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Inicio > Constitución española > Título VIII. De la Organización Territorial del Estado > Sinopsis artículo 155
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Concordancias: Artículos 153.
Sinopsis |
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I. CONTEXTUALIZACIÓN Y ANTECEDENTES
El artículo 155 de la Constitución complementa la previsión de vías o medios de control (ordinario) de la actividad de las Comunidades Autónomas contenida en el artículo 153 al contemplar un mecanismo de control subsidiario, de carácter excepcional o extremo (y alcance incluso coercitivo), para situaciones igualmente excepcionales o extremas, consistentes en el incumplimiento por aquéllas de obligaciones impuestas por la Constitución o las leyes o en actuaciones de las mismas que atenten gravemente al interés general de España.
El precepto se inspira claramente en la figura de la llamada "coerción federal" (Bundeszwang), prevista en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn. De hecho, tal inspiración se advierte incluso de manera inequívoca en la redacción del artículo 155 de la Constitución, que coincide en lo esencial con la dicción literal del precepto constitucional alemán. En otros sistemas federales o Estados de estructura compuesta o compleja, por el contrario, el mecanismo de reacción -extrema o excepcional- de los órganos federales o centrales ante conductas de los Estados federados o entes territoriales subestatales gravemente atentatorias contra la lealtad federal o institucional hacia la Federación o el Estado central consiste en la suspensión o disolución de los órganos de aquéllos (la llamada "intervención o ejecución federal"), y no sólo en la posibilidad de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento forzoso de las obligaciones incumplidas, en particular por medio de instrucciones de obligada observancia para los órganos del Estado federado o ente territorial de que se trate, a su vez coercibles por los órganos federales o centrales en caso de resultar desatendidas. Como ejemplos de sistemas de "intervención" federal o estatal, que comportan la suspensión o disolución de órganos territoriales, pueden consultarse el artículo 100 de la Constitución austriaca, el artículo 126 de la Constitución italiana o el apartado 31 del artículo 75 de la Constitución argentina.
El tenor del artículo 155 de la Constitución, prácticamente idéntico al del artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn en el Anteproyecto de Constitución, experimentó algunas modificaciones durante su elaboración parlamentaria. En primer lugar, se añadió como supuesto de hecho habilitante de las medidas extraordinarias previstas en dicho precepto el consistente en una actuación "que atente gravemente al interés general de España" (el Anteproyecto sólo se refería, como sucede en el caso de la Constitución alemana, al incumplimiento de obligaciones que la Constitución u otra ley impusieran respecto del Estado). En segundo lugar, se incorporó la exigencia de previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, coherente con la naturaleza subsidiaria del mecanismo respecto de las formas ordinarias de control (a que se refiere el artículo 153 CE) y el carácter por tanto excepcional, extremo o de ultima ratio que le es propio. Por último, y atendido precisamente dicho carácter, se introdujo el requisito de aprobación de las medidas por mayoría absoluta (y no por mera mayoría simple) del Senado. Por el contrario, no prosperaron en el debate parlamentario otras propuestas, como las de exigir la aprobación de las medidas por ambas Cámaras de las Cortes Generales o por una mayoría aún más cualificada del Senado, la de circunscribir el supuesto de hecho habilitante a los casos de incumplimiento sólo de la Constitución o de ésta y leyes orgánicas (excluyendo los supuestos de incumplimiento de leyes ordinarias, así como de actuaciones gravemente atentatorias al interés general de España) o la de prever como requisito para la adopción de medidas la previa declaración del incumplimiento imputado a la Comunidad Autónoma por el Tribunal Constitucional.
El carácter altamente excepcional del mecanismo previsto en el artículo 155 CE se manifiesta en que la primera aplicación del mismo en nuestra historia constitucional ha tenido lugar en fechas muy recientes. En efecto, el mes de octubre de 2017 pasará a la historia de la democracia española como la fecha en la que el Senado aprobó las medidas propuestas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución, respecto a la Comunidad Autónoma de Cataluña, como consecuencia de las decisiones adoptadas por la Generalitat de Cataluña y por su Parlamento. Hasta ese momento, el Senado y el Gobierno de la Nación no habían hecho uso de las facultades que les confiere el artículo 155 CE en ninguna ocasión, si bien debe recordarse que en el año 1989 el Gobierno requirió al Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias en el marco del mencionado artículo, sin que fuera necesaria finalmente la intervención del Senado, ya que el Gobierno de la Nación y el de la mencionada Comunidad Autónoma llegaron a un acuerdo.
Tampoco existían ni existen precedentes de una aplicación del artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn en la República Federal de Alemania. A principios de siglo se debatió en nuestro país, sin embargo, acerca de la oportunidad de un desarrollo legal del artículo 155 de la Constitución (cuestión que a día de hoy sigue abierta, pero que, teniendo en cuenta que se ha podido proceder a su aplicación sin necesidad de desarrollo legislativo, parece que puede ir perdiendo fuerza), así como de la viabilidad de una aplicación del mismo en relación con el incumplimiento por los órganos de gobierno del Parlamento Vasco de las obligaciones derivadas en el ámbito parlamentario de la sentencia de declaración de ilegalidad y disolución de determinados partidos políticos (Herri Batasuna, Euskal Herritarrok, Batasuna), dictada en aplicación de la vigente Ley Orgánica de Partidos Políticos por la Sala del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como en relación con la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Vasca de una Propuesta de nuevo Estatuto Político para la Comunidad de Euskadi.
En definitiva, la aplicación del artículo 155 constituye un acontecimiento muy singular en la historia reciente de nuestro país, por lo que conviene detenerse en la explicación tanto del tenor de dicho artículo como del procedimiento concreto que se ha seguido para su aplicación.
II. EXÉGESIS DEL PRECEPTO Y PROCEDIMIENTO
1. El contenido del artículo 155 de la Constitución
El artículo 155 de la Constitución establece lo siguiente:
1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.
En primer lugar, se deduce de este artículo que debe cumplirse al menos uno de los siguientes requisitos materiales para su aplicación:
- Que una Comunidad Autónoma no cumpla las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen.
- Que una Comunidad Autónoma actúe de forma que atente gravemente al interés general de España.
El Gobierno, constatadas alguna o ambas de las citadas circunstancias, debe cumplimentar dos requisitos procedimentales para la aplicación del artículo 155 de la Constitución:
- Enviar un previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma para que cese en sus actuaciones.
- Desatendido dicho requerimiento, obtener la aprobación por mayoría absoluta del Senado.
Superados estos requisitos, el Gobierno podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma de que se trate al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del interés general. De este último inciso se deduce claramente el carácter coercitivo de este instrumento, al que nos hemos referido anteriormente.
De esta forma, el análisis de este artículo implica reflexionar desde las perspectivas material y procedimental; la segunda merece un epígrafe aparte, por lo que a continuación nos centraremos en la primera de las citadas.
En lo que se refiere a la perspectiva material, el artículo 155 de la Constitución atribuye claramente al Gobierno la facultad de valorar si alguna Comunidad Autónoma está incumpliendo sus obligaciones o está actuando de forma gravemente atentatoria al interés general de España. Es, por tanto, el Gobierno, y solo el Gobierno, quien puede poner en marcha este instrumento y quien debe valorar, sin perjuicio de la posterior aprobación del Senado, si concurren las circunstancias que lo justifican, lo cual tiene una gran relevancia a los efectos de lo que después se señalará en cuanto al papel de la Mesa del Senado en la vertiente procedimental.
Una vez que el Gobierno llega a la conclusión de que concurren los requisitos materiales, y que se superan los trámites que después desarrollaremos, la Constitución le faculta para adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma correspondiente al cumplimiento forzoso de su obligaciones o para la protección del interés general. El carácter abierto con el que se pronuncia la Constitución, seguramente querido por los constituyentes habida cuenta del carácter excepcional de este precepto, lleva a que no sea sencillo determinar hasta qué punto las medidas del Gobierno pueden limitar la autonomía de la Comunidad Autónoma a la que se aplique este artículo.
Una aproximación doctrinal tampoco aclara este extremo, ya los autores no concuerdan en la caracterización de la naturaleza jurídica de este instrumento. Mientras que algunos lo sitúan, en el marco de la teoría de la actividad organizatoria, dentro de la categoría de la sustitución por subrogación (en este sentido, SANTAMARÍA PASTOR), lo cual es coherente con la necesaria limitación temporal de las medidas que puedan adoptarse en aplicación de este artículo, otros se han manifestado a favor de que su aplicación pudiera ser controlada a través de un conflicto de competencias ante el Tribunal Constitucional; además, algunas posturas entienden que la aplicación de las medidas previstas en el artículo 155 de la Constitución puede constituir un acto con fuerza material del ley. Sea como fuere, parece que esta última postura va ganando peso, en la medida en que el Tribunal Constitucional ha admitido a trámite muy recientemente un recurso de inconstitucionalidad presentado por más de 50 Diputados del Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, contra el acuerdo del Senado por el que se aprueba el requerimiento del Gobierno para la adopción de determinadas medidas al amparo del artículo 155 de la Constitución.
Independientemente de cuál sea el sentido de la Sentencia del Alto Tribunal, parece seguro que la misma servirá para delimitar hasta qué punto el Gobierno puede, al amparo del artículo 155 de la Constitución, limitar la autonomía gubernativa y legislativa de una Comunidad Autónoma, así como para fijar determinadas cuestiones procedimentales atinentes tanto a la fase gubernamental como al procedimiento en el Senado.
2. El procedimiento de aplicación del artículo 155 de la Constitución
Dentro del procedimiento de aplicación del artículo 155 de la Constitución que tuvo lugar en el mes de octubre de 2017, pueden distinguirse las siguientes fases:
A) Fase gubernamental
El Gobierno de España, tras la reunión del Consejo de Ministros del día 21 de octubre de 2017, acordó solicitar al Senado su aprobación para la adopción de una serie de medidas adoptadas al amparo del artículo 155 de la Constitución. En la comunicación de dicho acuerdo se incluyeron:
- los escritos y certificaciones necesarios para acreditar que el Gobierno de España había remitido un requerimiento a la Generalitat de Cataluña para que cesase en las actuaciones que justificaban, a juicio del Gobierno, la puesta en marcha del artículo 155 de la Constitución, así como que dicho requerimiento no había sido atendido.
- la justificación de los requisitos materiales a los que nos hemos referido, que se puede resumir en la iniciación en la Comunidad Autónoma de Cataluña de un proceso de secesión.
- la descripción de las medidas propuestas por el Gobierno para atajar dicha situación, medidas que afectaban a la Generalitat de Cataluña, a su Administración y a su Parlamento.
B) Procedimiento en el Senado.
La tramitación en el Senado de la solicitud del Gobierno se siguió según lo recogido por el artículo 189 del Reglamento del Senado, que establece lo siguiente:
1. Si el Gobierno, en los casos contemplados en el artículo 155.1 de la Constitución, requiriese la aprobación del Senado para adoptar las medidas a que el mismo se refiere, deberá presentar ante el Presidente de la Cámara escrito en el que se manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta.
2. La Mesa del Senado remitirá dicho escrito y documentación aneja a la Comisión General de las Comunidades Autónomas, o bien procederá a constituir una Comisión conjunta en los términos previstos en el artículo 58 del presente Reglamento.
3. La Comisión, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 67, requerirá, por medio del Presidente del Senado, al Presidente de la Comunidad Autónoma para que en el plazo que se fije remita cuantos antecedentes, datos y alegaciones considere pertinentes y para que designe, si lo estima procedente, la persona que asuma la representación a estos efectos.
4. La Comisión formulará propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, con los condicionamientos o modificaciones que, en su caso, sean pertinentes en relación con las medidas proyectadas.
5. El Pleno de la Cámara someterá a debate dicha propuesta, con dos turnos a favor y dos en contra, de veinte minutos cada uno, y las intervenciones de los Portavoces de los Grupos parlamentarios que lo soliciten, por el mismo tiempo. Concluido el debate, se procederá a la votación de la propuesta presentada, siendo necesario para la aprobación de la resolución el voto favorable de la mayoría absoluta de Senadores.
Sobre esta base, el procedimiento en el Senado se produjo del siguiente modo:
a) Calificación por la Mesa de la Cámara del acuerdo remitido por el Gobierno: el mismo día 21 de octubre de 2017, se reunió la Mesa del Senado para calificar y admitir a trámite el acuerdo remitido por el Gobierno, una vez realizada la verificación formal del cumplimiento de los requisitos exigidos por los artículos 155 de la Constitución y 189.1 del Reglamento del Senado, en concreto, la descripción del contenido y alcance de las medidas que el Senado debía autorizar, así como la justificación de haberse efectuado el requerimiento a la Comunidad Autónoma y de su incumplimiento.
Debemos insistir aquí en que la Mesa del Senado actuó de acuerdo con el artículo 36 del Reglamento del Senado, que le faculta para realizar su función de calificación, que se limita, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a una mera verificación formal de los requisitos exigidos a la iniciativa de que se trate y que, en este supuesto, en ningún caso debía implicar una valoración de la oportunidad o del fondo del cumplimiento de los requisitos materiales que debían justificar la aplicación de artículo 155 de la Constitución, ya que, si la Mesa hubiera actuado de este modo, no habría obrado conforme a Derecho y se habría excedido en gran medida en sus funciones de calificación, al ser el Gobierno, como se ha señalado, quien decide sobre la oportunidad de aplicar el artículo 155 de la Constitución así como sobre el alcance de las medidas a adoptar a su amparo, siempre con la necesaria sumisión a la aprobación del Senado y correspondiendo el control de todas estas cuestiones al Tribunal Constitucional, y nunca, por tanto, a la Mesa del Senado.
En cumplimiento del artículo 189 del Reglamento del Senado, la Mesa, en la reunión que se celebró en la fecha que se ha mencionado, adoptó una serie de acuerdos complementarios a la admisión a trámite, de los que merecen destacarse:
- la creación, de acuerdo con el artículo 189.2 del Reglamento del Senado, de una Comisión Conjunta de las Comisiones General de las Comunidades Autónomas y Constitucional, que sería la encargada de elaborar la propuesta posteriormente sometida a la consideración del Pleno.
- declarar que solo se admitirían a trámite los votos particulares presentados a la propuesta de la Comisión conjunta de las Comisiones General de las Comunidades Autónomas y Constitucional que implicasen modificaciones o condicionamientos que alterasen dicha propuesta, de forma que no serían admitidos los votos particulares que implicasen una oposición frontal o global a aquélla, ya que dicha posición política debía vehicularse a través de los turnos en contra en los distintos debates y, en su caso, mediante una votación negativa a la adopción de la medidas propuestas por el Gobierno.
- delegar en el Presidente del Senado la calificación de los votos particulares.
b) Reuniones de Ponencia y Comisión: la Comisión conjunta se constituyó el día 24 de octubre de 2017, acordándose en dicha reunión, en cumplimiento del artículo 189.3 del Reglamento del Senado, dirigirse al Presidente de la Comunidad Autónoma de Cataluña para que pudiera remitir al Senado cuantos antecedentes, datos y alegaciones considerase pertinentes y para que designase, si lo estimase oportuno, la persona que asumiría la representación a estos efectos. Además, se acordó la designación de la Ponencia encargada de preparar la formulación de la propuesta sobre el requerimiento del Gobierno.
El Presidente del Senado remitió ese mismo día una carta al Presidente de la Generalitat de Cataluña en la que se ponía en su conocimiento lo señalado en el párrafo anterior y en el que se le ofrecía la posibilidad de intervenir en los debates que iban a tener lugar tanto en la Comisión conjunta como en el Pleno.
El Presidente de la Generalitat remitió sus alegaciones al Presidente del Senado y designó al Delegado del Gobierno de la Generalitat en Madrid como su representante y añadió que, alternativamente, en el caso de que no fuera posible, dicha representación sería asumida por los Senadores Sr. Josep Lluis Cleries y Miquel-Angel Estradé.
La Ponencia se reunió el día 26 de octubre por la mañana y aprobó por mayoría una propuesta en la que se autorizaban las medidas propuestas por el Gobierno, si bien se introducían determinadas precisiones en las mismas. El mencionado día, por la tarde, se celebró la reunión de la Comisión conjunta, que fue suspendida antes de la votación para que la Ponencia, que se había mantenido viva, modificara su propuesta, aprobándose la misma por la Comisión mediante una votación nominal pública por llamamiento, por 22 votos a favor y 5 en contra.
c) Pronunciamiento del Pleno: durante el desarrollo de la sesión plenaria, que se celebró el día 27 de octubre de 2017, se presentaron diversos votos particulares que fueron calificados por el Presidente del Senado en virtud de la delegación que le había conferido la Mesa del Senado. Cinco de esos votos particulares fueron inadmitidos por suponer una oposición global a la propuesta aprobada por la Comisión conjunta, y no una modificación o condicionamiento de la misma, mientras que otros nueve sí fueron admitidos a trámite y sometidos a votación, quedando aprobados uno del Grupo Parlamentario Popular, otro del Grupo Parlamentario Socialista y, parcialmente, uno del Grupo Parlamentario Nacionalista.
Finalmente, se votó la propuesta de la Comisión conjunta con la incorporación de los votos particulares aprobados, de forma que la solicitud del Gobierno fue aprobada, si bien con algunos condicionamientos y modificaciones que afectaron, entre otras cuestiones, al área de telecomunicaciones y a las medidas dirigidas al Parlamento de Cataluña.
Entre la bibliografía referida al precepto constitucional que nos ocupa cabe citar, entre otros, los trabajos de García de Enterría, Muñoz Machado, Cruz Villalón, Tolivar Alas, García Torres o de Gil-Robles y Gil-Delgado.
Sinopsis elaborada por: Mariano Bacigalupo Sagesse, Profesor Titular, Universidad Nacional de Educación a Distancia. Diciembre, 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizado por José María Codes, Letrado de Cortes Generales. Febrero 2018