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Inicio > Constitución española > Título X. De la reforma constitucional > Sinopsis artículo 166
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Concordancias: Artículos 87, 88, 89, 167, 168, 169.
Sinopsis |
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El artículo 166 recoge los sujetos que tienen iniciativa de reforma constitucional asimilándose a lo dispuesto en el artículo 87.1. y 2. de la Constitución, y excluyendo, por tanto, la iniciativa legislativa popular en materia constitucional. Dichos sujetos son el Gobierno, el Congreso, el Senado y las Comunidades Autónomas.
El estudio de la iniciativa de reforma constitucional exige el análisis sucesivo de tres cuestiones. Los requisitos subjetivos, los formales y los de procedimiento.
I. Requisitos subjetivos. Centrándonos en la iniciativa gubernamental, la que ahora analizamos se encuadraría en lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno.
El papel del Consejo de Estado, como máximo órgano consultivo del Gobierno, se ha visto incrementado en el ámbito de las reformas constitucionales tras la reforma introducida por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, por la que se modifica Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, y ello en dos sentidos:
- Por un lado se introduce la obligatoriedad de recabar, por parte del Gobierno, la consulta al Consejo en Pleno respecto de los anteproyectos de reforma constitucional cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de Estado (artículo 21.1)
- Asimismo, el artículo 23.2 de la Ley Orgánica contempla la posibilidad de que las propuestas de reforma constitucional sean encomendadas, por el Gobierno al Consejo de Estado. La elaboración de la propuesta corresponde a la Comisión de Estudios del Consejo, siendo posteriormente sometida al Pleno, que se pronunciará por mayoría simple. El texto aprobado por el Pleno será remitido al Gobierno, junto con los votos particulares que, en su caso, se presenten.
Esta vía fue utilizada en el año 2005 cuando por Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005, el Gobierno solicitó "del Consejo de Estado, en Pleno, que informe sobre las modificaciones de la Constitución Española que se contienen en el documento que se acompaña (¿) en los términos y con los objetivos reflejados en el referido documento". Así, el Consejo de Estado emitió informe el día 16 de febrero de 2006 sobre los asuntos que le fueron consultados: 1. ª La supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono. 2. ª La recepción en la Constitución del proceso de construcción europea. 3. ª La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas. 4. ª La reforma del Senado. Finalmente, la reforma no se llevó a cabo.
En cuanto a la iniciativa parlamentaria, y en lo que se refiere a la que Aragón Reyes ha denominado propuesta de iniciativa, esto es la iniciativa en el seno de la Cámara, las proposiciones de reforma constitucional podrán ser adoptadas, según el artículo 146 del Reglamento del Congreso, cuando las suscriban dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los diputados, frente a la regla general del artículo 126, según la cual las proposiciones de ley podrán ser adoptadas a iniciativa de un diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara o de un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz. Como puede apreciarse, las proposiciones de reforma constitucional presentan unos requisitos de legitimación más agravados.
En el Reglamento del Senado, la propuesta de iniciativa la tienen, en virtud de lo dispuesto en el artículo 152, cincuenta senadores que no pertenezcan a un mismo grupo parlamentario, lo que supone, asimismo, una exigencia mayor que la que determina el artículo 108 para las proposiciones de ley, esto es, un grupo parlamentario o veinticinco senadores.
Centrándonos en los diferentes Estatutos de Autonomía, los mismos han recogido la iniciativa de reforma como a continuación se expone. Sólo cuatro Estatutos han recogido específicamente la iniciativa de reforma constitucional. Dichos Estatutos son los de las Comunidades de La Rioja, Aragón, Castilla León y Extremadura:
- El Estatuto de Autonomía de La Rioja determina en su artículo 19.1 que "El Parlamento, de conformidad con la Constitución, el presente Estatuto y el resto del ordenamiento jurídico, ejerce las siguientes funciones: ...i) Ejercer la iniciativa legislativa y de reforma de la Constitución, según lo dispuesto en los artículos 87 y 166 de la misma."
- El Estatuto de Autonomía de Aragón dispone en el artículo 41 e) que "Corresponde a las Cortes de Aragón: El ejercicio de la iniciativa de reforma de la Constitución."
- Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Castilla León, en el artículo 24.8, dice que "Corresponde a las Cortes de Castilla y León: ...8. Ejercitar la iniciativa de reforma de la Constitución en los términos previstos en la misma."
- También el Estatuto de Autonomía de Extremadura, que en el artículo 16.2 dice que corresponde a la Asamblea de Extremadura "...a) Ejercer las iniciativas de reforma de la Constitución y del presente Estatuto".
El resto de los Estatutos, como se ha señalado más arriba, no recogen específicamente la iniciativa de reforma constitucional, siendo sus disposiciones las siguientes:
- El Estatuto de Autonomía para el País Vasco dice en su artículo 28 que "Corresponde, además, al Parlamento Vasco: ...b) Solicitar del Gobierno del Estado la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara a los miembros del Parlamento Vasco encargados de su defensa."
- El Estatuto de Autonomía de Cataluña establece en su artículo 61 que "Corresponde también al Parlamento de Cataluña: ...b) Elaborar proposiciones de ley para presentarlas a la Mesa del Congreso de los Diputados y nombrar a los diputados del Parlamento encargados de su defensa; c) Solicitar al Gobierno del Estado la adopción de proyectos de ley."
- En el Estatuto de Autonomía de Galicia, el artículo 10.1 dice que "Son funciones del Parlamento de Galicia las siguientes: ...f) Solicitar del Gobierno la adopción de proyectos de ley y presentar ante la Mesa del Congreso de los Diputados proposiciones de ley."
- El Estatuto de Autonomía de Andalucía la recoge en el artículo 106, que determina que "Corresponde al Parlamento de Andalucía: ...9. La presentación de proposiciones de ley al Congreso de los Diputados en los términos del artículo 87.2 de la Constitución."
- Por su parte, el Estatuto del Principado de Asturias establece en su artículo 24: "Compete también a la Junta General: ...3. Ejercitar la iniciativa legislativa según lo dispuesto en la Constitución."
- El Estatuto de Autonomía para Cantabria dice en el artículo 9 que "Corresponde al Parlamento de Cantabria: ...2. Ejercer la iniciativa legislativa y solicitar del Gobierno del Estado la adopción de proyectos de ley, según lo dispuesto en la Constitución."
- En el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, el artículo 23 dice que "Compete a la Asamblea Regional: ...3º. Solicitar del Gobierno la formulación de proyectos de ley y presentar ante el Congreso de los Diputados proposiciones de ley en los términos previstos en el artículo 87 de la Constitución."
- En el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, el artículo 22 establece como funciones de Les Corts, entre otras, "...f) Presentar ante la Mesa del Congreso proposiciones de ley y nombrar a los Diputados encargados de defenderlas. g) Solicitar al Gobierno del Estado la adopción de proyectos de ley."
- El Estatuto de Castilla-La Mancha recoge entre las funciones de las Cortes de Castilla- La Mancha en el artículo 9.2.h) la de "solicitar del Gobierno de la Nación la aprobación de proyectos de ley y presentar ante la Mesa del Congreso de los Diputados proposiciones de ley".
- En el Estatuto de Canarias establece en el artículo 13 que "Son funciones del Parlamento: ...e) Solicitar del Gobierno del Estado la adopción y presentación de proyectos de ley, y presentar directamente proposiciones de ley ante las Cortes Generales, de acuerdo con el artículo 87.2 de la Constitución".
- En el Estatuto de autonomía de las Illes Balears se recogen en el artículo 50 como competencias del Parlamento las de "...2. Elaborar proposiciones de ley, presentarlas a la Mesa del Congreso de los Diputados y nombrar a un máximo de tres diputados encargados de defenderlas, de conformidad con lo que permite el artículo 87.2 de la Constitución. 3. Solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley".
- Finalmente, el Estatuto de la Comunidad Autónoma de Madrid, en el artículo 16.3 h) dice que corresponde a la Asamblea "La solicitud al Gobierno de la Nación de la adopción de proyectos de ley y la remisión a la Mesa del Congreso de los Diputados de proposiciones de ley, delegando ante dicha Cámara a los miembros de la Asamblea encargados de su defensa".
Por otra parte, la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra no hace ningún tipo de mención al respecto.
II. Pasando a los requisitos formales y atendiendo a la remisión que el Reglamento del Congreso hace al procedimiento de los proyectos y proposiciones de ley, son de aplicación los artículos 109 y 124 de Reglamento del Congreso, de tal forma que los proyectos y las proposiciones de reforma constitucional deberán ir acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos.
En segundo lugar, cabría plantearse si los proyectos y proposiciones de reforma constitucional deberían contener tal denominación, así como si debería de exigirse en todo caso la determinación expresa del o de los artículos que se modifican, lo cual parece debería resolverse en sentido afirmativo, dado que a pesar de que según el artículo 146, la tramitación será la que corresponde a los proyectos y proposiciones de ley, lo que se está regulando es materia constitucional, evitando así la posibilidad de reformas constitucionales tácitas.
Por su parte, las proposiciones de reforma en el Senado deberán ser, según su artículo 152, articuladas.
III. Centrándonos en la tramitación posterior, el artículo 146 del Reglamento del Congreso dice que "los proyectos y proposiciones de reforma constitucional a que se refieren los artículos 166 y 167 de la Constitución, se tramitarán conforme a las normas establecidas en este Reglamento para los proyectos y proposiciones de ley..."
Así, dejando a un lado los proyectos de ley, las proposiciones de ley, como es sabido, tienen que superar el trámite previo de la toma en consideración, momento a partir del cual existe la auténtica iniciativa.
En lo que se refiere a las iniciativas del Congreso de los Diputados, las normas están contenidas en el artículo 126. Así, ejercitada la propuesta de iniciativa ante la Mesa del Congreso, ésta ordenará la publicación de la proposición y su remisión al Gobierno a los efectos señalados en el propio artículo, y que no han sido expresamente excluidos por el artículo 146. Transcurridos treinta días sin que el Gobierno hubiera negado expresamente su conformidad, la proposición quedaría en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración. El debate en el Pleno se ajustará a lo establecido para los de totalidad, esto es, versará sobre la oportunidad, los principios o el espíritu de la reforma propuesta, preguntando, acto seguido, el Presidente a la Cámara si toma o no en consideración la proposición. En caso afirmativo, la Mesa de la Cámara acordará su envío a la Comisión competente y la apertura del correspondiente plazo de presentación de enmiendas.
El Reglamento del Senado somete también, lógicamente, la propuesta de iniciativa al trámite de la toma en consideración (artículo 153), que se desarrollará conforme a lo dispuesto para las proposiciones de ley, con una especialidad, cual es que los plazos, el número y duración de los turnos de palabra serán los que determine el Presidente, de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces.
De esta forma, presentada la proposición de reforma, el Presidente del Senado dispondrá su inmediata publicación oficial, abriéndose un plazo en el que podrán presentarse otras proposiciones que deberán versar sustancialmente sobre el mismo objeto o materia que la presentada en primer lugar. Previsión ésta del artículo 108.2 que se hace especialmente relevante en la materia constitucional.
Concluido el plazo (que en este caso, tal y como se ha señalado más arriba, se habrá fijado por el Presidente de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces), la proposición o proposiciones presentadas se incluirán en el orden del día de alguna de las siguientes sesiones plenarias, a efectos del trámite de toma en consideración.
Cada proposición, en el caso de que existan varias, se debatirá según el orden de presentación y será defendida por alguno de sus proponentes. Se someterá a votación también según el mismo orden o bien en su conjunto o mediante agrupación de artículos. Aprobada una de ellas, se entenderá efectuada su toma en consideración y se remitirá al Congreso de los Diputados para su tramitación como tal proposición. No así si sólo se aprobase un grupo de artículos, caso en el que se complicaría el trámite algo más, tal y como expresa el artículo 108 .6 del Reglamento.
El artículo 87.2 de la Constitución establece que "Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa."
Las proposiciones de las Comunidades Autónomas, según el artículo 122 del Reglamento del Congreso de los Diputados, serán examinadas por la Mesa del Congreso a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, y si los cumplen su tramitación se ajustará a lo señalado para las proposiciones que tienen su iniciativa en el Congreso, con una importante especialidad, cual es que en el debate en el Pleno la defensa de la proposición corresponderá a una delegación de la Asamblea correspondiente, tal y como determina el artículo 87.2 de la Constitución. A este respecto, las normas recogidas más arriba, contenidas en los diferentes Estatutos de Autonomía.
Las dos reformas operadas hasta este momento han tenido el mismo origen: iniciativa parlamentaria. Así, la reforma del año 1992 se inició el 7 de julio de 1992 cuando los Grupos Parlamentarios Socialista, Popular, Catalán (Convergència i Unió), de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, del CDS, Vasco (PNV) y Mixto presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 13, apartado 2 de la Constitución, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia. La Mesa de la Cámara, en su reunión de 8 de julio, adoptó el acuerdo de admitir a trámite la Proposición y someterla a la deliberación del Pleno a efectos de su toma en consideración y, previa audiencia de la Junta de Portavoces, proponer al Pleno su tramitación por el procedimiento de lectura única (BOCG. Congreso de los Diputados, serie B, núm. 147-1, de 9 de julio de 1992).
A su vez, la reforma del año 2011se inició el 26 de agosto de 2011 cuando los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 135, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y su aprobación en lectura única. La Presidencia de la Cámara, en uso de la delegación conferida por la Mesa en su reunión de 22 de abril de 2008, adoptó el acuerdo de admitir a trámite la Proposición y someterla a la deliberación del Pleno a efectos de su toma en consideración y, previa audiencia de la Junta de Portavoces, proponer al Pleno su tramitación por el procedimiento de lectura única (BOCG. Congreso de los Diputados, serie B, núm. 329-1, de 26 de agosto de 2011).
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Lidia García Fernández, Letrada de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.
Actualizado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizado por Sara Sieira, Letrada de las Cortes Generales. 2011.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.