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Inicio > Constitución española > Título VIII. De la Organización Territorial del Estado > Sinopsis artículo 145
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Concordancias: Artículos 2, 74.2, 103.1, DT 4ª.
Sinopsis |
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El artículo 145 regula el régimen general al que se haya sometida la cooperación ("horizontal") entre Comunidades Autónomas. Dicha cooperación halla un límite absoluto en la prohibición establecida en el apartado primero, según el cual "en ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas".
Dicha prohibición recoge la contenida en el artículo 13 de la Constitución de la Segunda República española de 1931, de acuerdo con la cual "en ningún caso se admite la Federación de regiones autónomas".
Tal prohibición también es conocida en otros países de estructura federal o compleja. En algunos es expresa (art. 7 de la Constitución de Suiza; art. 1, sección 10, apartados 1 y 3 de la Constitución de los Estados Unidos de América; art. 117 de la Constitución de México de 1917; art. 108 de la Constitución Argentina de 1853, etc.). En otros, como sucede por ejemplo en Alemania, esa prohibición se infiere de los principios fundamentales de la Constitución por vía interpretativa.
Sin embargo, no incluía inicialmente semejante prohibición expresa el artículo 130 del Anteproyecto de Constitución, que se limitaba a prever un procedimiento de autorización por las Cortes Generales de "cualquier acuerdo de cooperación entre Territorios Autónomos" mediante ley orgánica. Fue la Ponencia del Congreso de los Diputados encargada del estudio de las enmiendas presentadas por los miembros de esa Cámara la que aceptó la enmienda presentada por el diputado valenciano de Alianza Popular, D. Alberto Jarabo Payá, si bien modificó el texto propuesto ("En ningún caso podrá constituirse la federación de regiones autónomas") por el que finalmente luce hoy en el artículo 145.1. Por otro lado, el régimen establecido en el apartado 2, que disciplina los instrumentos de cooperación entre Comunidades Autónomas, fue flexibilizándose conforme avanzaba la tramitación parlamentaria del Anteproyecto. Ya en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso se suprimió la exigencia de autorización de los acuerdos de cooperación mediante ley orgánica. En el Senado se dio un paso más en dicha dirección, sustrayendo al requisito de previa autorización por las Cortes Generales "los convenios temporales para la gestión y prestación de servicios propios" de las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, la redacción definitiva del actual artículo 145.2 es debida a la Comisión Mixta encargada de estudiar las discrepancias entre los textos aprobados por el Congreso y el Senado. En ella se mantiene la distinción -por cierto, sumamente oscura, dada su imprecisión- de dos tipos de instrumentos de cooperación (convenios para la gestión y prestación de servicios propios y otros acuerdos de cooperación), pero incorpora una remisión a los Estatutos de Autonomía, que en ningún momento anterior había sido contemplada, y que comporta una casi completa desconstitucionalización tanto de la definición como de la regulación de los mencionados instrumentos de cooperación. Por añadidura, la previsión del primero de estos instrumentos, los convenios (de cuya definición depende, por demás, el alcance del otro, los acuerdos de cooperación, definidos en términos residuales respecto de aquéllos) es facultativa ("Los Estatutos podrán prever..."). El artículo 145.2 sólo establece tres difusos límites, uno material y dos formales, a los poderes estatuyentes. En primer lugar, un límite material relativo al objeto posible o permitido de los convenios entre Comunidades Autónomas, si bien es tal la indeterminación o vaguedad de la noción empleada para definirlo ("gestión y prestación de servicios propios") que apenas constriñe el margen de configuración de los poderes estatuyentes. En segundo lugar, la exigencia de prever la comunicación de los convenios a las Cortes Generales (aunque serán los Estatutos los que determinen el carácter y los efectos de la misma). Y, en tercer lugar, el requisito de previa autorización por las Cortes Generales de los acuerdos de cooperación que puedan celebrarse "en los demás supuestos" (que -cabe insistir una vez más- no se sabe a priori cuáles son, ya que la determinación de los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí queda deferida, como se dijo, a los Estatutos).
En un Estado territorialmente descentralizado en grado elevado, como lo es el español, la cooperación interterritorial -tanto la vertical entre los poderes centrales del Estado y los de los entes subestatales, como, en particular, la horizontal entre estos últimos- es imprescindible para garantizar "un adecuado equilibrio entre el respeto de las autonomías territoriales y la necesidad de evitar que éstas conduzcan a separaciones o compartimentaciones que desconozcan la propia unidad del sistema (art. 2 de la C.E.)" (SSTC 18/1982, de 4 de mayo; 80/1985, de 4 de julio; 96/1986, de 10 de julio; 104/1988, de 8 de junio; 152/1988, de 20 de julio). No en vano el artículo 103.1 CE incluye entre los principios constitucionales de acuerdo con los que han de actuar las Administraciones Públicas el de "cooperación". Principio éste que, como derivación del aún más general de "lealtad institucional", desarrolla prolijamente, con carácter básico para todas las Administraciones Públicas, el artículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De ahí que no se deba entender el artículo 145.2 CE como "un precepto que habilita a las Comunidades para establecer convenios entre ellas, sino que, supuesta esa capacidad, delimita por su contenido los requisitos a que ha de atenerse la regulación de esta materia en los Estatutos y establece el control por las Cortes Generales de los acuerdos o convenios de cooperación" (STC 44/1986, de 17 de abril).
La amplia desconstitucionalización tanto de la definición como de la regulación de los instrumentos de cooperación entre Comunidades Autónomas obliga a examinar, siquiera de forma transversal, el desarrollo estatutario de las previsiones del artículo 145.2 CE. Por lo que se refiere al concepto de "convenios para la gestión o prestación de servicios propios", los Estatutos optan por identificar esos servicios propios bien con aquellos correspondientes a materias de su exclusiva competencia, bien con aquellos correspondientes a materias de su competencia, sea ésta exclusiva o no. En este último caso se opta, como es obvio, por una definición más amplia de los convenios -y, correlativamente, por una definición más estrecha de los demás acuerdos de cooperación-, que lógicamente inciden sobre las facultades de intervención de las Cortes Generales, que, como se dijo, sólo han de autorizar con carácter previo los acuerdos de cooperación.
En cuanto al procedimiento previsto en los Estatutos para la conclusión de los convenios y demás acuerdos de cooperación, cabe señalar que la regulación estatutaria ha llevado, por varias vías, a un resultado global que es el extraordinario reforzamiento de los Parlamentos, ya que prácticamente todos los Estatutos exigen que el convenio o acuerdo se someta a la respectiva Asamblea en un momento u otro de su tramitación (Ángel J. SÁNCHEZ NAVARRO).
En lo concerniente al carácter y efectos de la preceptiva comunicación de los convenios a las Cortes Generales, la gran mayoría de los Estatutos establecen un procedimiento típico según el cual éstos deben ser comunicados a las Cortes Generales. Se abre entonces un periodo, normalmente de treinta días, durante el cual las Cortes -o alguna de las Cámaras- pueden manifestar reparos u objeciones, en cuyo caso el convenio será debatido a fin de recalificarlo, en su caso, como acuerdo, necesitado por tanto de previa autorización por parte de las Cortes.
Finalmente, por lo que se refiere a la tramitación que han de seguir los convenios y acuerdos entre Comunidades Autónomas en las Cortes Generales, se ha de señalar que el procedimiento lo fija, en lo esencial, el artículo 74.2 CE (la decisión se adoptará por mayoría de cada una de las Cámaras; el procedimiento se iniciará por el Senado; si no hubiera acuerdo entre el Senado y Congreso, se intentará obtener por una Comisión Mixta de diputados y senadores, que presentará, para su votación por ambas Cámaras, un texto, que, si no se aprueba, dejará la decisión en manos del Congreso). El Reglamento del Congreso regula los pormenores de este procedimiento en su artículo 166 , y el Reglamento del Senado hace lo propio en sus artículos 137 (relativo a los convenios) y 138 (referente a los demás acuerdos de cooperación).
Por último, entre la bibliografía referida al precepto constitucional que nos ocupa cabe citar, entre muchos otros, los trabajos de Menéndez Rexach, Santolaya Machetti, Rodríguez de Santiago, Tajadura Tejada y Sánchez Navarro.
Sinopsis realizada por: Mariano Bacigalupo Sagesse, Profesor Titular, Universidad Nacional de Educación a Distancia. Diciembre, 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.