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Inicio > Constitución española > Título VIII. De la Organización Territorial del Estado > Sinopsis artículo 139
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Concordancias: Artículos 1, 9.2, 14, 19, 149.1.
Sinopsis |
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En este precepto constitucional, parece que se conectan tres grandes principios de transcendencia económica: la libertad de empresa, la unidad de mercado y la libertad de residencia en relación con los dos anteriores.
La libertad de empresa
En relación con la libertad de empresa, se ha pronunciado reiteradamente la Jurisprudencia.
Así, según la STC 37/1981, de 16 noviembre, F. J. 2:
"... no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad de ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones. Esto no ha sido nunca así entre nosotros en el ámbito del Derecho privado y, con la reserva ya antes señalada respecto de la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos y libertades, no es ahora resueltamente así en ningún ámbito, puesto que la potestad legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan potencialmente de nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional. Es cierto que esta diversidad se da dentro de la unidad y que, por consiguiente, la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas no puede regular las condiciones básicas de ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales que quedan reservadas a la legislación del Estado (arts. 53 y 149.1.1" CE)".
En la STC 37/1987, de 26 marzo, el Tribunal Constitucional tiene ocasión de insistir en que:
"el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos aún, que tengan que ejercerlas de una manera y con un contenido y unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139 y 149.1.1ª" CE, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales".
En la misma línea, entre otras, la STC 150/1990, de 4 octubre.
En el F. J. 2 de la STC 76/1983, de 5 agosto, sobre la LOAPA, el Tribunal Constítucional, citando la STC 16/1981 afirma:
"no es, en definitiva, la igualdad de derechos de las Comunidades Autónomas lo que garantiza el principio de igualdad de derechos de los ciudadanos, sino que es la necesidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de tales derechos lo que, mediante la fijación de unas comunes condiciones básicas, impone un limite a la diversidad de las posiciones jurídicas de las Comunidades Autónomas".
El art. 51.3 CE establece que la Ley regulará el ejercicio del comercio interior y -por tanto- la facultad de imponer límites al libre ejercicio de esta actividad.
El marco regulador ha evolucionado al compás de la evolución de la realidad social española.
El art. 51 CE fundamenta y legitima la intervención administrativa para la protección de los consumidores y usuarios. En esta dirección se ha movido el legislador estatal al aprobar la Ley 26/84, de 19 de julio, para la defensa de los consumidores y usuarios, así como la Ley catalana 1/90, de 2 de enero, de Disciplina del Mercado y defensa de consumidores y usuarios.
Ya no es necesario garantizar el suministro. Esto se da por supuesto. Ahora, se pretende garantizar la calidad de los bienes suministrados.
La primera cuestión que plantea el art. 38 CE es la de si un principio como el de libertad de empresa tiene la consideración de derecho subjetivo o de garantía institucional. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 83/84 ha afirmado que el art. 38 CE contiene una garantía institucional, es decir, la defensa de una institución frente a la actuación del legislador. La garantía institucional comporta un límite a la decisión del legislador que podrá modular el contenido de dicha decisión, pero sin llegar a hacer irreconocible el contenido esencial de la institución constitucionalmente garantizada.
El principio pro apertura late -defendiendo el principio de libertad de empresa- en la Sentencia del Tribunal Supremo de 5.06.85 (Arz. 2492), en relación con la orden de cierre de un Bar de los llamados de "alterne", según la cual:
"La tesis de que un bar de camareras en un barrio residencial habitual de ciudadanos, agravado con la concentración de este tipo de bares, atenta contra el principio de tangibilidad y seguridad de la zona, supone confundir el establecimiento de la actividad con las incidencias que puedan producirse posteriormente con ocasión de su funcionamiento y entraña una negación del derecho a dedicarse a dicha clase de actividad que no se aviene con el derecho de libertad de trabajo y empresa constitucionalmente declarado y que conlleva una limitación territorial del ejercicio de este derecho no impuesta expresamente en precepto legal alguno".
En la misma línea, la STS de 15. 06.92 (Arz. 5378), en la que declara la ilegalidad de una Ordenanza Local, pues:
"... establecer en la Ordenanza una prohibición absoluta de apertura en suelo urbano, de nuevos establecimientos relativos a las actividades reflejadas, por el motivo de que al dictarse la Ordenanza existía en Durango un alto grado de saturación de aquellas actividades, es norma que choca con el art. 38 CE..."
Pero la libertad de establecimiento no es un principio absoluto. Las normas de utilización del suelo pueden condicionar y delimitar esa libertad. Las licencias municipales de obras, las de apertura y funcionamiento son manifestaciones concretas de esta potestad de intervención administrativa de policía.
La posibilidad de intervención administrativa también puede tener la legitimación de la especial situación de la Administración actuante que puede -y debe- contemplar diversos intereses para decidir cual de los en presencia deba ser el prevalente. Es ésta, la línea expresada en la STC 227/93, de 9 de julio, sobre la Ley catalana de Equipamientos Comerciales 3/1987, en cuanto la regulación legal trata de cohonestar -desde el interés general- los intereses particulares y sectoriales de los empresarios y de los comerciantes, así como de los de los consumidores, desde una planificación conjunta presidida por criterios comerciales y del Urbanismo.
Así, legitima el Tribunal Constitucional la intervención administrativa en cuanto trata de lograr el equilibrio entre los intereses afectados y eventualmente contrapuestos.
La STC 227/93, de 9 de julio, insiste en que:
"... la libertad de empresa, en definitiva, no ampara entre sus contenidos -ni en nuestro ordenamiento ni en otros semejantes- un derecho incondicionado a la libre instalación de cualesquiera establecimientos comerciales en cualquier espacio y sin sometimiento alguno al cumplimiento de requisitos y condiciones, haciendo caso omiso de las distintas normativas -estatales, autonómicas, locales- que disciplinan múltiples aspectos de relevancia económica como, entre otros, el comercio interior y la Ordenación del Territorio".
La unidad de mercado
El art. 139 CE, se refiere, también específicamente, a la unidad de mercado.
El Tribunal Constitucional se ha manifestado, al respecto, expresamente. Así, en la STC 64/1990, de 5 abril, señala:
"De nuestra doctrina conviene recordar ahora que la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la existencia de un mercado único y que la unidad de mercado descansa, a su vez, como han señalado las SSTC 96/1984 y 88/1986, sobre dos supuestos irreductibles, la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio español, que ninguna autoridad podrá obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 CE), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1.1ª CE), sin los cuales no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de integración que su carácter unitario impone".
En el F. 6 de la STC 88/1986, de 1 julio, se hace epresa mención de la unidad de mercado y a su compatibilidad con la autonomía política, en los siguientes términos:
"Este Tribunal Constitucional se ha pronunciado ya (...) en el sentido de considerar que de la Constitución se deriva la unicidad del orden económico nacional, que trae como consecuencia la existencia de un mercado único. Esta unidad de mercado supone, por lo menos, la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Tal unidad, sin embargo, y como ha señalado también el Tribunal, no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos. La compatibilidad entre la unidad económica de la Nación y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía ha de buscarse, pues, en un equilibrio entre ambos principios, equilibrio que, al menos, y en lo que aquí interesa, admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los poderes públicos en el ámbito económico, siempre que reúnan las varias características de que: la regulación autonómica se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad; que esa regulación en cuanto introductora de un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la Nación, resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin, y, por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de todos los españoles".
La libertad de residencia
Por último, la libertad de residencia conectada con los dos principios anteriores obliga a reflexionar sobre la situación del ciudadano en sus diferentes relaciones con los demás y con la sociedad misma
En el Estado liberal de Derecho se pueden contemplar inicialmente dos realidades, igualmente radicales ambas. De una parte, la que incluye las relaciones entre la Administración y los administrados, objeto del Derecho Administrativo, entre el Poder y el súbdito, considerando este último en su radical soledad, quedando al margen los grupos sociales en los que el ciudadano aislado construye, con otros ciudadanos, el armazón de su convivencia, a pesar del desconocimiento, por el Poder, de su existencia. En esta realidad, el ciudadano va a trabar sus relaciones con trascendencia jurídica con el Poder, con el Estado, también radicalmente único depositario del poder, estableciéndose una relación dual excluyente de cualesquiera otros interlocutores posibles, distintos de ellos. La consecuencia de que el Poder es el Estado y sólo el Estado, justifica la oleada centralista del XIX. El Poder está concentrado en el Estado, único titular del mismo. Las restantes instancias territoriales son meros apéndices del Estado, que carecen de todo poder propio; son, a este efecto, instancias administrativas subordinadas. Su poder es, simplemente, reflejo del Estado.
De otra parte, la realidad de las relaciones de los ciudadanos entre sí, no va a trascender del Derecho Civil, las relaciones entre los administrados quedan al margen del Derecho Administrativo.
Estas realidades, así descritas son tan radicales expresiones de una concreta concepción del Estado y del individuo, que no iba a pasar mucho tiempo sin que la realidad social misma, la realidad sin apellidos terminara imponiendo sus rasgos sobre las distintas y sucesivas distorsiones de la realidad social al alzarse con fuerza, una y otra vez lo que es expresión de las constantes del hombre, su condición de sujeto social. Es decir, el hombre, el súbdito, el administrado, se relaciona con cualquier instancia pública, unas veces sólo, porque tiene que defender su derecho, su interés personal, pero otras veces va a ser parte frente al Poder, unido con otros hombres, asociado. Y esta asociación va a cualificar a cada hombre, en cada relación jurídica concreta. Así, en una determinada relación primará su condición de padre de familia .Y actuará primando esta condición frente a otras eventuales dimensiones de su compleja realidad personal. Y podrá actuar, arropado por los que se sienten solidarizados con esta especial condición y actuan juntos, asociados. En otras ocasiones es su condición de consumidor lo que le llevará a hacer presente, en sus relaciones con ]a Administración esta faceta vital y -también asociado- pretenderá defender sus derechos e intereses como tal, superando su radical e ineficaz soledad. Y si es su condición a contemplar la de vecino, vale el mismo razonamiento.
Antes del Estado Liberal de Derecho y tras su superación, la realidad recogía y ha vuelto a recoger -que ni el Poder, todo el Poder- lo titulariza sólo y exclusivamente el Estado, ni el ciudadano es una pieza suelta sino perfectamente ensamblada en esa gigantesca maquinaria de que forma parte: la sociedad.
Es por ello que una preocupación del Derecho de nuestro tiempo, es de configurar cua1idades jurídicas estables en favor de las personas, para así poder alcanzar éstas mejor la consecución de los intereses públicos, además de los propios y particulares de "cada" persona.
Es ahora, desde la afirmación del principio de igualdad ante la Ley, desde el que se reconocen las distintas cualificaciones de que son susceptibles los administrados.
No se trata, pues, de que los administrados tengan un status diferente según el ordenamiento jurídico que se lo reconoce (Derecho Civil, Derecho Administrativo, Derecho Político) sino que, dentro de un mismo ordenamiento jurídico, la cualificación de los administrados es diferente, en función de la edad, la nacionalidad, la habitualidad de la residencia, etc.
Lo mismo que se puede afirmar al referirse a la "condición política" en las Comunidades Autónomas, de que a pesar de lo dispuesto en los arts. 14 y 139 de la CE no es indiferente pertenecer a una Comunidad Autónoma o a otra, también se puede afirmar que no es indiferente ser vecino de un Municipio u otro (En la prensa se pueden hojear anuncios pagados del tenor literal siguiente: "Establezca su domicilio en G.-Grandes facilidades fiscales").
Es cierto que el catálogo de derechos y deberes establecido en el Art. 18 LRBRL es -en sus propios términos- generalizador, pero no se puede negar que la autonomía local propicia un diferente tratamiento a los habitantes de cada Municipio, por las respectivas Corporaciones Locales en campos .tan significativos como:
Fiscal: Existen evidentes diferencias en el tratamiento que unos Municipios dan, respecto de otros, a sus Ordenanzas fiscales con una consiguiente diferencia en la presión fiscal.
Urbanístico: Desde la creación de un Patrimonio Municipal del Suelo que puede fomentar la construcción de viviendas a menor costo, por la venta de solares más baratos hasta la consecución del mismo fin, mediante la oferta del derecho de superficie, o la pura simple oferta de suelo barato para la instalación de industrias nuevas en el territorio municipal.
Patrimonial: Existen evidentes diferencias entre ser vecino de un Municipio que cuenta con bienes patrimoniales, a serlo de otro que no los tiene. Y dentro de los primeros el sistema de aprovechamientos que tenga establecidos. [Recuérdese las muy conocidas ventajas de ser vecino de un Municipio maderero como Covaleda (Soria) etc. De igual manera, es diferente la posición de auténticos copropietarios de unos bienes comunales atípicos (Vid. Alejandro Nieto "Bienes Comunales" Edit. Derecho Privado, 1964) que tienen los vecinos con Montes Vecinales en Mano Común, que los vecinos de comunidades en los que estos bienes no existen,
Jurídico: Las diferencias derivan del distinto trato que en algunos Municipios se dan a cuestiones tales como Policía, ornato, etc.
De todo ello, evidentemente, se deriva un auténtico status jurídico-administrativo, resultante de la relación vecino-Municipio, que puede tener rasgos diferentes según la concreta vecindad municipal.
Para una información más extensa se pueden consultar las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por: Julio Castelao, Profesor Titular, Universidad San Pablo-CEU. Diciembre, 2003.
Revisado por el equipo de puesta al día del Portal de la Constitución. Agosto, 2006.
Actualizada por Sara Sieira. Letrada de las Cortes Generales. 2011.