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Sinopsis artículo 138

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Concordancias: Artículos 1, 2, 9, 148, 156, 158.

Sinopsis

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     El artículo 2 CE, tras hacer mención expresa a que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, reconoce y garantiza la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

     Pues bien, el artículo 138 garantiza le realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y, tras reconocer la peculiaridad del que llama hecho insular enfatiza que, las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas "no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales".

     Las previsiones del texto constitucional de 1978 y las sucesivas Sentencias del Tribunal Constitucional han permitido conocer y valorar la realidad compleja del Estado y -a partir de ésta- la necesidad de crear instrumentos posibilitadores del funcionamiento normal de las relaciones entre las partes del todo, de manera que pueda concluirse, como ha afirmado Muñoz Machado en que es posible y normalmente pacífico el funcionamiento autonómico de las partes del todo, pero integradas, asimismo, todas ellas en un sistema global en el que todas quedan trabadas armónicamente.

     La exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, según su redacción inicial, en su Parte IV, contenía en su primer párrafo tres ideas, que resaltaban como propias de su tiempo:

1ª.- Reconocimiento de la plural realidad organizativa constitucional.
2ª.- Proyección común de las distintas Administraciones sobre unos mismos destinatarios y un mismo territorio.
3ª.- Previsión de necesidades de actuación:

a) Acercamiento eficaz a los administrados.
b) Relación fluida entre las Administraciones.
c) Creación legal de un marco común que garantice la igualdad de los administrados y la certeza de éstos de una actuación administrativa homogénea.

     En su segundo párrafo se concluía en que la cooperación entre Administraciones no es sólo un deber: es la esencia del modelo de organización territorial del Estado. Esta cooperación, que parece esencial, debería predicarse de todas las Administraciones Públicas en presencia pero sólo se hacía una referencia expresa a las de mayor ámbito competencia territorial: el Estado y las Comunidades Autónomas. El principio de lealtad institucional obligaba a contemplar las previsiones del artículo 103.1 de la Constitución Española, como referidas a los tres pilares de la organización del Estado de las Autonomías, con todas las matizaciones y límites que procedan, pero sin excluir ninguno. Por ello, ya desde la Exposición de Motivos de la Ley 4/99 (de reforma de la ley 30/1992), se reconoce una mayor sensibilidad por la lealtad institucional derivada del texto constitucional vigente. En efecto, se menciona expresamente el principio de lealtad institucional "como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes Administraciones Públicas...". No se menciona, ni se excluye a ninguna de ellas. En la nueva redacción dada en 1999 a la Ley 30/92 este principio se explicita en el art. 4.1. La referencia al protagonismo de las Entidades Locales en los asuntos que afecten o se refieran a sus competencias, se recoge en el art. 5.8 según el cual, el pleno del órgano de cooperación de composición multilateral, "puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o según el orden del día".

     El T.C. (Sentencias STC 32/1983 de 28 de abril  y STC 42/1983 de 20 de mayo de 1983) ha insistido en que con la coordinación se persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitándose contradicciones y reduciéndose disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema. Esta facultad insiste el TC, debe ser entendida como fijación de medios para conseguir nformación recíproca, homogeneidad técnica y fijación de las autoridades competentes, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema.

     Los medios para asegurar la coordinación pueden ser (Vid. STC 76/1983 de 5 de agosto de 1983 sobre la LOAPA): La creación de órganos de colaboración siempre que sean únicamente deliberantes o consultivos, la elaboración de planes sectoriales en los que se definan los intereses supralocales y se fijen objetivos y prioridades y petición de información en forma de auxilio entre Administraciones.

     La coordinación (o cooperación vertical entre Estado y Comunidades Autónomas) no puede servir de pretexto para revivir una relación jerárquica encubierta. La Sentencia del Tribunal Constitucional STC 32/1981, de 28 de julio de 1981 sobre la Ley Catalana de 17-12-80 sobre transferencia urgente y plena de las competencias de las Diputaciones Provinciales a la Generalidad se ha encargado de recordarlo. La armonización de intereses concurrentes de las Comunidades Autónomas y de las Diputaciones Provinciales a que se refiere el art. 7 de la Ley 12/83 de 14.10.83, del Proceso Autonómico (LPA) ha reavivado el problema (Recuérdese la Ley Valenciana de 4.10.83 que declara de interés para la Comunidad Autónoma determinadas funciones propias de las Diputaciones Provinciales).

     Los medios de coordinación están sigularmente previstos en los arts. 5 y ss. de la ley 30/1992: las conferencias sectoriales, los convenios de colaboración, los planes y programas conjuntos, aunque también pueden citarse otros como las comisiones bilaterales de cooperación y, aunque en nuestro país no tiene aún una implantación profunda, es necesario contemplar asimismo la Conferencia de Presidentes del Estado Autonómico, que viene funcionando de modo intermitente desde 2004, como instancia de coordinación intersectorial del sistema de confferencias, que puede en determinado momento servir de desbloqueo de las conferencias sectoriales y de factor de racionalización y unidad del sistema, al marcar prioridades de carácter intersectorial.  En Alemania surge en los años 40 aunque cobra vitalidad especialmente a partir de los 70 -era del federalismo cooperativo- y sobre todo en los 90 con la incorporación de los länder del Este; en Suiza se da una mayor regulación desde 1993; en Austria desde los 80, y su protagonismo es mayor al faltar una instancia similar al Bundesrat alemán. En España aún está pendiente de estabilizarse y de tomar carta de naturaleza definitiva como mecanismo de coordinación.

     Como formas de cooperación horizontal pueden citarse los Convenios para la gestión y prestación de servicios propios y los acuerdos de cooperación, celebrados entre Comunidades Autónomas-, contemplados en el art. 145.2 de la Constitución, 166 del Reglamento del Congreso y 137-139 del Reglamento del Senado. 

     A partir del reconocimiento de la indisoluble unidad de la Nación española, por una parte, y el reconocimiento de la autonomía de las partes que la integran, es evidente que ambos principios solo pueden ser efectivos si se ponen en práctica con subordinación de las partes y del todo al principio de lealtad institucional que solo es entendible desde el reconocimiento recíproco por parte de todos de la legítima existencia de las partes y también del todo a partir del cual, precisamente se ha posibilitado y legitimado la existencia de todas las partes de él.

     Es evidente que siempre podrá existir una tensión dialéctica entre las fuerzas centrípetas y las centrífugas en presencia, pero la convivencia democrática solo será posible desde la reconocida legitimidad del conjunto del sistema y, especialmente, desde el reconocimiento expreso del principio de solidaridad, a través de fórmulas de convergencia, como afirma Santamaría Pastor, "que posibiliten el funcionamiento ordenado del sistema."

     El texto constitucional permite visualizar una expresa preocupación del constituyente por el equilibrio económico. Ya desde el Título I, en el art. 40, entre los principios rectores de la política social y económica, la Constitución obliga a los poderes públicos a promover las condiciones favorables para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica.

     Este equilibrio podrá ser realidad si el Estado cumple con el deber de corregir las desigualdades territoriales. El propio texto constitucional prevé mecanismos al respecto.

     De una parte, el art. 131 CE prevé que "El Estado, mediante Ley, podrá planificar la actividad económica general y armonizar el desarrollo regional y sectorial".

     Por otra parte, según se establece en el art. 158.2 CE, con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales..

     Pero el aludido principio de lealtad institucional obliga no solo al Estado, sino también a las Comunidades Autónomas, ya que según el art. 156.1 CE la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas deberá servir, también, a "la solidaridad entre todos los españoles." En el mismo sentido, el art. 138.2 CE señala un límite al poder financiero de las comunidades autónomas, íntimamente conectado con el principio de solidaridad y que es el principio de neutralidad: las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

     Para hacer efectivo el principio de solidaridad en el ámbito financiero, no sólo existe el Fondo de Compensación Interterritorial, aunque este sea el más visible, por su posición constitucional. Efectivamente, la Ley 22/2009, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias y la LO 3/2009 por la que se modifica la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (ley 8/1980) introduce novedades respecto del sistema anterior diseñado en 2001: a) los tributos cedidos (capacidad tributaria autonómica) experimentan un incremento en el porcentaje de cesión: el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas del 33% al 50%, el Impuesto sobre el Valor Añadido del 35% al 50%, los Impuestos Especiales de Fabricación del 40% al 58%. b) la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que tiene por objeto asegurar que cada Comunidad Autónoma recibe los mismos recursos (en relación a la población demandante) para financiar los servicios públicos fundamentales esenciales del Estado de Bienestar. c) El Fondo de Suficiencia Global opera como recurso de cierre del sistema, asegurando que las necesidades globales de financiación de cada Comunidad en el año base se cubren. Los dos últimos fondos, que no forman parte del fondo de compensación interterritorial, son indudablemente instrumentos de solidaridad.

     La ley 23/2009 del Fondo de Compensación Interterritorial contempla, a su vez, dos fondos distintos: el Fondo de Compensación, y un fondo complementario, que no sólo se destina a gastos de inversión, sino que también puede, durante un tiempo determinado, contribuir a cubrir los gastos de funcionamiento de las inversiónes financiadas precisamente con cargo al Fondo de Compensación Interterritorial.

     Para Pablo Lucas Verdú y Pablo Lucas Murillo de la Cueva, en su comentario al artículo 138 en la obra colectiva coordinada por Oscar Alzaga, el principio de solidaridad interterritorial puede considerarse como cláusula de cierre del sistema de descentralización del poder político. Y ello tiene gran relevancia porque, según estos autores, el principio de solidaridad trasciende del estricto sentido económico al que expresa y literalmente se refiere el texto constitucional. En efecto, no es, ni mucho menos desdeñable el valor ético de este principio.

     La doctrina del Tribunal Constitucional no ha sido precisamente prolija en relación con la potencialidad del principio de solidaridad.

     Se pueden citar, entre otras, la STC 54/1982, de 26 de julio, de simple referencia al aspecto económico de la solidaridad. En el mismo sentido, la STC 64/1982, de 4 de noviembre.

     En la STC 29/1986, de 20 de febrero y, en relación con la política de reconversiones industriales en zonas concretas, el Tribunal Constitucional afirma la competencia estatal en aplicación del principio de solidaridad supraautonómica.De la argumentación utilizada por el Tribunal Constitucional se desprende que las actuaciones favorecedoras del emplazamiento de determinadas empresas en zonas de escasa actividad económica, es una concreción del principio de solidaridad.

     En relación con la aplicación de las diferentes variables del fondo de compensación interterritorial,el TC ha señalado la apreciación de la mayor o menor conveniencia técnica de emplear unos datos u otros corresponde en exclusiva al legislador de acuerdo con criterios de oportunidad «dentro del margen de actuación que le concede la LOFCA» ( STC 183/1988, de 13 de octubre F. 4). Se trata, pues, de «una decisión eminentemente política que corresponde en exclusiva tomar a las Cortes Generales de acuerdo con el principio de solidaridad y en función de las posibilidades reales del país en su conjunto» ( STC 13/2007, de 18 de enero, F. 5), no siendo función del Tribunal Constitucional interferir en ese margen de apreciación del legislador, ni examinar la oportunidad de la medida legal, para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles (en términos similares, SSTC 67/1989, de 18 de abril F. 1; 269/1994, de 3 de octubre, F. 5; 33/2000, de 3 de febrero, F. 4; y 13/2007, de 18 de febrero , F. 4). «No existe un derecho de las Comunidades Autónomas constitucionalmente consagrado a recibir una determinada financiación, sino un derecho a que la suma global de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento se reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y coordinación», razón por la cual «no puede pretender cada Comunidad Autónoma para la determinación del porcentaje de participación que sobre aquellos ingresos le pueda corresponder la aplicación de aquel criterio o variable que sea más favorable en cada momento a sus intereses, reclamando de nosotros una respuesta que sustituya la falta de acuerdo entre las instancias políticas» (SSTC 13/2007, de 18 de enero, F. 5; 58/2007, de 14 de marzo F. 3) y 238/2007 de 21 de noviembre.

     Finalmente, señalar la importancia que en punto a la solidaridad interterritorial  han desempeñado y aún desempeñan, aunque en menor medida para España en la actualidad, los Fondos Estructurales de la Unión Europea, que hacen patente que este principio es uno de los básicos en la integración europea. Actualmente se recoge en el art. 3.3 del Tratado de la Unión Europea y 174 y ss. del Tratado de Funcionamiento de la Unión europea en su redacción dada por el Tratado de Lisboa de 2007.

     Para una información más extensa se pueden consultar las obras y comentarios citados en la bibliografía que se inserta.

Sinopsis elaborada por: Julio Castelao, Profesor Titular, Universidad San Pablo-CEU. Diciembre, 2003.

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