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Inicio > Constitución española > Título X. De la reforma constitucional > Sinopsis artículo 167
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Concordancias: Artículos 79, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 95.
Sinopsis |
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La rigidez constitucional es una de las garantías constitucionales que permite asegurar, junto al control de constitucionalidad de las leyes, la supremacía de la Constitución.
La Constitución española vigente se ha revestido de una fuerte rigidez. Como ha señalado Pérez Royo, había un decidido propósito del constituyente en este sentido, propósito que se manifiesta desde el primer momento y que se acentúa a lo largo del procedimiento de aprobación del Texto constitucional.
El Título X establece dos procedimientos de reforma en función del alcance de la misma. El artículo 167 regula el procedimiento de modificación de las partes de la Constitución no incluidas en artículo 168.1. Este precepto protege especialmente algunas partes de la Norma fundamental (Título Preliminar, Capítulo segundo, Sección primera del Título I y Título II), así como a la Constitución como totalidad, mediante el establecimiento de un procedimiento especialmente agravado, que hace de ella, y salvo la de 1812, una de las más rígidas de nuestro constitucionalismo.
En cuanto al procedimiento de este artículo 167, aunque en términos generales, las fases son las propias del procedimiento legislativo, la Constitución ha previsto una serie de especialidades que, sin plantear dificultades extremas, concluye en un procedimiento más costoso que el común, especialidades que los reglamentos parlamentarios han desarrollado posteriormente
I. El procedimiento de reforma del artículo 167.
Centrándonos en el procedimiento del artículo 167, el mismo establece los siguientes requisitos:
1. Aprobación de la reforma por mayoría de tres quintos del Congreso y del Senado.
2. En el caso de desacuerdo entre las Cámaras, creación de una Comisión de composición paritaria de diputados y de senadores.
3. Establecimiento de un procedimiento especial para solucionar un nuevo desacuerdo entre las Cámaras sobre el texto elaborado por la Comisión paritaria.
4. Ratificación de la reforma por referéndum, sólo en el caso de que sea solicitado por una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.
1. Tramitación en el Congreso de los Diputados.
El desarrollo efectuado por el Reglamento del Congreso parte del artículo 146.1. que dice que "Los proyectos y proposiciones de reforma constitucional a que se refieren los artículos 166 y 167 de la Constitución, se tramitarán conforme a las reglas establecidas en este Reglamento para los proyectos y proposiciones de ley...". Así, partiendo de las anteriores exigencias, cuando de trate de proyectos de ley, la Mesa del Congreso, según el artículo 109, ordenará su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la Comisión correspondiente.
En cuanto a las proposiciones de ley, según el artículo 126.5, una vez tomada en consideración por el Pleno del Congreso, la Mesa de la Cámara acordará su envío a la Comisión competente y la apertura del correspondiente plazo de presentación de enmiendas, sin que, salvo en el supuesto del artículo 125 (proposiciones de ley tomadas en consideración por el Senado), sean admisibles enmiendas de totalidad de devolución. La proposición seguirá el trámite previsto para los proyectos de ley, correspondiendo a uno de los proponentes o a un diputado del Grupo autor de la iniciativa la presentación de la misma ante el Pleno.
A la vista de la regulación expuesta, dos son las cuestiones por las que el procedimiento legislativo ordinario pudiera verse afectado. Merece la pena destacar, en primer lugar, que la Mesa de la Cámara, en su función de calificación, deberá decidir si se trata de una reforma del artículo 167 o una reforma total regulada en el artículo siguiente.
En segundo lugar, el problema de la congruencia de las enmiendas con el proyecto o proposición que se enmienda resulta de especial relieve en el ámbito de la reforma constitucional, y ello no sólo por las especialidades procedimentales, sino también por la existencia de dos vías diferenciadas de reforma y el propio concepto de rigidez constitucional.
Finalmente, señalar que el texto aprobado por el Pleno (artículo146.2) deberá someterse a una votación final en la que, para quedar aprobado, requerirá la mayoría establecida en el artículo 167 de la Constitución, de tres quintos de los miembros de las Cámaras.
2. Tramitación en el Senado.
El texto así aprobado pasará al Senado. Y según el artículo 154.1 del Reglamento, la Mesa dispondrá su inmediata publicación y fijará el plazo para la presentación de enmiendas.
En cuanto al procedimiento, los artículos 154.2 y 155 contemplan las siguientes fases: prevén la posibilidad de designar una ponencia, encargada de informar el proyecto y las enmiendas presentadas en el seno de la Comisión. La Comisión de Constitución elaborará el correspondiente Dictamen que será elevado al pleno de la Cámara.
En el Pleno se producirá primero una discusión sobre el conjunto del Dictamen de la Comisión y después se discutirán las enmiendas o votos particulares presentados a cada artículo. La aprobación de la reforma constitucional requerirá la obtención de una mayoría favorable de tres quintos de Senadores en una votación final sobre el conjunto.
3. Tramitación de las posibles diferencias entre lo aprobado por las Cámaras.
El primer supuesto que puede plantearse es que el mismo Texto sea aprobado por ambas Cámaras, lo cual llevaría simplemente a la aplicación del último párrafo del artículo 167 sobre el referéndum suspensivo.
Sin embargo, si el Texto aprobado por la Cámara alta es diferente del aprobado por el Congreso, deberá procederse a la constitución de la Comisión a que se refiere el apartado 2 del citado artículo 167.
En comparación con el procedimiento legislativo ordinario, ha subrayado Santaolalla López, el Senado resulta reforzado, puesto que se requiere la aprobación de las dos Cámaras por la misma mayoría de tres quintos, y las diferencias deben resolverse mediante la Comisión paritaria. A este respecto, el Reglamento de la Cámara alta establece en el artículo 156.3 que la Cámara elegirá a los Senadores que hayan de representarla en la Comisión Mixta paritaria encargada de elaborar un texto común.
La función de esta Comisión, por tanto, es la elaboración de un texto que será sometido a ambas Cámaras, y que, nuevamente y en principio, requiere la aprobación de los tres quintos de cada una de ellas.
En todo caso, el proyecto de reforma puede ser aprobado si obtiene mayoría absoluta en el Senado y mayoría de dos tercios en el Congreso.
4. Referéndum.
El apartado 3. del artículo 167 contempla que "aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras."
El Reglamento del Senado se refiere al procedimiento de solicitud al establecer en su artículo 157 que "... una décima parte de los miembros del Senado podrán requerir mediante escrito dirigido al Presidente, la celebración de un referéndum para su ratificación. En este caso el Presidente dará traslado de dicho escrito al Gobierno para que se efectúe la oportuna convocatoria."
Como requisito previo a la convocatoria es preciso, según el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum, la previa comunicación por las Cortes Generales al Presidente del Gobierno del proyecto de reforma aprobado que haya de ser objeto de ratificación popular, debiendo acompañarse a esta comunicación la solicitud de la décima parte (al menos) de diputados o de senadores.
II. Las iniciativas de reforma constitucional.
La primera iniciativa de reforma constitucional fue la presentada ante la Mesa del Congreso de los Diputados el 18 de junio de 1980, al amparo de lo determinado en el artículo 92 del Reglamento provisional del Congreso de los Diputados, por el Grupo Parlamentario Andalucista.
El objeto de la iniciativa lo constituyeron el artículo 151 y la Disposición Transitoria Décima del Texto Constitucional (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados. I Legislatura. Serie B, de 11 de julio de 1980, núm. 98.I).
La iniciativa fue retirada con fecha 11 de marzo de 1981, por los motivos contenidos en el propio escrito de retirada (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados. I Legislatura. Serie B, de 28 de marzo de 19081. Núm. 98.I1).
III. La reforma constitucional de 1992.
La primera reforma constitucional fue en 1992 y como consecuencia de la incorporación de España al Tratado de la Unión europea, el Tratado de Maastricht.
El artículo G,C del Tratado de la Unión Europea propuso una nueva redacción para el artículo 8.B, apartado 1, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. La modificación consistía en reconocer el derecho, a todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional, a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en que resida, y ello en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
Por su parte, el artículo 13 de la Constitución española establecía que "solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales", sin mencionar, por tanto, el derecho de sufragio pasivo.
Dada la contradicción existente, el Gobierno acordó requerir del Tribunal Constitucional, por la vía prevista en el artículo 95.2 del Texto constitucional, para que se pronunciase, con carácter vinculante, sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre ambos preceptos.
El Tribunal Constitucional declaró que la estipulación contenida en el futuro artículo 8.B, apartado 1, era contraria al artículo 13.2 de la Constitución en lo relativo a la atribución del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales a los ciudadanos de la Unión Europea que no sean nacionales españoles.
El Tribunal declaró, asimismo, que el procedimiento para obtener la adecuación de dicha norma a la Constitución era el del artículo 167.
A la vista de la decisión del alto Tribunal, con fecha 7 de julio de 1992 todos los grupos parlamentarios en el Congreso presentaron una proposición de reforma del artículo 13, apartado 2. Dicha proposición contenía, junto a la Exposición de Motivos, un artículo único y una Disposición Final. En el artículo único se contenía la modificación consistente en añadir "y pasivo" en el citado artículo 13.2.
La proposición fue tomada en consideración el 13 de julio y tramitada en lectura única con fecha 22 de julio. No así en el Senado, donde se tramitó por el procedimiento ordinario, aprobándose el 30 de julio.
El 31 de julio la Presidencia del Congreso de los Diputados hizo pública la apertura del plazo de 15 días, que concluyó el 19 de agosto, sin solicitud alguna de referéndum.
Sancionada por el Rey, fue publicada en el Boletín Oficial del Estado el 28 de agosto de 1992.
IV. La reforma constitucional de 2011.
La reforma constitucional de 2011 tuvo su causa en el contexto de la crisis económica que estaba afectando a España y el resto de la Unión Europea. Así, en la Exposición de Motivos de la Proposición de Ley se resalta que "La actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis, no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia a nuestra Constitución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo. La presente reforma del artículo 135 de la Constitución Española persigue, por tanto, garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país."
La iniciativa tuvo lugar el 26 de agosto de 2011 cuando los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 135, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y su aprobación en lectura única. La Presidencia de la Cámara, en uso de la delegación conferida por la Mesa en su reunión de 22 de abril de 2008, adoptó el acuerdo de admitir a trámite la Proposición y someterla a la deliberación del Pleno a efectos de su toma en consideración y, previa audiencia de la Junta de Portavoces, proponer al Pleno su tramitación por el procedimiento de lectura única.
El Pleno del Congreso, en su reunión del día 30 de agosto de 2011, acordó tomar en consideración esta Proposición, así como su tramitación directa y en lectura única. El mismo día, la Mesa del Congreso acordó la apertura de un plazo para la presentación de enmiendas que expiraría el 1 de septiembre a las 14:00 horas.
Se presentaron 24 enmiendas: diez por el Grupo Parlamentario Mixto (una de la señora Fernández Davila y del señor Jorquera Caselas, dos de la señora Barkos Berruezo, dos de la señora Oramas y del señor Rios y cinco de la señora Diez González); cuatro por el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana- Izquierda Unida- Iniciativa per Catalunya Verds; dos por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV) y ocho por el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). La Mesa de la Cámara en su reunión del día 1 de septiembre inadmitió algunas de las enmiendas y solicitó aclaración o reformulación de otras.
El debate en el Pleno tuvo lugar el viernes 2 de septiembre de 2011, la votación se realizó en la modalidad electrónica. Fueron rechazadas todas las enmiendas admitiéndose únicamente una corrección gramatical en el sentido de sustituir "en relación al" por "en relación con" en el párrafo tercero del artículo 135.3.
Remitido al Senado el texto aprobado por el Congreso, la Proposición de Reforma se publicó el día 3 de septiembre, siguiendo el procedimiento legislativo ordinario, pasó a la Comisión de Constitución y se abrió plazo de presentación de enmiendas que concluyó el día 5 de septiembre a 20:00 horas.
Se presentaron 29 enmiendas: ocho por el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado de Convergència i Unió, cuatro por el Grupo Parlamentario de Senadores Nacionalistas, dos por el Grupo Parlamentario Mixto (señor Quintero Castañeda) y quince por el Grupo Parlamentario Entesa Catalana de Progrés. El 6 de septiembre la Mesa de la Cámara no admitió a trámite algunas de las enmiendas.
La deliberación y votación en la Comisión de Constitución tuvo lugar el 6 septiembre, rechazándose las enmiendas y aceptándose como Dictamen el texto remitido por el Congreso con la presentación de 4 votos particulares.
Finalmente, el Pleno del Senado debatió el Dictamen sobre la Proposición de Reforma, el jueves 7 de septiembre de 2011. El texto aprobado por el Senado no introdujo variaciones en el remitido por el Congreso.
En aplicación, de lo dispuesto en el artículo 167.3 de la Constitución, a partir de la fecha de aprobación de la Proposición de Reforma, se abrió plazo el 8 de septiembre, para que, bien una décima parte de los miembros del Congreso, bien una décima parte de los miembros del Senado, solicitaran que la reforma aprobada fuera sometida a referéndum para su ratificación. Transcurrido el plazo sin que se hubiera solicitado por un número suficiente de diputados o senadores someterla a referéndum, se publicó el texto definitivo de la Reforma del artículo 135 de la Constitución española en el BOCG.
Su Majestad el Rey sancionó y promulgó la Reforma Constitucional en Madrid, el 27 de septiembre de 2011. El Boletín Oficial del Estado publicó el texto el día 27 de septiembre. Ese mismo día se publicaron, también, las versiones en las restantes lenguas de España.
Frente a la resolución y varios acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados sobre tramitación de la proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución, se interpuso recursos de amparo por dos diputados; recurso que fue inadmitido por el Tribunal Constitucional en su ATC 9/2012, de 13 de enero.
Sobre el contenido de este artículo son de especial interés los trabajos de Perez Royo, De Vega, Santaolalla, De Otto y Laporta, citados en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Lidia García Fernández, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Revisada por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.