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Inicio > Constitución española > Título IX. Del Tribunal Constitucional > Sinopsis artículo 164
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Concordancias: Artículos 53, 161, 162, 163.
Sinopsis |
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Este artículo se ocupa del problema de la publicación y el valor de las Sentencias constitucionales.
No existen precedentes históricos significativos del mismo en el derecho patrio, pero en el Derecho comparado no son infrecuentes las normas constitucionales que regulan los efectos de las Sentencias de este tipo. Así, en la Constitución italiana se establece el cese de la eficacia de la norma declarada inconstitucional al día siguiente de la publicación de la Sentencia (art. 136) y que contra ella no cabe recurso alguno (art. 137). En Alemania el problema se remite a una ley federal (art. 94.2 de la Ley Fundamental de Bonn) y en Francia la Constitución se limita a aclararnos, de acuerdo con su sistema de control previo, que una disposición declarada anticonstitucional no puede ser promulgada ni puesta en vigor (art. 62 de la Constitución francesa).
El texto definitivo del precepto se alcanzó ya en el acordado por la Comisión Constitucional del Congreso, que fue al que volvió la Comisión Mixta tras algunas propuestas de modificación hechas en el Senado.
La forma normal de concluir los procesos constitucionales es la Sentencia, cosa que no sucede, sin embargo en el control previo de los tratados en donde la decisión del TC adopta el nombre de Declaración. El uso del término Sentencia nos aclara que estamos ante el acto de un verdadero Tribunal, que tiene indudables analogías con las de los órganos jurisdiccionales comunes. De hecho allí donde no se quiso reconocer este carácter al órgano de control de constitucionalidad de las leyes, como en Francia, se habló de decisiones. Sin embargo la Sentencia constitucional posee también indudables especificidades que derivan de lo que Garrorena ha llamado dimensión "triédrica", al ser a la vez acto procesal de un colegio de jueces que pone fin a un determinado proceso, una forma de creación del Derecho cuyo alcance erga omnes prácticamente la identifica con una auténtica norma, y, además, acto del único poder cuya privilegiada posición constitucional le permite decidir sobre la validez o invalidez de las actuaciones de los demás poderes.
Es precisamente por esto por lo que el régimen jurídico de la Sentencia constitucional presenta, tanto en la CE como en la LOTC, una serie de peculiaridades que son las que vamos a intentar exponer en esta sinopsis.
Las primeras se plantean respecto a su publicación, que se hace en el Boletín Oficial del Estado (art. 164 CE y 86.2 LOTC). Llama la atención que en el sistema español ésta se extienda a todas las Sentencias del TC, contra lo que sucedió en la experiencia del Tribunal de Garantías Constitucionales de la segunda República y ocurre en otros sistemas de justicia constitucional. Para Garrorena la solución actual se justifica porque la doctrina contenida en todas las Sentencias constitucionales tiene una capacidad de vincular que excede a las partes del proceso y que, por lo tanto, hace muy conveniente que se les dé la máxima difusión posible. Más discutible es que el valor de cosa juzgada lo adquieran las Sentencias a partir del día siguiente de su publicación, pues eso supone ignorar los efectos inter partes que se producen con la notificación a éstas, sobre todo en las cuestiones de inconstitucionalidad (vid. art 38.3 LOTC) y en los procesos de amparo.
Por lo que respecta a la previsión de la existencia de votos particulares (art. 164 CE y 90.2 LOTC), es llamativo que se incluya en el texto constitucional, y en su momento rompió con las tradiciones judiciales ordinarias españolas, que hasta la LOPJ de 1985 no reconocieron dicha posibilidad.
Práctica de larga tradición en el mundo anglosajón, en el ámbito continental, sin embargo, la regla fue precisamente la de la colegialidad anónima de las Sentencias, regla que en la jurisdicción constitucional se impuso en la segunda posguerra en países tan significativos como Alemania e Italia. En el primero la situación se modificó en 1970 y la institución ha sido admitida en Austria y Portugal, pero Francia, Bélgica e Italia mantienen las soluciones tradicionales.
En cuanto al régimen jurídico de los votos particulares, que se deduce de los arts. 90.2 LOTC y 260 LOPJ, puede resumirse en las siguientes notas: la formulación de uno es un derecho de todo Magistrado que haya participado en la votación de la Sentencia y un deber del ponente que no esté de acuerdo con lo decidido por la mayoría del Tribunal; la intención de formular un voto particular debe manifestarse en tiempo debido, antes de la votación; los votos particulares deben ir firmados y ser publicados con el nombre del autor; pueden plantearse frente a una Sentencia o frente a cualquier otro tipo de resolución; pueden ser discrepantes -disensión con el fallo- o concurrentes -contrarios al razonamiento que lo sustenta; en la práctica se dan votos compartidos de más de un Magistrado; y, finalmente, puede darse el caso de que el ponente de una Sentencia sea a la vez redactor de un voto particular, aunque lo más habitual en la práctica de los últimos años es el cambio de ponente.
Respecto a los efectos de las Sentencias, las peculiaridades de las constitucionales se notan sobre todo en que trascienden la habitual limitación de los mismos a las partes que participaron en el proceso, gozando en algunos casos de efectos frente a todos (erga omnes), particularmente en los supuestos en que declaran inconstitucional y nula una norma, en los que, lógicamente, no pueden dejar de aspirar a tener un alcance tan general como ésta.
Del juego de los arts. 164 CE y 38 y 61 LOTC se deduce que los efectos de las Sentencias constitucionales pueden describirse alrededor de los conceptos de valor de cosa juzgada, eficacia erga omnes y vinculación a la doctrina del TC.
En cuanto al primero cabe distinguir entre el efecto de cosa juzgada formal, que supone la inimpugnabilidad de las Sentencias en el sentido de que son firmes y contra ellas no cabe recurso alguno (arts 164.1 CE y 93.1 LOTC) -y que sólo podrán ser aclaradas en determinadas circunstancias (art 93.1 LOTC)- así como que el TC está obligado a hacerlas efectivas en sus propios términos, y el efecto de cosa juzgada material, que pretende respecto de otros procesos que no pueda replantearse en ellos la cuestión litigiosa sobre la que se decidió en el primero mediante Sentencia firme. La doctrina y el Código Civil suelen exigir para esta última las llamadas tres identidades (objeto, sujetos y causa), exigencia matizada en los procesos constitucionales. En el recurso de amparo y en los conflictos de competencia puede decirse, sin embargo, que el instituto de la cosa juzgada material conserva la condición de excepción solo válida entre partes idénticas que posee en el proceso ordinario. No así en los procesos de constitucionalidad, en donde cabe distinguir entre Sentencias estimatorias y desestimatorias. Las primeras no tendrían efecto de cosa juzgada material, que quedaría incluido en el efecto anterior y más contundente de la nulidad erga omnes, con la única excepción de las Sentencias interpretativas y las de mera inconstitucionalidad. Respecto a las segundas -desestimatorias- la regla es que éstas sí producen el efecto de cosa juzgada material. Aquí la excepción opera no solamente respecto de procesos intentados de nuevo por las mismas partes, sino también de procesos idénticos cualquiera que sea el sujeto que lo inste. En todo caso, esa regla debe matizarse tanto por la existencia de más de una vía para llegar a la Sentencia que declara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un precepto (recurso, cuestión de inconstitucionalidad, conflicto en defensa de la autonomía local) como por la reconocida imposibilidad de vincular al TC a sus propios precedentes sin inmovilizar su jurisprudencia (STC 199/1987)
Por lo que respecta a la eficacia erga omnes la misma se deriva del hecho de que existan Sentencias del TC estimatorias de la inconstitucionalidad de una norma. Solo las decisiones que tienen algo parecido a la fuerza de ley; es decir, eficacia general y frente a todos, pueden cumplir adecuadamente la tarea de control de constitucionalidad que el TC tiene atribuida. Así lo reconoce el art. 164.1 CE, en donde se establece que gozan plenos efectos frente a todos las Sentencias recaídas en los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, pues estos están expresamente habilitados para controlar la constitucionalidad de las leyes (art. 39.1 LOTC). Producen también efectos erga omnes las Declaraciones sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un tratado (Declaración de 1 de julio de 1992 y Declaración de 13 de diciembre de 2004).
No poseen, sin embargo, dicha eficacia las Sentencias desestimatorias de la inconstitucionalidad, siendo, por otra parte, posible también atribuir efectos generales a las Sentencias dictadas por el TC en conflictos constitucionales, incluidos aquellos planteados en defensa de la autonomía local (arts 61.3, 66 y 75 bis.2 LOTC) y en el recurso de amparo, si bien en estos casos esa eficacia solo concurre si las mismas afectan a una regla de derecho y por ello deben tener un alcance tan general como el que posee aquélla.
Es necesario referirse aquí a los problemas que plantea el alcance espacial y temporal de la declaración de nulidad. Respecto del primero es claro que una norma declarada inconstitucional lo será en el ámbito (estatal o autonómico) en el que regía, aunque las peculiaridades de nuestra descentralización, en la que no todas las Comunidades Autónomas tienen las mismas competencias, hacen que pueda darse la posibilidad de que una ley sea declarada no aplicable en una determinada zona del Estado sin que por ello sea nula y, por tanto, conserve su vigencia en el resto.
En cuanto al segundo -alcance temporal- es de explicación mucho menos fácil, porque si bien en un primer momento, y basándose en el enunciado de las normas constitucionales y de la LOTC, parecía claro para la doctrina y para el Tribunal Constitucional que se había optado por un sistema de nulidad plena con efectos ex tunc de la declaración de inconstitucionalidad de la ley, corregida solamente en algunos casos, esta impresión ha debido ser fuertemente matizada a partir de la STC 45/1989 en la que, en primer lugar, se ensanchó el ámbito de las situaciones protegidas por la irretroactividad que ya no serían solamente las derivadas de la cosa juzgada sino también las actuaciones administrativas firmes por exigencia del principio de seguridad jurídica; y, en segundo, el TC reclamó para sí la posibilidad de determinar libremente los efectos temporales de las Sentencias de inconstitucionalidad. A partir de entonces, por tanto, puede mantenerse que en nuestro modelo de justicia constitucional los efectos erga omnes que se derivan de un fallo que declara la inconstitucionalidad de una norma no están dotados de carácter retroactivo ni conducen a la revisión de las situaciones consolidadas que se han producido al amparo de la ley que ahora se entiende que es inconstitucional. La única excepción que persiste es el caso previsto para los supuestos de normas de carácter sancionador en el art. 40.1 LOTC -que como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad.
También debemos hacer referencia en esta sinopsis a los llamados supuestos de inconstitucionalidad sin nulidad, derivados de la idea, que expresa la ya citada STC 45/1989, de que la vinculación entre inconstitucionalidad y nulidad no siempre es necesaria. Ello sucede cuando conviene conservar el precepto cuestionado, eludiendo su nulidad y corrigiendo los datos que lo hacen aparecer como constitucionalmente ilegítimo. Existen diversas clases de Sentencias de este tipo, como ha apuntado sintéticamente Garrrorena; a saber: a) Sentencias interpretativas, que son aquéllas en las cuales la inconstitucionalidad que constata el TC no afecta a la totalidad del enunciado normativo sino tan solo a alguna de sus interpretaciones. En ellas el Tribunal conserva la misma dándole una interpretación acorde con la Constitución (por todas SSTC 5/1981, 72/1983, 227/1988 y 331/1999); b) Sentencias de mera inconstitucionalidad, que se producen cuando el TC constata que la misma se encuentra en las omisiones de ley, invitando al legislador a que supere aquélla. Lo que es inconstitucional en este supuesto es la norma implícita en la omisión del legislador y son ejemplos en la jurisprudencia las SSTC 45/1989, 36/1991 y 73/1997; c) Sentencias aditivas, que son aquéllas en las que el TC decide añadir al precepto las previsiones que el mismo ha omitido. Hay, por ello, una intervención positiva en la norma para sanar su inconstitucionalidad. Se trata de una operación que pone al TC en límite del legislador positivo, lo que puede generar perplejidades, pero que resulta útil para resolver problemas concretos y ha sido utilizado con cierta frecuencia (por todas SSTC 103/1983, 74/1987 y 134/1996); d) Sentencias reconstructivas, en las que el TC evita la declaración de nulidad de la norma presentando como lectura del precepto lo que en realidad es la conversión de su enunciado en otro distinto. También aquí se encuentran ejemplos en la jurisprudencia constitucional (SSTC 228/1988 y 58/1990).
Especial mención ha de hacerse a los supuestos de inconstitucionalidad pero con nulidad diferida temporalmente. La sentencia de referencia al respecto es la STC 195/1998, que resuelve el llamado "Caso de Marismas de Santoña y Noja". En ella, el Tribunal Constitucionalidad pone de manifiesto que, en el contexto de ese recurso concreto -en el que se dirimía la titularidad de una competencia- podía generar graves perjuicios la declaración inmediata de la nulidad. En consecuencia, señala el Tribunal Constitucional que "no debe llevar aparejada la inmediata declaración de nulidad, cuyos efectos quedan diferidos al momento en el que la Comunidad Autónoma dicte la pertinente disposición en la que las Marismas de Santoña sean declaradas espacio natural protegido bajo alguna de las figuras previstas legalmente." En otras ocasiones, es el propio Tribunal Constitucional el que ha fijado el plazo para que se declare la nulidad de una disposición inconstitucional si no se ha procedido a su corrección, como, entre otras, en la STC 13/2015 que establece que "la nulidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad debe quedar diferida por el plazo de un año".
En cuanto a la vinculación a la doctrina del Tribunal Constitucional esta forma de eficacia de las Sentencias del TC se deriva de que éste es el intérprete superior de la constitucionalidad del ordenamiento y se limita a los poderes públicos. Dicha manera de ver las cosas se refleja en los arts. 38.1, 40.2, 61.3 y 75.bis.2 LOTC y 5.1 LOPJ. En todos ellos se ve a las Sentencias constitucionales como dotadas de una fuerza vinculante, como doctrina constitucional, para los demás órganos del Estado. Así, el Tribunal Constitucional interpreta la Constitución y, a la vez, establece el sentido constitucional de todo el derecho. Este efecto vinculante lo producen tanto el fallo como la motivación de la Sentencia. Supone una obligación de todos los poderes del Estado - jueces, Administración y legislador - y todas las decisiones del TC generan dicha eficacia para los primeros, de acuerdo con el art. 5.1 LOPJ. Como particularidad, hay que resaltar la vinculación que tienen los jueces y tribunales con el contenido de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocido en los términos del art. 7.2 LOPJ cuando señala que "En especial, los derechos enunciados en el artículo 53.2 de la Constitución se reconocerán, en todo caso, de conformidad con su contenido constitucionalmente declarado, sin que las resoluciones judiciales puedan restringir, menoscabar o inaplicar dicho contenido."
También debemos referirnos al sentido del apartado del art. 164 CE, que ha sido calificado por Rubio y Aragón de enunciado vacío, un precepto que carece totalmente de significado, aunque podría decirse que lo que se reconoce es la posibilidad de extender la declaración de inconstitucionalidad a normas no impugnadas en la demanda (art. 39.1 LOTC), siempre que entre ellos y los que sí lo han sido exista una relación que lo justifique.
Finalmente, hemos de hacer mención a la reforma de la LOTC llevada a cabo por la Ley Orgánica 15/2015, de 16 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho. Como su propio nombre indica, el objeto de la reforma de la Ley orgánica no era otro que pretender garantizar la ejecución de las resoluciones constitucionales a través de una serie de medidas tales como el establecimiento de un régimen específico para los supuestos de incumplimiento de las resoluciones. Excedería con mucho de esta sinopsis un análisis de la citada reforma. Sin embargo, simplemente podemos señalar que ha sido una modificación legislativa muy cuestionada por la doctrina.
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por: Ignacio Torres Muro, Profesor Titular de Universidad, Letrado del Tribunal Constitucional.Diciembre, 2003.
Actualizada por Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales, 2016.