elegir una profesión no tiene límites jurídicos, sí, en cambio, el ejercicio de la profesión, más aún cuando ésta se encuentra bajo la tutela de un colegio profesional.
La inclusión de este artículo en el texto constitucional se debió, en primer término, a una enmienda in voce presentada por el diputado y ponente de la Constitución, Sr. Herrero de Miñón al artículo 7 del proyecto y que fue defendida en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados por el Sr. Alzaga. El texto, sin embargo, es consecuencia de una enmienda también in voce del senador Pedrol Rius en la Comisión Constitucional del Senado en la que se decía textualmente: "la Ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los colegios profesionales, con estructura interna y funcionamiento democráticos". Finalmente, esta propuesta se incorporó a un nuevo artículo del texto, el artículo 36, con el contenido actual.
La Constitución no establece un modelo predeterminado de colegio profesional. Solamente impone que "su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos". Esta es la interpretación que sigue el Tribunal Constitucional cuando, entre otras, en sentencia 330/1994, de 15 de diciembre, cuando señala que "interesa recordar que la Constitución no impone en su artículo 36 un único modelo de colegio profesional. Bajo esta peculiar figura con rasgos asociativos y corporativos puede englobarse por el legislador estatal, en el ejercicio de su competencia para formalizar normas básicas de las Administraciones Públicas, el artículo 149.1.18 CE, actuaciones bien distintas como son las que corresponden al ejercicio de funciones públicas en régimen de monopolio o de libre concurrencia en el mercado como profesión liberal y como colegiación forzosa o libre. Del mismo modo, no tienen por que erigirse en los supuestos legalistas de colegiación voluntaria, una inexistente obligación de colegiarse, en un requisito habilitante para el ejercicio profesional. Y es asimismo posible que los colegios profesionales asuman la defensa de actividades profesionales que no configuren en realidad, profesiones tituladas".
Todos estos extremos pueden ser reglados libremente por el legislador estatal, desarrollando el artículo 36 y con cobertura competencial en el artículo 149.1.18 de la Constitución. Esta sentencia se complementa con la STC 386/1993, de 23 de diciembre, que también señala que en la Constitución no hay ningún precepto que establezca a favor de los colegios profesionales una concreta reserva material indispensable para el legislador, ni tampoco materiales consustanciales a los colegios profesionales. De modo que, como se afirma en la STC 3/2013, de 17 de enero, "el legislador, dentro de los límites constitucionales y la naturaleza y fines de los colegios profesionales, puede optar por una configuración u otra de este tipo de entidades, pues el art. 36 CE no predetermina la naturaleza jurídica de los colegios profesionales". En el ámbito de los colegios profesionales existe, en definitiva, una amplia libertad de configuración normativa ex art. 149.1.18 CE (STC 84/2014, de 29 de mayo).
Desde el punto de vista competencial, corresponde al Estado, en virtud del citado art. 149.1.18ª CE en relación con el art. 36 CE, establecer las reglas básicas a que los colegios profesionales deben ajustar su organización y competencia, en tanto que también constituye una competencia exclusiva del Estado la regulación de los consejos generales, esto es, de la estructura colegial en los casos que conviven varios colegios de la misma profesión de ámbito territorial inferior al nacional (SSTC 91/2013, de 22 de abril, 84/2014, de 29 de mayo y 150/2014, de 22 de septiembre).
En otro orden de cuestiones, el artículo 36 establece una reserva de ley en relación con el establecimiento del régimen jurídico de los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas que supone -según el Tribunal Constitucional- una garantía para los ciudadanos en esta materia, siendo competencia del legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuando existe una profesión titulada. Por ello dentro de estas coordenadas, el legislador puede crear nuevas profesiones y regular su ejercicio, teniendo en cuenta que la regulación del ejercicio de una profesión titulada debe inspirarse en el criterio del interés público y tener como límite el respeto del contenido esencial de la libertad profesional (SSTC 42/1986 y 166/1992)
En STC 96/2003, basada, a su vez, en la STC 76/2003, el Tribunal Constitucional condensa determinados aspectos de la colegiación en los puntos siguientes:
* Los colegios profesionales no son asociaciones a los efectos del artículo 22 de la Constitución, por lo que no existe un derecho de los ciudadanos a crear o a que los poderes públicos creen colegios profesionales (SSTC 89/1989, 131/1989, 139/1989, 224/1991). En consecuencia, los colegios profesionales no son subsumibles en la totalidad del sistema general de las asociaciones a las que se refiere el art. 22 CE porque constituyen una peculiar o especial clase de ellas, con reglas especiales propias (art. 36), distintas de las asociaciones de naturaleza jurídico privada.
* Asimismo, no es contrario a la Constitución la imposición de pertenencia a un colegio profesional (SSTC 123/1987, 139/1989, 166/1992 y 76/2003 de 23 abril).
* Es perfectamente admisible la colegiación obligatoria de los funcionarios públicos o del personal que presta sus servicios en la Administración pública (SSTC 69/1985 y 194/1998, 198/2005 de 18 de julio).
La peculiaridad de los colegios profesionales respecto de otras organizaciones se encuentra en que son corporaciones de derecho público que, no obstante, ejercen funciones de naturaleza jurídico-privada, aunque tengan delegadas algunas funciones públicas como es, por ejemplo, la disciplina profesional. El Tribunal Constitucional así lo tiene reconocido en sentencias 76/1983, 23/1984, 123/1987 y 89/1989, entre otras en las que señala que "los colegios profesionales son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público, en razón de las cuales se configuran legalmente como personas jurídico-públicas o corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados sino también y, en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, el cual por lo general, las atribuye, asimismo, al ejercicio de funciones propias de las Administraciones territoriales titulares de las funciones o competencias ejercidas por aquellas". En el mismo sentido cabe citar la más reciente STC 84/2014, de 29 de mayo.
Se trata de una legítima opción legislativa que no solo no contradice el mandato del artículo 36 de la Constitución, sino que guarda una estrecha conexión instrumental con el régimen de ejercicio de las profesiones tituladas a que ese mismo precepto constitucional se refiere.
En Sentencia de 25 marzo de 1993, el Tribunal Constitucional ya afirmó que determinadas profesiones, que se encuentran directamente relacionadas con la vida, integridad y seguridad de las personas, requieren para su ejercicio titulación, colegiación y "especial protección que las proteja frente a cualquier intromisión que pudiera suponer lesión o puesta en peligro de tales bienes jurídicos". (sobre colegiación obligatoria también ver, entre otras, SSTC 123/1987, 89/1989 y 131/1989, 96/2003 y 91/2013). A título de ejemplo puede citarse la profesión de médico, a la que el legislador, en su libertad de configuración, ha anudado legítimamente la obligación de colegiación.
En cumplimiento del mandato constitucional que establece que la ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los colegios profesionales, el art. 3.2 de la Ley 2/1974, en la redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, establece que "será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal". Precepto que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (SSTC 91/2013, de 23 de mayo y 150/2014, de 22 de septiembre), tiene carácter básico en el doble sentido material y formal.
Conforme al artículo 4 de la Ley de Colegios Profesionales su creación se hará mediante ley a petición de los profesionales interesados. Sin embargo, la fusión, absorción, segregación, cambio de denominación y disolución se hará mediante Decreto. La adquisición de personalidad del colegio se establece en el instante de constitución de sus órganos de gobierno.
Los fines esenciales de los colegios profesionales son la ordenación del ejercicio profesional, su representación institucional, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados (artículo 1.3).
Respecto de la organización, estructura interna y funcionamiento, los colegios profesionales deben ajustarse a los principios democráticos, tal y como prescribe el artículo 36 de la Constitución, y consolida la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al señalar que su base es siempre social, sus órganos expresión de organización social, sus intereses son siempre y en último término intereses sociales. Esta dimensión social de los colegios profesionales es la que precisamente determina que su estructura interna y funcionamiento tengan que ser democráticos, máxime cuando el legislador les otorga la naturaleza de corporaciones de Derecho público y potestades de estas características. Este principio tiene como consecuencia que los estatutos y las normas de régimen interno de los colegios deben ser aprobadas por sus órganos democráticamente elegidos, mediante procesos electorales libres e igualitarios y que permitan el acceso tanto activo como pasivo a todos los colegiados en igualdad de condiciones (SSTC 89/1989 y 115/1994, entre otras).
En esta última sentencia, el Tribunal Constitucional señala que la cláusula de que la estructura interna y funcionamiento de los colegios y de las organizaciones profesionales deben ser democráticas, cláusula idéntica a la que acompaña al reconocimiento de la libertad de creación de partidos políticos, sindicatos y asociaciones empresariales (y, con carácter general, a todas las asociaciones, conforme al art. 2.5 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación), pone de relieve algo extremadamente importante a fin de comprender el complejo carácter de algunos de estos entes, que no es sino su última y decisiva dimensión social, su carácter último de formas de organización social (STC 113/1994).
Cuestión trascendente es la referente a la exigencia de colegiación obligatoria para el ejercicio de una profesión titulada, que aparece recogida en el artículo 3.2 de la Ley de Colegios Profesionales ya que supone una modificación radical del régimen general del ejercicio profesional regulado bajo el principio de libertad absoluta.
Respecto de esta siempre polémica cuestión de la colegiación obligatoria hay que subrayar, en primer lugar, que ésta no es incompatible con el principio democrático que rige la organización y funcionamiento de estas corporaciones profesionales. Así lo ha manifestado el Tribunal Constitucional en su sentencia 89/1989 al decir que "es evidente que la colegiación obligatoria es perfectamente compatible con la exigencia democrática que la Constitución impone como requisito expreso, ya que esta exigencia constituye, en si misma, un contrapeso, una compensación del deber del titulado a inscribirse y, a la vez, una garantía de que esa obligatoriedad estará sujeta al control democrático de los mismos colegiados".
La reforma de la Ley de Colegios Profesionales operada por la Ley 25/2009 mantiene la obligatoriedad para las profesiones colegiadas, si bien prevé que, cuando una profesión se organice en colegios territoriales, bastará la incorporación a uno sólo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio del Estado.
Por otra parte, como se indicaba en líneas precedentes, corresponde al legislador determinar qué profesiones quedan fuera del principio general de libertad, "valorando cuáles de esas profesiones requieren (¿) la incorporación a un colegio profesional, así como, en su caso, la importancia que al respecto haya de otorgar a la exigencia de una previa titulación para el ejercicio profesional" (STC 76/2003, de 23 de abril, con cita de la STC 194/1998, de 1 de octubre).
El artículo 36 además de establecer las peculiaridades de los colegios profesionales se refiere al ejercicio de las profesiones tituladas entendiendo por estas últimas aquellas para cuyo ejercicio se exige la previa obtención de un título académico o profesional. Así también lo ha interpretado el Tribunal Constitucional, entre otras, en sentencias 83/1984 y 42/1984 declarando que "las profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la concesión del oportuno certificado o licencia".
Pues bien, sólo por ley podrá regularse el ejercicio de la libertad profesional, conforme prescribe este artículo 36. En este sentido el Tribunal Constitucional (sentencia 83/1984, ya citada) exige al legislador el cumplimiento de esta reserva legal, no solo desde el punto de vista formal sino también material, rechazando las remisiones en blanco a la vía reglamentaria.
Como viene señalando la doctrina más autorizada, el contenido esencial del ejercicio profesional -aquel que está reservado a la Ley- se encuentra en que la actividad se lleve a cabo dentro de un marco de libertad responsable. Es decir, que el profesional asuma la responsabilidad de dar a sus actos el contenido, alcance y sentido propio.
En definitiva, la proclamación del régimen jurídico de los colegios profesionales y la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas bajo el principio de reserva de ley condiciona sobremanera no sólo al legislador ordinario a la hora de regular esta materia sino también y principalmente al profesional liberal sometiéndose a normas y a reglas éticas y deontológicas en el ejercicio de su actividad ordinaria.
En cuanto a bibliografía se pueden citar los trabajos de, Sainz Moreno, Piñar, Tolivar, Villar Palasí, entre otros.
Sinopsis realizada por:
José Luis Ruiz-Navarro Pinar, Letrado de las Cortes Generales. Abril, 2004.
Actualizada por Sara Sieira, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011.
Actualizada por Alejandro Rastrollo Ripollés, Letrado de las Cortes Generales. Julio, 2017