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Inicio > Constitución española > Título I. De los derechos y deberes fundamentales > Sinopsis artículo 33
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Concordancias: Artículos 38, 53, 128, 131, 132.
Sinopsis |
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El artículo 33.1 de la Constitución reconoce como derechos la propiedad privada y la herencia, a continuación, en el apartado 2 proclama su función social y, en el apartado 3 garantiza que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes. Esto es, reconoce constitucionalmente el instituto jurídico de la expropiación forzosa.
La primera reflexión que merece este artículo es su ubicación en el texto constitucional. Si bien la propiedad privada y la herencia se incluyen en el Capítulo Segundo del Título Primero, referente a los derechos y libertades, no se integra en los derechos fundamentales y libertades públicas de la Sección 1ª, sino que se sitúa entre los "derechos y deberes de los ciudadanos" de la Sección 2ª.
Ello se debe a que la propiedad ha pasado a ser considerada como un derecho "estatutario" y no como derecho individual propio del Estado liberal clásico, cuyo ejemplo lo encontramos en el artículo 348 del Código Civil que la define como "el derecho a gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes".
El Tribunal Constitucional ha señalado que el concepto de dominio recogido en este artículo "no puede entenderse como un tipo abstracto". Por el contrario, la progresiva incorporación de finalidades sociales relacionadas con el uso y aprovechamiento de los distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer ha producido una diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diverso. De ahí que se venga reconociendo con general aceptación doctrinal y jurisprudencial la flexibilidad o plasticidad actual del dominio que se manifiesta en la existencia de diferentes tipos de propiedades dotadas de status jurídicos diversos, de acuerdo con la naturaleza de los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae" (SSTC 152/2003, de 17 de julio, 204/2004, de 18 de noviembre y 281/2005, de 7 de noviembre, todas ellas con cita de la STC 39/1987, de 26 de marzo).
En efecto, la propiedad, sobre todo, ha sido uno de los derechos que más ha evolucionado desde el punto de vista constitucional y legislativo. Ha pasado de entenderse como el derecho individual y personal por antonomasia a articularse como una institución jurídica objetiva, cargada de limitaciones impuestas por la función social a la que se encuentra sujeta.
Así lo tiene reconocido la ya constante jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo.
El Tribunal Constitucional en la sentencia citada con anterioridad, acotando el concepto constitucional de la propiedad privada señala que "su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida, no como mero límite externo a la definición de su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo".
Y continúa nuestro Alto Tribunal insistiendo en esta idea al afirmar que "la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también y al mismo tiempo como un conjunto de derechos y obligaciones establecido, de acuerdo con las leyes, en atención a valores e intereses de la comunidad..."
Utilidad individual y función social definen, por tanto, ineludiblemente el contenido de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes. En definitiva, una doble dimensión de la propiedad privada -como derecho individual e institución-, fruto de una profunda transformación en la concepción dominical y que ha afectado de forma singularmente intensa a la propiedad inmobiliaria (STC 141/2014, de 11 de septiembre, con cita de la STC 39/1987).
En el mismo sentido el Tribunal Supremo configura el derecho de propiedad como un derecho estatutario, modificable, por tanto, por el ordenamiento jurídico, que no dará lugar, por norma general, a indemnización, ya que al ser creación de la ley, el titular tendrá únicamente aquellas facultades que en cada caso la norma jurídica le conceda (STS de 7/11/1988, 2/11/1989 y 5/11/1996, entre otras muchas).
Pero el Tribunal Constitucional parece que ha dado un nuevo paso adelante en esta concepción estatutaria del derecho de propiedad, especialmente en el ámbito urbanístico.
En la sentencia STC 61/1997 ha dicho que el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana en sus líneas más fundamentales como, por ejemplo, la que disocia la propiedad del suelo del derecho de edificar, modelo éste que ha venido siendo tradicional en nuestro urbanismo. Esta Sentencia realizó una operación de legislación negativa sobre el entonces vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo, Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Este texto refundido traía causa de la ley 8/1990 de25 de julio, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo, que a su vez sustituyó a la reforma de la ley del Suelo y ordenación urbana (Ley 3/1956) operada por Texto Refundido 1346/1976.
La línea jurisprudencial precedente ha sido confirmada en la sentencia 164/2001, que a su vez realizó una nueva operación de legislación negativa sobre la entonces vigente ley del Régimen del Suelo y Valoraciones, Ley 6/1998, de 13 de abril. Ambas resoluciones han producido un impacto en el Derecho urbanístico ya que vienen a confirmar que la regulación de la propiedad del suelo ha abandonado el ámbito del Derecho Civil. La concepción tradicional de propiedad privada casi desaparece cuando se trata del suelo afectado por un proceso urbanizador. En idéntico sentido las SSTC 14/2007, de 18 de enero y 141/2014, de 11 de septiembre (y STS de 18 de octubre de 2011), que reafirman la configuración estatutaria de la propiedad urbanística en atención a la función social que la propiedad -del suelo- ha de cumplir.
Estas transformaciones del derecho dominical suponen también que se haya flexibilizado la reserva de ley en lo que concierne a la delimitación de su contenido, en virtud precisamente de su función social. El Tribunal Constitucional ha venido a subrayar al respecto que si bien el artículo 33 de la Constitución prohíbe toda operación de deslegalización de la materia o todo intento de regulación del contenido del derecho de propiedad privada por reglamentos independientes o "extra legem", pero no la remisión del legislador a la colaboración del poder normativo de la Administración para completar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos, remisión inexcusable, por lo demás, cuando, como es caso arquetípico de la propiedad inmobiliaria, las características naturales del bien objeto de dominio y su propia localización lo hace susceptible de diferentes utilidades sociales, que pueden y deben traducirse en restricciones y deberes diferenciados para los propietarios y que como regla general solo por vía reglamentaria pueden establecerse (STC 112/2006, de 5 de abril con cita de las SSTC 37/1987, de 26 de marzo y 170/1989, de 19 de octubre).
Entre las principales normas jurídicas que afectan al art. 33 CE debe citarse en primer lugar la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobada por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre; texto que efectúa una tarea refundidora respecto de la anterior normativa en la materia, esto es, la Ley del Suelo de 2008 y la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana. Tal y como señala su Exposición de Motivos, el objetivo último perseguido con la aprobación de la nueva Ley es "evitar la dispersión¿ y el fraccionamiento de las disposiciones que recogen la legislación estatal en materia de suelo y rehabilitación, regeneración y renovación urbanas". Mantiene la nueva norma la vigencia parcial del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de aplicación supletoria salvo en los territorios de las ciudades de Ceuta y Melilla.
En materia de propiedad horizontal, ha de citarse la Ley de 21 de julio de 1960, cuya última reforma en profundidad se efectuó por Ley 8/1999, de 6 de abril, precisamente al objeto de actualizar la normativa de referencia a los cambios operados desde su entrada en vigor.
Desde la perspectiva competencial, el Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que corresponde al estado regular las "condiciones básicas" que garanticen la igualdad de todos los propietarios del suelo en ejercicio de su derecho de propiedad urbana, de modo que el contenido urbanístico susceptible de apropiación privada, su valoración o los presupuestos para que pueda nacer el derecho de propiedad urbana pueden considerarse amparados por la competencia estatal del art. 149.1.1º CE (SSTC 61/1997, de 20 de marzo y 164/2001, de 11 de julio). Este título competencial, sin embargo, no habilita al legislador estatal para establecer el régimen jurídico completo de la materia, regulación acabada que corresponde, con el límite de tales condiciones básicas de dominio estatal, al poder público que corresponda según el sistema constitucional de distribución de competencias. En otras palabras, el ejercicio de las competencias estatales ex art. 149.1.1º no puede predeterminar un concreto modelo urbanístico y territorial (STC 148/2012, de 5 de julio).
Por otra parte, debe hacerse referencia a la Ley de Expropiación Forzosa de 17 de diciembre de 1954. En efecto, de entre todas las restricciones de la propiedad y otros derechos patrimoniales legítimos, la expropiación forzosa a la que se refiere el apartado tercero de este artículo 33 de la Constitución es la más enérgica y radical, debiendo, en todo caso, ser objeto de indemnización por la Administración expropiante.
Así lo tiene reiteradamente reconocido la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando, entre otras, en sentencia de 18 de febrero de 1991 y la más reciente de 10 de febrero de 2000 señala que "las llamadas expectativas urbanísticas que la jurisprudencia viene concediendo es uno de los elementos a ponderar en la determinación del justiprecio como forma de obtener el valor de reposición compensatoria del sacrificio patrimonial que para el expropiado supone la privación del bien o derecho a expropiar, siempre que se den los factores para su admisión".
En el mismo sentido el Tribunal Constitucional se ha pronunciado manifestando que "el titular de un interés patrimonial legítimo debe ser indemnizado por la Administración al haber sido expropiado... (pues) la expropiación forzosa constituye una garantía constitucional reconocida en el artículo 33.3 de la Norma Fundamental, que alcanza tanto a la medidas ablatorias del derecho de propiedad privada en sentido estricto, como a la privación de toda clase de bienes y derechos individuales e incluso de intereses legítimos de contenido patrimonial" (STC 227/1998 de 29 de noviembre).
La expropiación forzosa se constituye así en la transmisión imperativa de los derechos e intereses patrimoniales legítimos por causa de utilidad pública o interés social de una persona que debe recibir, a cambio, la justa indemnización que pudiera corresponderle por los daños y perjuicios sufridos.
Frente a la privación singular que comporta la expropiación, la mera delimitación legal o regulación general del derecho de propiedad no dará lugar a indemnización siempre que respete su contenido esencial (STC 112/2006, de 5 de abril).
Cuestión fundamental en los procedimientos expropiatorios es la determinación del valor del bien expropiado. La vigente Ley del Suelo de 2015 señala en su artículo 34.1.b) que "las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos, se rigen por lo dispuesto en esta Ley cuando tengan por objeto la fijación del justiprecio en la expropiación, cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive".
El Tribunal Constitucional ha manifestado, en este sentido, que la indemnización por la expropiación debe corresponderse con el valor económico del bien objeto de expropiación, siendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un equilibrio proporcional con el daño expropiado y su reparación.
Existe ya una doctrina consolidada del justiprecio como valor de sustitución que puede incluso ser superior al precio de mercado y que tiene en cuenta el impacto subjetivo de la privación del bien para el sujeto expropiado.
El Tribunal Supremo, por su parte, tiene declarado que el valor real del bien indemnizable no es sin más el valor de mercado, sino más bien el valor objetivo del bien o derecho, establecido en términos de equidad y mediante el empleo de criterios estimativos o excluyentes, es decir el valor que permita mantener el patrimonio del expropiado, tanto sin menoscabo injusto como sin enriquecimiento injusto (SSTS de 18 marzo 1982, 18 abril 1989, 18 de febrero de 1992 y las más recientes de 13 de noviembre de 2007, 30 de noviembre de 2011 y 17 de diciembre de 2012).
Y es que como destaca la doctrina más reciente, el precio justo de la expropiación debe aproximarse al valor de sustitución que otorga al perjudicado la cantidad suficiente para sustituir o reponer en su patrimonio otro bien de naturaleza análoga del que ha sido desposeído, de suerte que se responda a los principios de conversión y equivalencia.
Debe recordarse, finalmente, que existe la posibilidad de expropiar mediante Decreto-ley (en este Sentido, entre otras, STC 11/1983 y 166/1986 sobre RUMASA), y también cabe la figura de la expropiación por ley singular (STC 48/2005 sobre una ley singular de expropiación aprobada por el Parlamento canario). La expropiación legislativa debe, no obstante, cumplir con las garantías constitucionales, como son la declaración del fin de utilidad pública o interés social, la relativa a la indemnización y el cumplimiento del procedimiento previsto en la ley.
En el ámbito del Consejo de Europa también podemos encontrar ejemplos de regulación de la propiedad.
El Protocolo Adicional de 20 de marzo de 1952 al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Públicas, ratificado por España el 2 de noviembre de 1990 reconoce en su artículo 1 el derecho a la propiedad privada.ç
En el apartado primero se reconoce el derecho de toda persona física o moral al respeto de sus bienes sin que nadie pueda ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del Derecho Internacional.
El apartado segundo reconoce a los Estados el poder de regular el uso de los bienes conforme al interés general. Dice textualmente este apartado: "las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de multas".
La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dado a este artículo una significación más acorde con el concepto tradicional de la propiedad que con la concepción estatutaria.
En la sentencia MARCKX de 13 junio 1979 reconoce el derecho de uso y disfrute de los bienes y el respeto al derecho fundamental de la propiedad. En la sentencia EX-REY DE GRECIA y otros miembros de su familia contra GRECIA de 23 noviembre 2000, el Tribunal defiende la protección de este derecho incluso en contra de las disposiciones de derecho interno y en la sentencia Belvedere Alberghiera S.R.L. contra Italia de 30 mayo 2000, corrige la jurisprudencia italiana que permitía la expropiación indirecta, en el sentido de que debe basarse directamente en la Ley.
En la sentencia de la herencia Sponrrong y Lönroth contra Suecia de 23 septiembre 1982 consideró el Tribunal Europeo que la duración excesiva del procedimiento expropiatorio puede dejar vacío el contenido del derecho de propiedad, principio que ya se estableció en el caso Mandyside de 7 diciembre 1976. En el mismo sentido, por ejemplo, Caso Kurt y Firat contra Turquía, de 21 de abril de 2009.
En la sentencia de 1 marzo 2001 en el caso Malama contra Grecia el Tribunal reitera la necesidad de que se respete el principio de proporcionalidad entre la necesidad de protección de la propiedad privada y las razones de interés general para restringirla. En este mismo sentido pueden citarse, entre otras, la Sentencia del Caso Rúspoli Morenés contra España, de 28 de junio de 2011, la Sentencia dictada en el Asunto Sociedad Anónima del Ucieza c. España, de 4 de noviembre de 2014 o la Sentencia de 2 febrero de 2010, Caso Aizpurua Ortiz y Otros contra España, que presenta interés por tratarse de una expropiación sobre derechos, en este caso sobre una pensión de jubilación.
Puede consultarse la bibliografía básica sobre los contenidos de este artículo
Sinopsis realizada por:
José Luis Ruiz-Navarro, Letrado de las Cortes Generales. Abril, 2004.
Actualizada por Sara Sieira, Letrada de las cortes Generales. Enero, 2011.
Actualizada por Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales. Febrero 2017