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Inicio > Constitución española > Título VII. Economía y Hacienda > Sinopsis artículo 129
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Concordancias: Artículos 1.1, 9.2, 23, 33, 38, 40, 41, 128, 131, 149.1.17ª.
Sinopsis |
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La elaboración de este precepto no dio lugar en el desarrollo de los trabajos constituyentes a cuestiones de especial significación. El texto inicial del Anteproyecto se mantuvo en lo sustancial, hasta su aprobación definitiva.
El artículo 129 prevé diversas formas de participación que conectan directamente con el conjunto de normas destinadas al tratamiento de las relaciones laborales en la Constitución, tratándose en realidad de uno de los mecanismos específicos por medio de los cuales deberá realizarse la función integradora que, con carácter general, el artículo 9.2 de la Constitución encomienda realizar a los poderes públicos, facilitando la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
El nivel más importante de participación se consagra sin duda en el artículo 23 mediante el reconocimiento del derecho de los ciudadanos "a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes libremente elegidos", articulándose un sistema de democracia política en la gestión de los asuntos públicos.
Como ha señalado el Tribunal Constitucional (STC 31/2015, de 25 de febrero, con cita de la STC 119/1995, de 17 de julio), el artículo 23.1 "no agota las manifestaciones del fenómeno participativo que tanta importancia ha tenido y sigue teniendo en las democracias actuales¿ De hecho, el Texto constitucional es rico en este tipo de manifestaciones." En este sentido, distingue la jurisprudencia del Alto Tribunal entre:
1) Los mandatos de carácter general por los que los poderes públicos han de promover la participación en distintos ámbitos. Tal sería el caso del mencionado artículo 9.2 y del artículo 48, que impone a los poderes públicos la obligación de promover las condiciones para la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural.
2) Y las formas de participación en ámbitos concretos, "algunas de las cuales se convierten en verdaderos derechos subjetivos, bien ex constitutione, bien como consecuencia del posterior desarrollo por parte del legislador¿". Entre estos últimos cabría citar:
- El artículo 27, cuyos apartados 5 y 7 se refieren a la participación en la programación de la enseñanza y en el control de la gestión de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos;
- El artículo 105, según el cual la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas -apartado a)-, y la garantía de la audiencia de los interesados en el procedimiento de producción de actos administrativos -apartado c)-;
- El artículo 125, que prevé la participación de los ciudadanos en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado,
- Y las diversas formas de participación que, directamente o a través de órganos establecidos al efecto, se recogen en los artículos 51, 52 y 131.2.
Junto a los anteriores, el artículo 129 prevé la participación de los ciudadanos en la Seguridad Social, en organismos públicos cuya función afecte a la calidad de vida o al bienestar general y también en la empresa, fomentando las sociedades cooperativas y facilitando el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción. Determinados aspectos de la idea de participación que el precepto comentado ofrece -especialmente en lo que se refiere a la empresa y al "acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción"- evidencian la clara influencia que en esta materia presenta el modelo socio-económico seleccionado por la Constitución, muy particularmente mediante la incorporación de los principios de "libertad de empresa en el marco de la economía de mercado" (art. 38) en relación con "el derecho a la propiedad privada y a la herencia" a que se refiere el artículo 33.1. El sistema de participación en la empresa se dibuja sobre la base de la propiedad privada de los medios de producción, sin perjuicio de otras fórmulas de titularidad pública (art. 128.2), y siendo éste uno de los aspectos donde Derecho Público y Derecho Privado más se han homogeneizado. Los mecanismos colectivizados de acceso a la misma no quedan excluidos (fomento de las cooperativas), sino que se integran dentro del contexto socio-económico que los artículos 33 y 38 configuran en la Constitución. Es decir, el sistema de economía libre constituye -como para el conjunto de las determinaciones del Título VII de la Constitución- el trasfondo del mandato que el artículo 129 dirige a los poderes públicos en orden a la promoción de las diversas formas de participación de los trabajadores en la empresa, y a partir de ahí se trata de utilizar, como señaló Villa Gil, "cualquier medio apto para favorecer la armonía en el proceso productivo sin alterar los presupuestos del sistema de economía de mercado".
Ello encaja con que el artículo 129 aparezca recogido dentro del Título VII relativo a "Economía y Hacienda", y en concreto entre los artículos 129 a 132, es decir, en lo que se ha denominado "Constitución Económica", como conjunto de "normas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica" (STC 1/1982, de 28 de enero) o, en palabras de Cazorla Prieto, el "conjunto de normas del más alto rango jurídico que disciplinan los rasgos fundamentales de la arquitectura económica de una comunidad". Pues bien, las normas que configuran nuestra Constitución Económica se han configurado con un carácter flexible que, respetando la base de la economía de mercado, permite elegir entre diversas opciones económicas, más o menos intervencionistas y por tanto dar distintas soluciones en función de las necesidades de cada momento, y así el artículo 129 puede recibir distintas soluciones para garantizar su cumplimiento. Por otro lado, hay que tener en cuenta que el artículo 129 se desgrana en una serie de derechos recogidos en el Título I de la Constitución como son el derecho de participación en los asuntos públicos (art. 23.1), los derechos de sindicación y huelga (art. 28), el derecho de propiedad privada y a la herencia (art. 33) o la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (art. 38)]
A estos derechos se les ha otorgado por los constituyentes un nivel de garantía superior al artículo 129. Los primeros se han ubicado en el Título I "De los derechos y deberes fundamentales" y el artículo 129 se ha situado en el marco de la actuación económica del Estado, de la "Constitución Económica", que se limita a la mera consagración de los postulados de carácter político-económico sin imperatividad normativa inmediata, delineando las coordenadas básicas de la actividad económico-financiera del Estado y sin generar derechos subjetivos concretos, ya previstos en los artículos del Título I.
El artículo 129 de la Constitución, por tanto, consagra determinados principios socio-económicos que actúan como mandatos dirigidos a los poderes públicos, que por supuesto obligan a éstos, con lo que la adopción de medidas o normas que las contravinieran sería inconstitucional, pero el precepto en sí no tiene aplicabilidad inmediata en orden a la adquisición de eventuales derechos subjetivos por los ciudadanos, sino que es preciso su desarrollo normativo. Según la doctrina del Tribunal Constitucional, todas las formas de participación previstas en nuestra Norma Fundamental, incluidas las que pueden reconducirse al artículo 129, "quedan remitidas por el propio texto constitucional a la normativa legal y a la norma que la crea, quedan confiadas sus condiciones de funcionamiento" (STC 39/1986, de 31 de marzo, con cita de las SSTC 37/1983, de 11 de mayo y 118/1983, de 13 de diciembre).
El desarrollo normativo del artículo 129 ha sido muy desigual por lo que respecta a las materias contempladas en el mismo y a la intensidad de los distintos niveles de participación.
1º. La participación "de los interesados en la Seguridad Social, primer inciso del 129.1, se recoge en el artículo 69 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que faculta al Gobierno para regular la participación en el control y vigilancia de la gestión de las entidades gestoras, efectuada gradualmente desde el nivel estatal al local, a través de órganos de composición paritaria integrados por representantes de los sindicatos, de las organizaciones empresariales y de la Administración Pública. Sobre la participación de los sindicatos, véase el artículo 6.3.a) de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical.
El referido esquema de representación tripartita se recoge en la normativa reguladora de la estructura orgánica de las entidades gestoras de la Seguridad Social. Así, el Real Decreto 2583/1996, de 13 de diciembre, en relación con el Instituto Nacional de la Seguridad Social y el Real Decreto 1226/2005, de 13 de octubre, respecto del Instituto de Mayores y Servicios Sociales; participación que en ambas entidades se canaliza a través de sus correspondientes Consejos y Comisión Ejecutiva, así como en las Comisiones Ejecutivas Provinciales respecto del Instituto Nacional de la Seguridad Social. En cuanto al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, entidad gestora que asume los derechos y obligaciones del extinto INSALUD, así como las prestaciones sanitarias en el ámbito territorial de las Ciudades de Ceuta y Melilla, el Real Decreto 1746/2003, de 19 de diciembre -modificado en este punto por el Real Decreto 38/2008, de 18 de enero- dispone que la participación en el control y vigilancia de su gestión se lleva a cabo por el Consejo de Participación y por las Comisiones Ejecutivas Territoriales. A este respecto es importante tener en cuenta que los traspasos realizados a las Comunidades Autónomas en relación con las funciones y servicios del INSALUD al amparo del artículo 149.1. 16ª y 17ª de la Constitución Española, han conllevado la creación de órganos de participación de los ciudadanos en los sistemas sanitarios públicos autonómicos. Así, entre otros ejemplos, la Ley 10/2001, de 28 de junio, de Salud de Extremadura, configura el Consejo Extremeño de Salud "como órgano colegiado superior de carácter consultivo, de participación ciudadana y de formulación y control de la política sanitaria en la Comunidad Autónoma de Extremadura." (art. 13.1). O, en la Comunidad Autónoma del País Vasco, el órgano de participación comunitaria en su sistema sanitario es el Consejo de Sanidad de Euskadi cuya regulación se contiene en el Decreto 260/1999, de 22 de junio, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 8/1997, de 26 de junio, de Ordenación Sanitaria de Euskadi.
Órganos participativos similares existen en las entidades gestoras de los regímenes especiales de la Seguridad Social. Tal es el caso del Consejo General y la Comisión Ejecutiva del Instituto Social de la Marina -que gestiona el régimen especial para los Trabajadores del Mar-, cuya regulación se contiene en el Real Decreto 504/2011, de 8 de abril.
Por último, en el ámbito del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, configura el Consejo General como órgano de participación institucional, que igualmente sigue el esquema de representación tripartita citado en párrafos anteriores.
2º. Otras normas de desarrollo afectan a la participación en los organismos "cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general". En el marco de la actuación de este principio han de situarse como supuesto más significativo los derechos de representación, consulta y participación que el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, recoge en el Título II de su Libro Primero respecto de las asociaciones constituidas a tal fin. En la misma línea se sitúan los mecanismos de participación en el Consejo Superior de Deportes o en organismos encargados de la protección del medio ambiente, educación, cultura, etc. La Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios ha sido recientemente reformada por la Ley 3/2014, de 27 de marzo, que transpone a nuestro ordenamiento la Directiva 2011/83/UE, reformando el marco legal en materia de contratos de consumo. Las asociaciones más representativas de ámbito supraautonómico se integran a nivel nacional en el Consejo de Consumidores y Usuarios, cuya regulación ordena el Gobierno, y se hallan legitimadas para ejecutar las acciones de cesación contra las cláusulas abusivas que lesionen los intereses de los consumidores y usuarios, entre otras facultades.
3º. En lo que se refiere al desarrollo recibido por el primer inciso del artículo 129.2 de la Constitución, en virtud del cual "los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa", el artículo 61 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, prevé la participación de los trabajadores en la empresa a través de los órganos de representación regulados en el Título II, que son los delegados de personal y los comités de empresa.
No se trata realmente de una regulación cerrada, y la redacción del artículo 61 del Estatuto de los Trabajadores no deja lugar a dudas en cuanto al carácter selectivo y no globalizador del modelo de participación que inspira el legislador, el derecho a participar en la empresa a través de los órganos de representación regulados en el Título II se reconoce "sin perjuicio de otras formas de representación", por lo que no cabe pensar que la regulación que se contiene en él pudiera, ni pretendidamente, agotar las posibilidades de la participación prevista en el texto constitucional.
Esta cuestión ya se suscitó con motivo del debate parlamentario previo a la aprobación del Estatuto de los Trabajadores de 1995, hoy derogado. Ya entonces quedó claro que la regulación que se contenía en dicha norma sobre ejercicio del derecho de participación en la empresa, no suponía sino una de las posibles positivaciones que encierra el artículo 129.2 de la Constitución, sin excluir otras formas y niveles de intensidad distintos -superiores incluso- a los informativos, consultivos o de control como eran los que se configuraban en el listado de competencias que aquel Estatuto recogía para los comités de empresa y delegados de personal. Las previsiones del vigente Estatuto de los Trabajadores de 2015 en este punto (configuración y competencias de los órganos de representación, artículos 62 y siguientes) son sustancialmente idénticas a las contenidas en la normativa anterior.
Por otra parte, si el espacio sobre el que se proyecta la regulación legal se muestra inicialmente limitado a la configuración de la empresa o el centro de trabajo como ámbitos de proyección tradicionales de la actividad representativa, tampoco queda excluida la atención a otros procesos de organización empresarial de fenomenología más compleja, pero cada vez más frecuente, no previstos en la regulación común, aunque la base de aplicación siga estando constituida por los conceptos tradicionales de empresa y centro de trabajo. En este sentido, la Ley 10/1997, de 24 de abril, sobre derechos de información y consulta de los trabajadores de las empresas de dimensión comunitaria, representa una buena muestra. La citada norma, inspirada en la Directiva 94/45, CE, de 22 de septiembre, sobre comités de empresa europeos, ha sido modificada por Ley 10/2011, de 19 de mayo, que a su vez trae causa de la reforma de la normativa europea previa por medio de la Directiva 2009/38/CE, de 6 de mayo.
En el ámbito de las Administraciones Públicas, lo dicho más arriba sobre participación en la empresa por medio de los órganos de representación, se recoge en el vigente texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, cuyo artículo 39.1 dispone que los órganos específicos de representación de los funcionarios son los Delegados de Personal y las Juntas de Personal. La negociación colectiva de las condiciones de trabajo se ejerce por las Mesas de Negociación (artículos 33 y siguientes). En el ámbito de las Cortes Generales los artículos 41 y siguientes del Estatuto del Personal de las Cortes Generales de 27 de marzo de 2006 (cuya última modificación se efectuó por Acuerdo de 10 de mayo de 2016), contemplan la participación del personal de las Cortes Generales en la determinación de sus condiciones de trabajo y en la negociación colectiva a través de la Junta de Personal y la Mesa Negociadora. Cabe recordar que esta especificidad es fruto del reconocimiento de la autonomía institucional que efectúa el artículo 72.1 de la Constitución.
Tampoco hay que olvidar lo dispuesto en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (artículos 8 y siguientes) y en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (artículos 33 y siguientes), que prevé las obligaciones de consulta del empresario a los trabajadores para adoptar determinadas medidas en la empresa y la participación de los trabajadores en las cuestiones de prevención de riesgos en el trabajo.
Finalmente, la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal efectúa múltiples referencias a la participación de los trabajadores a lo largo del procedimiento concursal; participación que se canaliza prioritariamente mediante su audiencia en las sucesivas fases del mismo. En este sentido, leyes de reforma de la Ley Concursal - Ley 38/2011, de 10 de octubre; Ley 9/2015, de 25 de mayo- han incrementado los supuestos que requieren la audiencia de los trabajadores para la adopción de decisiones.
4º. Por lo que se refiere al fomento "mediante una legislación adecuada de las sociedades cooperativas", la normativa básica en la actualidad viene determinada por la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas. Para las Cooperativas de Crédito rige una normativa específica, la Ley 13/1989, de 26 de mayo, desarrollada por Real Decreto 84/1993, de 22 de enero; régimen especial que mantiene la legislación vigente en materia de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito (Ley 10/2014, de 26 de junio). También cuentan con un régimen específico las Sociedades Cooperativas Europeas con domicilio en España -Ley 3/2011, de 4 de marzo-. Desde la perspectiva del cooperativismo agrario, la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, constituye la normativa más reciente en este ámbito.
La mención expresa en la Constitución de esta figura de la llamada Economía Social -se califica como tal por el art. 5.1 de la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social- se debe a su tradición y consolidación política, económica y social (Calvo Ortega). Así, las leyes que desarrollan el precepto constitucional reconocen el valor de las fórmulas cooperativas en orden a lograr una más activa integración de los ciudadanos en los distintos sectores de la actividad económica del país (consumo, crédito, vivienda, trabajo).
5º. Finalmente, el artículo 129.2 ordena a los poderes públicos que establezcan "los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción", ámbito que coincide materialmente con el concepto de participación que identifica a esta última con la propiedad de la empresa, y aquí la virtualidad del artículo 129 no se basa tanto en su desarrollo normativo como en su fuerza inspiradora., ya que, como señalan Vida Soria y Prados Reyes, las normas que desarrollan el modelo de participación no constituyen la expresión neta de las posibilidades de que el precepto constitucional ofrece.
En realidad el artículo 129 ofrece extraordinarias posibilidades para la actuación política, tanto en la selección de los mecanismos de participación como en la determinación cualitativa de los mismos. El artículo 129 es el corolario del artículo 9.2 y del Estado Social y Democrático de Derecho. La propiedad diseñada en la Constitución es, por virtud del artículo 129, una propiedad que "tiene que aceptar" un principio de participación; la empresa, cualquiera que sea su diseño y su regulación jurídica, tiene que aceptar esa realidad de participación. La misma idea de democracia será necesariamente una idea y un sistema de participación a todos los niveles. Esto es, se trata de aceptar que, por virtud del artículo 129, la participación se impone como un imperativo constitucional; las alusiones concretas del artículo (cooperativas, empresa, órganos gestores de la Seguridad Social, etc.) son ejemplos no limitativos de lo que en él se enuncia.
La virtualidad política, pues, del artículo 129 es inmensa, tanto cuantitativa como cualitativamente pero debe quedar claro que esa referencia al "acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción", no puede sobrevalorarse políticamente tratando de localizar en ella la designación de un sistema socio-económico de carácter más o menos colectivista. Los límites que imponen otros derechos consagrados en el Título I de la Constitución, especialmente protegidos con las garantías que para ellos se establecen en el artículo 33 (propiedad privada y herencia, libertad de empresa, economía de mercado), alejan de raíz aquella interpretación.
Por el contrario, el reconocimiento prioritario y limitativo de aquellos clásicos principios liberales determina el presupuesto y las bases socio-económicas sobre las que se asienta el planteamiento constitucional en esta materia. Es decir, el acceso a la propiedad de los medios de producción pasa inevitablemente por la consagración previa del derecho a la propiedad privada (sin perjuicio de las limitaciones impuestas por su función social) y concretamente por el cumplimiento de los requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico para la adquisición de la misma.
De aquí que el artículo 129.2, dando por supuesto este planteamiento, disponga que los poderes públicos "establecerán los medios que faciliten el acceso...", es decir, la promoción de aquellas fórmulas, fundamentalmente de carácter económico-financiero, que contribuyan ("faciliten", es la expresión que utiliza el precepto) a la superación de los condicionantes que limiten el acceso a la propiedad de estos bienes. El accionariado obrero o la divulgación de la propiedad mobiliaria de acciones ("capitalismo popular"), especialmente como medio de canalización del ahorro inversor, han constituido en etapas anteriores, y aún hoy vuelven a representar con especial intensidad, fenómenos característicos de este proceso.
Ejemplo de la afirmación antedicha lo constituye la recientemente aprobada Ley 44/2015, de 14 de octubre, de Sociedades Laborales y Participadas. Tal y como señala su Preámbulo, la nueva Ley no solo actualiza y mejora el contenido de la normativa anterior de 1997-que ahora se deroga- sino que, en línea con las previsiones contenidas en la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de economía social, "refuerza la naturaleza, función y caracterización de la sociedad laboral como entidad de la economía social, poniendo en valor sus especificidades." La vigente normativa es, además, reflejo de la actual orientación política de la Unión respecto de la participación -desde una dimensión financiera- de los trabajadores en la empresa (así, Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre "Participación financiera de los trabajadores en Europa" o las previsiones que al respecto figuran en la "Estrategia 2020").
Las sociedades laborales (cuyo rasgo definitorio consiste en que la mayoría de su capital social es propiedad de los trabajadores que prestan en ellas servicios retribuidos y de forma indefinida) logran así pleno reconocimiento constitucional en el artículo 129.2. de la Constitución, por lo que respecta a la promoción de las diversas formas de participación en la empresa y el establecimiento de las medidas que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción.
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis realizada por:
Monica Moreno Fernández-Santa Cruz.
Letrada de las Cortes Generales
Diciembre 2003.
Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011
Actualizada por Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales. Septiembre, 2016