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Inicio > Constitución española > Título VII. Economía y Hacienda > Sinopsis artículo 130
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Concordancias: Artículos 1.1, 9.2, 40.1, 128, 131, 138.
Sinopsis |
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El artículo 130 de la Constitución española forma parte de la denominada "Constitución Económica", entendida como el conjunto de "normas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica" (STC 1/1982, de 28 de enero). Al contrario de lo que sucedía en el constitucionalismo liberal del Siglo XIX, regido por el paradigma de la "mano invisible" de Adam Smith, buena parte de las Constituciones europeas posteriores a la 2ª Guerra Mundial incluyeron en su articulado una serie de principios cardinales que habían de guiar el sistema económico, por considerarse una materia indispensable para el desarrollo armónico de la sociedad. Nuestros constituyentes optaron además por configurar la Constitución Económica como un marco amplio y flexible en el que caben distintas opciones políticas en materia económica, siempre dentro de la economía de mercado y con el respeto al resto de los preceptos constitucionales, pero permitiendo un mayor o menor intervencionismo público en la Economía. En Derecho comparado son significativos los artículos 44 de la Constitución italiana de 1947 y 81 de la portuguesa de 1976.
El Preámbulo de la Constitución afirma la voluntad de la Nación de "garantizar la convivencia democrática, dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo", promoviendo "el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida". Con estas afirmaciones ya se está indicando la meta hacia la que debe caminar el sistema económico constitucional español. Además, la propia definición del Estado como Estado Social y Democrático de Derecho (art. 1.1) y la obligación impuesta a los poderes públicos para promover las condiciones necesarias para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, remover los obstáculos que la impidan, y facilitar la participación ciudadana en la vida política, social y económica (art. 9.2), nos muestran la filosofía subyacente en el orden constitucional económico español y la necesidad de adoptar las medidas y reformas que hagan factible la igualdad y la consecución de un orden económico y social justo.
Junto a lo anterior, la Constitución, en su articulado, reconoce y garantiza a los ciudadanos derechos de actuación en el ámbito de las relaciones económicas (arts. 33, propiedad privada y herencia y art. 38, libertad de empresa). Ahora bien, el reconocimiento de una dimensión subjetiva de libertades económicas debe conjugarse con el resto de postulados constitucionales en esta materia, que pueden limitar, condicionar o, simplemente delimitar, el margen de actuación de aquellos (por todas, la STC 108/2014, de 26 de junio). Así: la subordinación de toda la riqueza del país al interés general (art. 128.1); la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa en el marco de una política de estabilidad económica (art. 40.1); la planificación, por el Estado y mediante ley, de la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, armonizar y equilibrar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y la riqueza y su más justa distribución (art. 131.1); y la posibilidad de que los poderes públicos intervengan en el funcionamiento de la economía, siempre que concurran razones de interés general (arts. 33.3 y 128.2).
En armonía con todos esos artículos, el artículo 130 es una manifestación más del Estado Social y Democrático de Derecho (art. 1.1) y es reflejo de una de las funciones básicas de éste, la función promocional (art. 9.2), directamente incardinada en el concepto de la "procura existencial" difundido en la primera mitad del Siglo XX por Forsthoff. Función promocional que, desde un enfoque territorial, tiende a equiparar el nivel de vida de todos los españoles, haciendo efectivo el principio de solidaridad proclamado en el artículo 2, conforme al cual el Estado velará por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español (art. 138.1). Desde esta perspectiva, el artículo 130 supone una concreción del mandato genérico dirigido a los poderes públicos, en cuanto obliga a estos a atender la modernización del desarrollo de todos los sectores de la economía -con mención especial de los que se enumeran en el precepto- equiparando así el nivel de vida de los españoles, y prestando especial atención a las zonas de montaña.
Se puede decir, por tanto, con Lucas Verdú, que el artículo 130 forma parte del conjunto de principios que perfilan la estructura socioeconómica que la Constitución establece para la consecución de un orden económico y social justo, a través de la promoción del progreso de la cultura y de la economía en aras a asegurar a todos una digna calidad de vida, como elemento necesario para la consecución de una sociedad democrática avanzada.
Se trata, en definitiva, de un conjunto de principios cuyo cumplimiento no puede exigirse directamente ante los Tribunales mediante la invocación de derechos subjetivos pero, como ha señalado la jurisprudencia constitucional (STC 16/1986, de 26 de abril, entre otras), la Constitución es norma jurídica suprema y no una mera declaración programática; lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta que no sean objeto de desarrollo por vía legislativa, la Constitución es una norma jurídica y como tal, tanto los ciudadanos como los poderes públicos están sujetos a ella, tal y como proclama el artículo 9.1 de la Constitución. Ello implica una doble vertiente: en su sentido positivo se legitima a los poderes públicos para que ejerzan sus competencias en la dirección marcada por los objetivos orientadores, favoreciendo a los sectores más perjudicados por la dinámica del sistema económico y dirigiendo su actividad hacia la consecución de efectos redistributivos. Pero junto a esta eficacia positiva, existe una vertiente negativa que convertiría en ilegitimas las acciones de los poderes públicos que se muevan en dirección contraria a la marcada por los preceptos constitucionales.
En concreto, y en consonancia con lo anterior, el artículo 130 es, pues, norma jurídica que vincula a los poderes públicos y no una mera recomendación o un consejo político. Como señala el Tribunal Constitucional en su Sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, el artículo 130, constituye un "deber que la Constitución impone a los poderes públicos para atender al desarrollo de todos los sectores productivos".
Una vez aclarada la eficacia del precepto, analizaremos si sus dos apartados tienen entidad propia y si tienen carácter abierto o cerrado.
En cuanto a la primera cuestión, en el apartado 1 del artículo 130 se señala que "Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles". En el apartado 2 se prevé, con el mismo fin "un tratamiento especial a las zonas de montaña". Algún sector doctrinal ha manifestado que la referencia a las zonas de montaña está ya implícita en el contenido del apartado 1 del artículo 130, sin embargo nosotros, al igual que Cazorla Prieto, creemos que existe una diferencia entre ambos apartados del artículo 130, ya que mientras el primero refiere a determinados sectores económicos la modernización y el desarrollo que a los poderes públicos se impone de modo especial, el apartado 2 no dirige su protección hacia áreas económicas precisas dentro de la zona de montaña, sino a todos los sectores económicos que en ella se desarrollen.
En cuanto a la segunda cuestión, debemos tener en cuenta que el artículo 130 tiene su origen en el artículo 120 del Anteproyecto Constitucional, y que a lo largo del proceso constituyente se fueron incluyendo y excluyendo otros sectores que debían ser objeto de especial atención por parte de los poderes públicos -minería, turismo- hasta que alcanzó su redacción definitiva. Realmente el precepto está dotado de una esencial carga finalística, cual es equiparar el nivel de vida de todos los españoles y favorecer a todos los sectores económicos, y si no se recogen más sectores es porque los constituyentes tuvieron en cuenta la situación socio-económica que caracterizó el período constituyente y potenciaron el desarrollo y modernización de aquellos sectores económicos que se encontraban en inferioridad en aquel momento respecto a otros. No obstante, es obvio que de la redacción del precepto y de su interpretación armónica con el resto de artículos relacionados con él en la Constitución, se desprende su alcance generalizado. Como señala Goig Martínez, la modernización y desarrollo de los distintos sectores económicos deberá realizarse a través de distintas medidas de diversa naturaleza, al objeto de potenciar y equiparar los sectores económicos más desprotegidos y marginados de la economía.
Para alcanzar dicho objetivo, la configuración del sistema económico español permite diversas técnicas de intervención pública, en aras a potenciar la eliminación de los posibles desequilibrios estructurales que existan entre los distintos sectores de la economía, en particular en la agricultura, la ganadería, la pesca y la artesanía, con especial tratamiento a las zonas de montaña. Esta intervención deberá realizarse con absoluto respeto al contenido esencial de los derechos que pueden verse afectados, pero dentro del respeto a estos límites, los principios económicos contenidos en la Constitución permiten a los poderes públicos la puesta en marcha de infinidad de medidas que permitan el desarrollo y modernización de aquellos sectores económicos más desprotegidos al objeto de equiparar el nivel de vida de todos los españoles y conformar un orden económico y social justo. Así, desde la promoción y protección de determinados tipos de empresas, el fomento de determinado tipo de explotaciones, una adecuada política crediticia, hasta un sistema de precios de determinados productos, sin olvidar un adecuado nivel de formación y readaptación profesional. En todo caso ha de recordarse que, en virtud de la pertenencia de España a la Unión Europea, las formas de intervención pública en la economía deberán respetar las normas y obligaciones que se recogen en los Tratados comunitarios y, en particular, las previsiones relativas al funcionamiento del mercado interior, basado en una economía de mercado en régimen de libre concurrencia. La referida intervención se efectuará, bien por el Estado o por las Comunidades Autónomas, según el orden competencial instaurado por la Constitución y asumido por los distintos Estatutos de Autonomía, y que ha dado lugar a una extensa jurisprudencia del Tribunal Constitucional en este punto. Así, dentro del marco constitucional de distribución territorial de competencias, el artículo 148 permite que las CC.AA. puedan asumir competencias en agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación de la economía (148.1.7); en montes y aprovechamientos forestales (148.1.8); pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura (148.1.11) y artesanía (148.1.14). Y el artículo 149 atribuye al Estado las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (149.1.13); la pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las CC.AA. (149.1.19), y la legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias (149.1.23)
De la combinación de los contenidos de los artículos 148 y 149 podemos determinar que el desarrollo de los distintos sectores que integran la economía general se configura como una materia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas y así lo ha señalado el Tribunal Constitucional en diversas Sentencias, como las 196/1988, de 19 de octubre y 75/1989, de 24 de abril, de forma tal que aunque éstas están facultadas para el desarrollo de los distintos sectores económicos a que hace referencia el artículo 130 para la satisfacción de sus intereses particulares, no se puede olvidar que esta actuación debe de moverse dentro de las orientaciones e intervenciones básicas y de coordinación que el Estado disponga para los distintos sectores como componentes esenciales del sistema económico general.
En este sentido, debe hacerse referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a la competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª). Según el Tribunal, esta competencia, de carácter "transversal", comprende "no sólo la ordenación del conjunto de la economía, sino también la ordenación de cada sector o subsector de la actividad económica". El hecho de que una Comunidad Autónoma ostente la competencia sobre un concreto subsector económico, asumida como exclusiva en su Estatuto, "no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector", pudiendo en consecuencia condicionar el ejercicio autonómico de dicha competencia, "siempre que el fin perseguido -por la medida estatal- responda efectivamente a un objetivo de planificación económica" (STC 11/2015, de 5 de febrero, con cita de la STC 74/2014, de 8 de mayo, y otras anteriores). Así, en sectores como la agricultura y la ganadería, que recaen dentro de las competencias autonómicas, el Estado puede intervenir para fijar las líneas directrices y criterios globales de ordenación, así como establecer acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (SSTC 21/1999, de 25 de febrero y 95/2001, de 5 de abril).
Ello no obstante, el ejercicio de las facultades que el artículo 149.1.13ª atribuye al Estado, está sujeto a un límite, ya que en ningún caso podrá desvirtuar "un reparto constitucional y estatutario de competencias en el que las Comunidades Autónomas han recibido importantes responsabilidades en materia económica" (STC 77/2004, de 29 de abril). Por esta razón y al objeto de evitar un "vaciamiento de las concretas competencias autonómicas en materia económica", se hace necesario "enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida estatal que limita la competencia asumida por una Comunidad Autónoma como exclusiva en su Estatuto, lo que implica un examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su objetivo predominante, así como su posible correspondencia con intereses y fines generales que precisen de una actuación unitaria en el conjunto del Estado" (STC 143/2012, de 2 de julio).
Además de observar el sistema de reparto competencial sobre un concreto sector o subsector económico, el desarrollo del artículo 130 está sometido a tres importantes limitaciones en este aspecto, directamente relacionadas. La primera viene determinada por el principio de solidaridad (arts. 2 y 138.1 CE), que debe operar, por una parte, como límite al ejercicio de las competencias regionales y, por otra, como función habilitante de una acción estatal dirigida a corregir desequilibrios o desigualdades interterritoriales. Las otras dos han sido establecidas por el Tribunal Constitucional al afirmar, por un lado, que el principio de unidad del orden económico (art. 139 CE) exige la adopción de medidas de política económica aplicables, con carácter general, a todo el territorio nacional, al servicio de una serie de objetivos de carácter económico fijados por la propia Constitución (SSTC 1/1982, de 28 de enero y 96/1984, de 19 de octubre) y, por otro, que las medidas de desarrollo de un determinado sector económico han de ponderarse con otros intereses, bienes o valores en presencia (STC 64/1982, de 4 de noviembre).
Finalmente, y como cierre de este comentario, diremos que en desarrollo del artículo 130 existe un importante catálogo de disposiciones legislativas y administrativas estatales y autonómicas.
Entre las primeras, cabe citar:
- Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias, modificada, entre otras, por la Ley 35/2011, de 4 de octubre, sobre titularidad compartida de las explotaciones agrarias;
- Ley 34/1979, de 16 de diciembre, sobre Fincas manifiestamente mejorables;
- Ley 25/1982, de 30 de junio, de agricultura de montaña;
- Ley 38/1994, de 30 de diciembre, reguladora de las organizaciones interprofesionales agroalimentarias, cuya última modificación se efectuó por la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria;
- Ley 49/2003, de 26 de noviembre, de Arrendamientos Rústicos, modificada por la Ley 26/2005, de 30 de noviembre y por la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española;
- Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, recientemente modificada por la Ley 33/2014, de 26 de diciembre;
- Ley 2/2000, de 7 de enero, reguladora de los contratos tipo de productos agroalimentarios, reformada por la Ley 12/2013, de 2 de agosto;
- O la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, cuya última reforma data de 2007.
A nivel autonómico pueden citarse:
- Ley Foral 1/2002, de 7 de marzo, de infraestructuras agrícolas, modificada, entre otras, por la Ley Foral 5/2011, de 17 de marzo;
- Ley del Parlamento de Cataluña 7/2011, de 27 de julio, de Medidas Fiscales y Financieras, en lo relativo al "Crédito Catalán Agrario", configurado como área de negocio especializada del Instituto Catalán de Finanzas;
- Ley 14/1992, de 28 de diciembre, de patrimonio agrario de la Comunidad Autónoma de Aragón y de medidas específicas de reforma y desarrollo agrario;
Además, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 144/1985, de 25 de octubre y 45/1991, de 28 de febrero) que reconoce la competencia de las Comunidades Autónomas para establecer y regular sus propios regímenes sobre zonas de montaña, es profunda la regulación autonómica sobre esta materia. Entre otras, cabría referirse a la Ley del Parlamento de Cataluña 2/1983, de 9 de marzo de alta montaña; la Ley de las Cortes de Aragón 8/2011, de 10 de marzo, de medidas para compatibilizar los proyectos de nieve con el desarrollo sostenible de los territorios de montaña; o la Ley 4/2011, de 29 de marzo, de aprobación de las Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional de la Montaña Cantábrica Central en Castilla y León. Desde la perspectiva de la legislación estatal, cabe señalar que el artículo 21 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, prevé que las Administraciones Públicas promuevan "directrices de conservación de las áreas de montaña que atiendan, como mínimo, a los valores paisajísticos, hídricos y ambientales de las mismas."
Por su incidencia en este ámbito, también cabría citar la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, recientemente modificada por la Ley 21/2015, de 20 de julio, en la medida en que la ordenación, conservación y el desarrollo sostenible de las masas forestales, como señala el Preámbulo de la norma, son fundamentales para el desarrollo económico y social, existiendo pues una conexión directa con los postulados del artículo 130 de la Constitución. Varias Comunidades Autónomas han dictado su propia legislación en materia de montes, pudiendo citar: Ley 7/2012, de 28 de junio, de montes de Galicia o la Ley 3/2009, de 6 de abril, de montes de Castilla y León.
Por último, no hay que olvidar que esta tarea legislativa ha tenido también como punto de mira el Derecho comunitario, especialmente en materia de agricultura y pesca, pues conforme al artículo 38 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, corresponde a la Unión la definición y aplicación de una política común de agricultura y pesca, tratándose de una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros (artículo 4.2.d).
El instrumento fundamental con el que cuenta la UE para alcanzar los objetivos de la política agraria común es la creación de diferentes Organizaciones Comunes de Mercados (OCM). Recientemente se ha llevado a cabo un ejercicio de simplificación de la normativa agrícola comunitaria, al fundir las diversas OCM existentes en un cuerpo único (Reglamento nº 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre). En cuanto a la pesca, se ha revisado la política común para el periodo 2015-2020 con la finalidad de hacerla más eficaz y garantizar la viabilidad económica de las flotas europeas, la conservación de las poblaciones de peces, la integración con la política marítima y el abastecimiento de alimentos de calidad para los consumidores. Igualmente se ha propuesto un nuevo fondo para las políticas marítima y pesquera de la UE para el periodo 2014-2020, el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (Reglamento nº 508/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014).
En lo que atañe a las zonas de montaña, en el contexto actual de la política comunitaria se incluyen entre las regiones menos favorecidas, razón por la cual el Tratado de Funcionamiento (artículo 175) exige a la Unión que contribuya a reforzar la cohesión económica, social y territorial en estos territorios a través de la actuación que realiza mediante el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Banco Europeo de Inversiones y otros instrumentos (así, el Reglamento nº 1303/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013).
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por:
Monica Moreno Fernández-Santa Cruz.
Letrada de las Cortes Generales
Diciembre 2003.
Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011
Actualizada por Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales. Septiembre, 2016