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Inicio > Constitución española > Título I. De los derechos y deberes fundamentales > Sinopsis artículo 21
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Concordancias: Artículos 53, 77, 116.
Sinopsis |
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En el Anteproyecto de texto constitucional, al igual que en el previo borrador se establecía que el ejercicio del derecho de reunión no necesitaría de autorización previa 'salvo en los casos de reuniones al aire libre y de manifestaciones'. La Ponencia, por su parte, pasa a hablar de reuniones en lugares de tránsito público, en lugar de 'al aire libre', correspondiéndose la primera expresión más con el espíritu de la norma. La Comisión Constitucional del Congreso ofrece ya la versión definitiva del texto del actual artículo 21, declarando con carácter general la falta de necesidad de autorización previa, mientras que introduce la necesidad de comunicación previa para las reuniones en lugares de tránsito público o manifestaciones.
De entre las Constituciones de nuestro entorno cabe citar la italiana que contiene una redacción similar a la del art. 21 CE pues también establece la necesidad de aviso previo y la posibilidad de prohibir las reuniones en lugares públicos.
El derecho de reunión se configura como un derecho del que participan elementos de la libertad de expresión y del derecho de asociación, de tal forma que ha podido definirse como la agrupación temporal para reivindicar una finalidad por medio de la expresión de ideas o como 'una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria' (STC 85/1988, de 28 de abril; SSTC 66/1995, 42/2000, 124/2005, 110/2006, 170/2008, 37 y 38/2009). Los elementos configurados son, pues, una agrupación de más de 20 personas, en un momento prefijado y con una duración determinada y la expresión de unas ideas, con frecuencia con fines reivindicativos. En los supuestos en los que no se dieran los elementos citados nos encontraríamos ante meras 'aglomeraciones', en consecuencia no amparadas por el artículo 21 de al Constitución. Además de los derechos ya mencionados el derecho de reunión se vincula con otros como la participación política, las libertades sindicales o el derecho de huelga en cuanto que cauce de expresión de estos derechos, lo que conduce a calificar el derecho de reunión como un derecho instrumental.
En el artículo 21 hay que distinguir dos apartados el primero que genéricamente se refiere al derecho de reunión y el segundo que recoge unos supuestos específicos del mismo: las reuniones en lugares de tránsito público. De esta forma la afirmación general del párrafo primero se reduce a las reuniones que se celebren en lugares cerrados o en lugares abiertos pero que no sean de tránsito público.
El único requisito que se exige con carácter general es que la reunión sea pacífica y sin armas. En cuanto al primer aspecto constituye en sí un límite intrínseco al derecho, pues una reunión no pacífica no constituiría ejercicio del derecho sino claramente un abuso del mismo, excluido, por tanto, de la protección por parte del ordenamiento. Con relación al término 'sin armas', en buena medida unido a la primera exigencia, se entiende que hay que comprender en él no sólo las armas en sentido estricto sino también cualquier instrumento que pueda ser utilizado como tal (bates de béisbol o paraguas cuando no tengan como finalidad la que les es propia, esto es proteger de la lluvia).
En el segundo párrafo, por su parte, se establecen unas limitaciones a los supuestos en que las reuniones se celebren en lugares de tránsito público, ya sean de forma estática (reuniones) o de manera ambulatoria (manifestaciones), estos supuestos cuentan con una regulación especial debido a que las repercusiones o la afectación de otros derechos o bienes será más intensa que en las reuniones que se celebran en lugares cerrados, por este motivo la Constitución exige que en esos supuestos la reunión 'se comunique' a la autoridad competente, que, a su vez, puede llevar a una prohibición de la manifestación cuando existan fundadas razones para presumir la alteración del orden público, que habrá de ser entendido de forma restrictiva y de acuerdo con lo establecido en el ordenamiento, pero además se añade 'con peligro para personas o bienes' con lo cual habría que interpretarlo que el riesgo de otro tipo de desórdenes que no implicaran peligro para personas o bienes no podría conducir a la prohibición de una manifestación. Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la comunicación a la que se refiere el artículo 21.2 de la Constitución no es en ningún caso una autorización, sino una mera declaración de conocimiento a fin de que la Administración Pública competente pueda adoptar las medidas necesarias para asegurar el ejercicio del derecho y la adecuada protección de los bienes y derechos de terceros que se vean afectados (SSTC 2/1982, 66/1995, 182/2004, 110/2006).
La regulación del derecho la efectuó la L.O. 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, modificada (art. 4.3) por la L.O. 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de videocámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos y por la L.O. 9/1999, de 21 de abril.
La Ley Orgánica reproduce la distinción que aparece en los dos párrafos del artículo 21 CE, a la vez que exceptúa del régimen de la Ley las reuniones privadas, de partidos, sindicatos o sociedades mercantiles, profesionales o de carácter similar, aunque hay que entender que siempre que no se celebren en lugares que no sean de tránsito público. Esta exención no tiene apenas repercusiones por lo que respecta al régimen de las reuniones en lugares cerrados, salvo en los supuestos de declaración del estado de excepción o de sitio (art. 55 CE, en relación con el art. 116 CE, desarrollado por la L.O. 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio) en los que el derecho de reunión puede ser prohibidas o sometidas a autorización previa, de conformidad con los términos de la correspondiente declaración del estado excepcional.
La Ley Orgánica reguladora del derecho establece que la autoridad gubernativa suspenderá o disolverá las reuniones penalmente ilícitas, las que produzcan 'alteraciones del orden público, con peligro para personas o bienes' (luego parece que han de darse las dos circunstancias) y en las que se hiciere uso de uniformes paramilitares, supuesto este último criticado por no haber sido recogido por la Constitución y por plantear problemas de interpretación, ya que interpretado de forma rigorista podría conducir a situaciones absurdas.
El mayor interés de la Ley es el desarrollo que hace del sistema de comunicación y, en su caso, prohibición, de las reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público. La comunicación se dirigirá a la autoridad gubernativa (delegado o subdelegado del gobierno) con un plazo máximo de 30 o mínimo de diez días de antelación (salvo por razones de urgencia en los que el plazo mínimo será de 24 horas), cuyo incumplimiento podrá suponer la prohibición del ejercicio del derecho (STC 182/2004). La comunicación deberá contener: a) la identificación de los convocantes o de sus representantes en el caso de personas jurídicas; b) lugar, fecha, hora y duración prevista, c)objeto; d) itinerario proyectado; e) medidas de seguridad previstas y/o solicitadas. Es decir todos los aspectos necesarios para que la autoridad pueda apreciar si la manifestación cumple con todos los requisitos necesarios para que pueda discurrir conforme a las previsiones del ordenamiento o si, por el contrario cabe la posibilidad de que exista un peligro real para el orden público o para personas o bienes.
La autoridad gubernativa, por su parte, comunicará al ayuntamiento afectado los datos de la convocatoria para que éste pueda hacer las alegaciones pertinentes, sin que el informe (que debe ser motivado) sea vinculante. La autoridad gubernativa podrá prohibir la manifestación o proponer modificaciones al itinerario o momento de la convocatoria en los casos en que estime que aquélla puede provocar problemas de orden público, en cualquier caso mediante resolución motivada notificada en el plazo de 72 horas a partir de la comunicación.
Ante una resolución contraria, ya globalmente, ya por proponer alternativas, cabe subrayar el procedimiento de garantía específico -en el marco del procedimiento preferente y sumario al que se refiere el art. 53.2 CE-, que ofrece la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en su art. 122, para permitir así el ejercicio del derecho en los casos en los que los órganos jurisdiccionales no aprecien la concurrencia de peligro de alteración para el orden público como había hecho la autoridad. La peculiaridad reside en que los plazos son aun más breves que los que se ofrecen en el procedimiento específico de protección de los derechos fundamentales y, en relación con el fallo, la decisión únicamente podrá mantener o rechazar la prohibición o las modificaciones propuestas. La especificidad de este procedimiento con respecto al establecido de manera general como garantía de los derechos fundamentales radica en que, en su caso, pueda tener lugar la manifestación proyectada.
Las manifestaciones que no se hubieran ajustado al régimen de la Ley no por ello habrían de reputarse ilegales -sino sólo no amparadas por la Ley Orgánica-, salvo los supuestos tipificados en el Código Penal (arts. 513-514: reuniones para cometer delitos o integradas por personas que porten armas) y hay que interpretar que de no producirse alteraciones del orden público o de incurrir en algún motivo expreso de ilegalidad no podrían ser disueltas.
Hay que destacar, como ha hecho la jurisprudencia, el principio pro libertate frente a los intentos de limitación injustificada o con escasa justificación (STC 36/1982, de 16 de junio; STC 163/2006; STC 170/2008), distinguiendo las reuniones celebradas en espacios abiertos, aun en las inmediaciones de lugares de tránsito público de éstos (STC 225/2002, de 9 de diciembre), o justificando una invasión de la vía pública, con el subsiguiente corte de tráfico (STC 42/2000, de 14 de febrero), siempre sobre la base de la correspondiente ponderación de bienes (STC 59/1990, de 29 de marzo).
La regulación del derecho de reunión al encontrarse en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución está sometido a reserva de ley orgánica (art. 81 CE), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, y vinculan a todos los poderes públicos (art. 53.1 CE), y, entre las garantías jurisdiccionales además de la tutela de los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad al que se ha hecho referencia, subsidiariamente, podrá recabarse la tutela del Tribunal Constitucional mediante un recurso de amparo (art. 53.2 CE).
En cuanto a la bibliografía son especialmente significativos los trabajos de Carrillo, García-Escudero, Gavara o Torres, entre otros.
Sinopsis realizada por: Ascensión Elvira Perales. Profesora Titular. Universidad Carlos III. Diciembre 2003.
Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011